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美学者:美国总统制可能成为威权主义接管的跳板

作者:布鲁斯·阿克曼   来源:中美学者智库  已有 321人浏览 放大  缩小

[美]布鲁斯·阿克曼 | 耶鲁大学法学院

田雷(译) | 华东师范大学法学院

美国著名宪法学者布鲁斯·阿克曼曾深刻分析为什么总统会变成美国宪制中最危险的权力分支。在阿克曼看来,总统竞选和政党制度的变化(尤其是政党初选环节变化)、互联网渗入政治、民意调查和政治宣传术的发展、严肃职业新闻的衰落和网络社交媒体的兴起,以及官僚体制的变迁,共同催生现代美国总统制的三种危险:极端主义、无理性政治与总统单边主义。阿克曼断言,在21世纪,这三种要素将以不同方式互动,并制造出各种各样的模式,但最坏的病理将涉及全部三种要素。阿克曼写作时,“圈外人”奥巴马已在总统大选中获胜,他认为奥巴马可能有超凡魅力,但并非极端主义者,因而不太可能践踏国会权力。但阿克曼认为,下一位造反派总统可能并不具备同样的宪法节制力,他可能坚持实现自己主张的民众授命,即便这样做会引发深层宪法危机。阿克曼还认为,在新的制度、社会和技术条件下,制度化的总统可能变成一种威权主义接管的跳板。

以后见之明来看,阿克曼当时的许多判断,可以说准确预言了后来特朗普的横空出世。并且,他对美国总统制的许多分析在后特朗普时代仍有其效力。

本文节选自《美利坚共和国的衰落》(中国政法大学出版社2013年&2016年)第一章,原题为“极端主义的总统”。仅代表作者本人观点,供诸君参考。

极端主义的总统

美国宪法研究已经成为对联邦最高法院的研究。但是,这无法告诉我们,建国宪法设计与当代现实在哪一方面发生了最大的偏离。正如汉密尔顿的预言,联邦最高法院已经成为了“最不危险”的分支,“即便是寻求本机构判决的效力”,法院也必须寻求总统的支持。制宪者们的错误之处在于未能预言我们的最危险分支的身份。

建国者们认为国会将是最危险的分支,因此他们费尽心力去制约来自国会方面的危险——最主要的举措就是将立法机关分为众议院和参议院,并让两院彼此制约和平衡。但在两个世纪的进程中,最危险的分支已经变为总统——这就要求我们对思考和实践进行根本性的改造,这是一种可能来得太晚、但终究会来到的检修。

我并不希望苛责制宪者。他们对国会的忧虑在1787年是完全合理的。他们之所以成为启蒙时代的圣人,得以超越他们在历史中的地位,原因在于我们的造神运动。在此,我们的工作是要用今人的认知去检验制宪者的作品,理解建国者的宪法结构在运转之时已经成为对原初意图的嘲弄。

首先看总统和政党。对于现代美国人来说,定期的政党竞争乃是民主的定义性特征:如果同一个政党掌握权力达70年之久,墨西哥就是一个例子,我们可以判断这不是一个民主的政体。

这并不是建国者们思考问题的方式。在18世纪启蒙时代的绅士们看来,“政党”(party)和“派系”(faction)是同义词。派系是邪恶的,而联邦宪法的目标正是要创设出一种体制,在这一体制内,那些具有公共精神的绅士们可以超越小派系主义者的政治伎俩而赢得职位。

这就是选举团的原初用意。选举团赋予各州的本地要人选择总统的权利,经由此,建国者希望避免重蹈罗马共和国堕入民粹煽动政治和帝王专政的覆辙。

但是,建国者的愿景却被在1790年代兴起的准现代政党体制所击碎。联邦党人和民主共和党人就美国民主的未来展开斗争,总统职位成为了托马斯·杰斐逊的平台,杰斐逊由此主张来自人民的授命,进行一场根本性的革命性改革。这正是制宪者们所致力于防止的那种煽动政治。

在19世纪的历史进程中,正是杰斐逊的先例塑造了宪法的理解。每一代人都通过政党体制向总统职位注入新的平民主义意义——安德鲁·杰克逊的民主党,亚拉伯罕·林肯的共和党,威廉·詹宁斯·布莱恩的平民民主党,都运用总统职位作为一种激进转型的引擎。杰克逊和林肯获得了成功,布莱恩归于失败,但无论成败,这一反复出现的模型赋予总统以一种新的宪法意义:美国人开始认定,总统具有以我们人民的名义主张根本性变革的民主正当性。

与此同时,19世纪的政党约束了总统的平民主义驱动力。当时的总统候选人尚未创设他们自己的竞选组织。他们都是遥不可及的人物,必须依靠地方性的政党报纸向普通读者传达政党的资讯,同时依靠地区性的政党工作者在选举日内发送选票。

事情在19世纪结束时开始发生变化,其时赫斯特与其他报业大亨夺取了政党领导人对于主要沟通手段的直接控制。伍德罗·威尔逊做出了关键的突破。威尔逊亲自向国会的联席会议发表国情咨文——因为这一做法很容易让人想到英王的议会演说,托马斯·杰斐逊曾经否决了此惯例——此举将国情咨文变为一种新闻事件。威尔逊总统还开始举办媒体组织参与的新闻发布会——这使得他可以越过国会内的政治领袖,直接向全国发表言论。此后,富兰克林·罗斯福的炉边谈话将总统的声音传至美国的千家万户。

这就开启了政党体制的另一次大革命——也正是这次革命催生了我们当下形势的危险。关键时刻是1968年的悲剧性的民主党大会 (译者注:民主党1968年大会于当年度的8月底在芝加哥市举行,由于时任总统的林登·约翰逊宣布不谋求连任,该次会议的目的是选出民主党的总统竞选人。当年4月4日,马丁·路德·金遇刺身亡,6月5日,罗伯特·肯尼迪遇刺身亡,会议期间发生了示威者和芝加哥警方以及伊利诺伊州国民自卫队的大规模冲突),这次会议让政党职业人士声名狼藉,因此导致了现在的体制,在绝大多数州内由普通选民直接选举所在政党的总统候选人。

这一变革从政党体制内切除了一项关键性的制约元素。在政党大佬们进行候选人选择时,他们关注的是那些有可能在本州赢得中间选民支持的候选人。即便是在意识形态狂热和群众动员的时刻,职业人士也会将提名交给那些对政治中心具有最大吸引力的人物——党内的温和林肯,而不是极端的西华德。

这一新体制使得平衡趋向极端主义的方向——远离总统大选时的中间选民,而走向政党初选或者预选会议内的中间选民。候选人甚至会游移至更远的左翼或右翼,以鼓动积极分子在初选竞争中出来投票。有鉴于初选的低投票率,动员本党的大本营选民经常是在选举中得胜的一种诀窍。而选民大众的渐趋两极化也增强了这一走向极端主义的趋势——左翼或者右翼积极分子在动员起来后,已经由两翼包围了相对消极的中间选民。

没有必要进行夸张。当政党大佬们不再集会于烟雾缭绕的房间内,一个更为分散的政治团体还是可以发挥一种节制的功能。运作一场全国范围内的初选活动需要巨量的资源,这给予精英人士以很多权力,正是他们为一场有效的竞赛提供了必需的金钱、组织和志愿者资源。既然初选赛季被压缩为(至多)数月,那些在起跑线上就具有有效竞选之必需资本的候选人具有一种决定性的优势。正因此,有抱负的参选者要在此前的整年内竞取财政和组织支持的承诺。在这一“看不见的初选”过程中,精英们可能扮演着一种把关者的角色,有助于政治的温和节制。

先看否定性的把关。在这一场景内,政治精英们努力在资源上控制极端的候选人,他们认为这些人将在11月领导本党走向一败涂地。相比之下,肯定性的把关更有抱负:精英们致力于将他们的资源输送给唯一的最佳候选人,在官方的初选开始之前,他们的“头马”就具有了超越对手的决定性优势。

肯定性的把关虽然目标远大,但实际上还是会经常出现。在近期的总统选举中,罗伯特·多尔和乔治·布什分别在1996年和2000年从看不见的初选中脱颖而出,取得了压倒性的领先地位,阿尔·戈尔在2000年亦是如此。

但作为一种一般性的规律,新的把关者将难以维持这种高度的协调。把关者带着各不相同的资源和利益来到谈判桌前。他们有些是全职的政治家,有些是活跃团体的领导人,还有一些来自于工会和教会团体——每一位都能够许诺不同的组织资源,取决于不同候选人的意识形态和过往记录,它们对不同候选人具有不同的价值。财政上的捐款者也是各有不同:有些是有钱的意识形态狂热者;有些则是生意人,他们并不关心一位候选人的立场,而是希望在该候选人胜出后买到有利的政策。说得婉转些,这些多元并且无组织的把关者无法保证将他们的资源集中在唯一的领先者身上,甚至难以保证在资源上限制那些为许多人反对的候选者。

近期的经验确证了这一点:约翰·克里和希拉里·克林顿分别是2004年和2008年“看不见的初选”中的胜利者,但面对反叛的候选人,克里只是勉强胜出,希拉里则败北。共和党的守门者则在2008年完全崩溃:尽管在看不见的初选中遭到来自传统共和党金主的事实抵制,约翰·麦凯恩仍然赢得了胜利。

这些反叛者的突破的一个关键是互联网。霍华德·迪安是第一位用互联网筹款以进行实质性竞选的候选人。到第一场初选开始时,迪安已经筹集了超过4100万美元,半数来自于互联网。四年之后,奥巴马仅在2008年1月份这一个月内就从网上筹集到2800万美元——超过迪安在整个竞选期内的互联网筹资总额。到了2月底,奥巴马从超过100万美国人那里得到了捐助。麦凯恩之所以在初选中得到胜利,也要归功于他在互联网上获得的更小规模的成功。

但金钱并不是全部,互联网正在以其它方式弱化着传统精英的权力。2008年,在由MoveOn.org站点组织的一次“虚拟初选”中,全国范围内共有30万的自由派活跃分子参与了投票——超出民主党在新罕布什尔州和爱荷华州的头两场初选的投票人数。当网络选举表明巴拉克·奥巴马以70比30的优势战胜希拉里·克林顿时,他们抹杀了希拉里此前一年因在“看不见的初选”中获胜而取得的头马优势。

互联网还拉平了游戏的场域,因为网络可以动员起有效的第一线组织。总统候选人需要一支联络初选参与者的志愿者大军,他们传统上依靠政党组织——也包括工会、大学俱乐部、社会和宗教团体——完成这一工作。这就让这些组织的领导成为了重要的把关者。

但MoveOn.org的故事再一次地表明我们正在进入一个新时代。就在民主党候选人面临着“超级星期二”的大考前(这一天将有22个州举行政党会议和初选),这一自由派的网站宣布了它的网络选举结果。自此后,该组织正式支持奥巴马,鼓励其320万互联网成员(在超级星期二举行初选的州内有170万成员)支持奥巴马的竞选。由此导致的回应可以说是势不可挡,导致希拉里·克林顿谴责MoveOn.org要对她的糟糕表现负责。如果说到目前为止,左翼积极分子更娴熟地利用互联网,打破旧有政治建制的控制,右翼积极分子必定将在未来追赶上来。

这一正在形成的体制还改变了可能站出来参选总统的候选人结构。它鼓励了具有超凡魅力的圈外人挑战久经考验的成功政客。在职的州长和参议员具有责任重大的日常工作,这使得他们难以为了获得提名而在长达数月的时间内走上街头。相比之下,那些在前次选举中失利的州长和参议员可以将初选竞选视为调整其政治生涯的机会。那些媒体宠儿也可能决定混水摸鱼——虽然胜出的几率微乎其微,但是从一次显贵的失败中得到的名声可能会在将来推动他们的事业。

还有更糟的,当成功的政治家离开他们的岗位,飞赴关键的初选州,他们必须与其对手进行“辩论”,后者将以激动人心的政治俏皮话谴责腐败的华盛顿政客。在民主党左翼和共和党右翼的动员起来的活跃分子那里,超凡魅力起作用,碎片化的政治宣传起作用,但政治经验却很少起作用。有一些候选人可能抵制住诱惑,坚持中间派的纲领——但是,初选中的投票者可能在大选中才回报这些人。

但是他们也很有可能不这么做。当选民在总统大选日走向投票站时,他们通常运用政党标签去鉴别相互竞争的候选人,民主党因此在政治谱系上被置放在共和党的左边。但是,这一关键的信号在初选时并不存在,许多投票者只是凭借非常贫乏的信息在候选项中选出一位最爱。吸引他们的可能是候选人令人愉悦的举动和几段政治俏皮话,却未能认识到他的极左翼或极右翼的立场。在这种竞赛中,胜利很有可能归属“潜伏的极端分子”——竞选者既可以吸引温和的本党人士,同时又懂得在互联网上用尖锐的信息冲击政治活跃分子。

一旦有反叛候选人从群雄之中脱颖而出,他将产生巨大的动量,初选初期的胜利将带来潮水般涌来的竞选捐款,获得更多的公共宣传,等等。到了这时,哪些州是初选日程内的下一批州,将在很大程度决定初选的进展。如果这些州的投票者正好尤其无法抵抗反叛候选人的意识形态诉求,他的动量就将增加。

当有落后的竞争者开始退出竞赛,另一种机会因素也加入进来。每一位领先者的相对立场将取决于留下来的竞争对手。在一场由三位候选人组成的初选竞争中,如果两位竞争对手分裂了温和区的选票,那么那位有吸引力的极端分子将获得极大的优势。即便是他在中途退出,未能出线,他的对手们也有强大的激励游移至民主党的左翼或共和党的右翼,以重新拾起退出者的选票。到了初选赛季结束时,胜利者就要主张民众已经授权了他在竞选中鼓吹的极端立场。但是,在一个有着13000万选民的国家内,数百万名动员起来的活跃分子算不得什么。

因此,两位胜出的候选人可能回摆至政治中心,以求在秋季的大选中得到更有效率的竞争位置。但问题仍然在于,他们应当或多或少地忠诚于此前的意识形态,正是后者为他们赢得了总统选票上的一席之地。或者是,一旦他们入主白宫,他们就可能恢复强烈的政治派性。

大体上说,自罗斯福以来的总统都遵循着最后一种模式。他们都是作为党人进行统治的,根据具体情况,试图说服中间选民向左翼或者右翼游移。此类说服努力并不是非常成功,但是更中间路线的策略却包含着更大的风险——很有可能让总统政党的活跃分子在战地偃旗息鼓。假如活跃分子按兵不动的话,总统就将失去其政党为赢得下一次选举所必须的能量和资源。随着互联网的兴起,这一两极化的驱动力只可能变得越来越强,而且,正如我们所将看到的,总统将有越来越多的工具,战胜那些对其极端路线议案的抵抗。

放在这一背景内,奥巴马总统的胜利包含着混杂的信息。他是一位从未经历考验的建制外人士,奥巴马通过在伊拉克战争这一竞选主题上走到建制候选人的左翼,击败了建制候选人希拉里·克林顿。在奥巴马和约翰·麦凯恩的大选竞争中,奥巴马又回到政治中心,而我们每一个人都无法判断他下一步将走向何处。奥巴马沉着而雄辩的口才,以及他的常春藤背景,可以完美地调和左翼和中心的相互冲突的修辞要求。一方面,奥巴马的沉静举止象征着民权革命的胜利,左翼的积极分子将后者视为他们主要的近期成就;另一方面,奥巴马理性主义的常春藤人格有助于让中间人士相信,他有能力进行平衡判断。

未来的建制外候选人会发现他们更难设计出象征性的诉求,既可以动员起初选中的积极分子,又可以维持中间选民的广泛支持。当反叛者回顾奥巴马接受民主党提名的胜利演说时,让他们印象深刻的可能不是奥巴马在演讲中说了些什么,而是奥巴马在哪里进行的演讲:他并不是向民主党代表大会发表演讲,而是用电视转播了他在丹佛足球场75000名狂热政党分子前进行的演说。这是一种我们不需要的克里斯玛型的狂热政治。但在下一个世纪,同样的大剧院场景将以越来越频繁的频率出现。

预言未来是一件棘手的工作。当一位意识形态的偏执者得到一党的提名,另外一边可以推出一位可接受的中间人士,他可以在总统大选中获得胜利。但是,很有可能两大党在同一时间均被极端路线者所征服。或者,中间路线的竞选者来自一个因某种经济或者军事失败而陷入泥淖的政党,因此极端路线的竞选者可以借力打力。只有一件事看起来是确定的:如果我们不拘泥于具体场景的预言,在接下来的50年或者100年中,更多的总统将运用极端的意识形态进行统治。

1

一旦成功入主白宫,总统将求助他的政治顾问引导他的政策路线。区别于从前的政党老板,政治顾问并不会想到去竞选公职。他们甚至不是由意识形态驱动的那类人。很多顾问游走在多位政治候选人之间——甚至是不同政党之间——向出价最高者提供他们的服务。总统对他们的信任体现了社会科学在我们民族生活中越来越高的权威。正如我们一样,总统相信,这些魔法师可以科学地运用民意调查和小组调查,可以设计出新闻的故事情节、片段化的政治宣传话语、以及戏剧性的图景,最终可以有效地塑造普通选民的认知,借以维持总统的民众支持度。

这中间存在着大量的伪科学、纯粹的能力不及格,混合进入了政治顾问在极大的时间压力之下完成的实际工作。但是,诸如此类的疑虑并不会困扰总统。别忘记,他的政治顾问已经运用漂亮的数据和科学主义的竞选口号,帮助他成功地入主白宫;如果政治顾问让他走了这么远,他们必定提供了正确的服务!

白宫对民意调查的兴趣始于罗斯福总统,但是,民调只是在理查德·尼克松治下才变为白宫一项主要的当务之急。尼克松的办公室主任H.R.哈德曼就曾是一位在市场营销方面具有长期经验的广告主管,因此,尼克松曾要求他组织起一项民意调查工作,从而“接触到”“普通的美国人”。由于初选体制的胜利,媒体顾问的统治力获得了更进一步的动量。吉米·卡特之所以可以在民主党初选过程中由政治上的默默无闻跃升为总统候选人,他的民调专家帕特·卡戴尔可以说是功不可没。而在卡特出掌白宫后,卡戴尔自然就成为总统核心圈子的成员之一。到了21世纪,民调魔法师在白宫内的特权地位已经无法动摇——没有总统曾经想过,他的执政可以没有民调专家的日常建议。

不同的总统会以不同方式运用他们的民调师。一方面,他们可能将民调数据用作民意的一面镜子,努力调整他们自己的立场以符合随时变化的数据。如果比尔·克林顿的顾问迪克·莫里斯值得信任,那么他的老板实践的就是这一镜像策略(mirroring strategy)。

对于比尔·克林顿来说,积极的民调数据并不只是工具——它们是辩护、肯定和嘉许——而消极的民调结果则是一种学习过程,他的自我形象被否定的痛苦在这时要求深刻的内省……他运用民调所调整的不只是他在一个议题上的思考,而是他的理论体系,让它可以尽可能地与这个国家的体系得以同步。

当总统采取这一镜像策略时,民调在运作时就是一种对极端路线的制约——连续不断地拉动总统回到主流。

小布什在共和党全国大会上接受提名的演说中否定了克林顿的例子:“伟大的决断在做出时必须要慎重,必须要确信,但并不必须要民调。”当小布什“以克林顿之道反施克林顿之身”,设立了白宫策略议案办公室时,小布什并没有有计划地忙于镜像策略。他经常应用该办公室设计出叙述和片段化的政治宣传,以提高那些表达出他本人之信念的立场的支持度。这一操控策略(manipulative strategy)激励了极端主义。

即便是媒体操控者在单个案例中未能取得成功,上述判断仍然是真实的。在关键的决断时刻,没有总统可以知道他的操控策略将会如何。问题在于总统是否具有足够的信心,让他的媒体魔法师放手一试。由此看来,媒体操控者日渐骄纵的自信心令人忧心忡忡。

在此可以考虑乔治·拉科夫的杰出作品,这位语言学领域内的学术巨擘最近变成自由派的公共意见领袖。在《纽约时报》畅销书《不要去想那只大象》中,拉科夫批评他的进步主义战友们放手让保守派设计塑造当下民意的主导叙事和口号。拉科夫向他们保证,新兴的认知语言科学可以成为他们的工具,让他们在保守派自己的游戏内击败保守派。

就当下而言,我们不需要考虑拉科夫是否在过度推销他的新非理性科学。关键问题在于自由派的建制人士相信拉科夫的保证。霍华德·迪安、乔治·索罗斯以及许多主要的自由派人士的推荐都可以见之于拉科夫的畅销书。罗伯特·赖克教授给出了一个尤其具有启示性的推荐语:“只是我们这一边有理性尚且是不够的。拉科夫告诉我们,应当如何反击右翼的煽动政治。在这个小布什言说的新奥威尔时代,拉科夫写出了我们的必读之书。”

赖克教授是不是在建议,进步主义者应当以“左翼的煽动政治”反击“右翼的煽动政治”?

这就是舆论的大气候,它鼓励未来的总统,无论是左翼还是右翼,都要去推销他们的极端主义理念,相信他们的媒体魔法师可以拿出维持民众支持所需的片段化的政治宣传和叙事。

2

就在煽动政治成为一种科学的同时,煽动政治的主要制度约束却正在瓦解。

在20世纪的进程内,大城市的报纸握有可供养大量严肃新闻从业者的财政资源,这些新闻业者的职责就是质询政府的新闻故事情节。批判反应的可能性制约着白宫,让它不至于太放肆地进行过分的媒体操控和扭曲——尤其是自从新闻电视网通常是借用报纸的故事情节之后。这些电视节目经常会提供肤浅得多的报道:“电视上的一个大新闻可能有2分钟的时间或者约400个字。《洛杉矶时报》对同一则大新闻的报道很容易到达2000字。”尽管如此,电视新闻还是巩固了职业记者在制约和平衡上的权力。

但是,这些记者守门人在近数十年内均在走下坡路。从1980年至2000年,收看电视新闻网的家庭比例已经下降了一半——由大约40%到20%。无论报纸还是电视也都在减少它们对公共议题的报道:在1980年代初,四分之三的头版报道和电视新闻网关注的是政府和政治;但到了1990年代末,这一比例已经下落至大约60%。在很大程度上,这一逃避公共事务的转变是对有线电视内全新闻频道之出现的回应,后者将全国的政治瘾君子的关注转移至CNN和Fox。随着兴致盎然的观众放弃了电视新闻网内的新闻,主要的广播公司转变了它们的报道重点,强调它们余下观众的“人性化”事务——减少了许多美国人据以进行决策的政治信息的流量。

这就制造了总统得以绕过主流媒体的一种新缺口。里根、老布什、克林顿总统已经开始放弃面向全体公众的努力,转向了市场营销式的运作,“目标对准他们的政党大本营……[并且]将大众分裂为可选择的子集合。”而既然互联网正在摧毁职业新闻业的经济基础,前述的趋势将会加速。

这一转变的速度是惊人的——报纸记者、电视新闻网的分析员的总体人数从2000年的66000下降至2009年的52000人,在华盛顿新闻从业大军中则有毁灭性的减员。这还只是开始。职业新闻业的生存已经处在危机之中。我们正在失去一支由严肃的新闻记者组成的活跃军团,他们的工作是去挖掘事实,并且以一种相对不偏不倚的方式报道故事的两面。

这些新闻理念在19世纪并不存在,在那时,政党组织的通讯主导着政治辩论。只是当技术的变化先后让报纸和电视有可能摆脱政党的控制,创造出一种独立新闻报道的空间后,上述理念才走上历史的舞台。真实世界内的新闻业远未实现它所声称的理念——但这并不意味着我们可以没有它们。

职业的新闻记者团体为博客空间提供了关键的聚焦点。他们生产出一系列的基于事实的对公共事件的报道,从而为数百万计的博友们提供了动态民主辩论的素材。但是,如果严肃新闻业的经济基础崩溃,博客将蜕变为一场后现代的噩梦——数百万博友在网上滔滔不绝,但却没有对事实的起码关注。

业余爱好者无法承担起对国家和国际事务的严肃报道。此类报道要求大量的训练,大量的人脉,大量的经费。它还要求报道者是为广泛读者群写作的,同时又要维持他们的长期信用度。现代报纸创造了正确的激励,但是,如果没有一种适用新技术的相应商业模式,它将分崩离析。

那又如何,怀疑者可能会说:别忘记,美国民主正是成长于一个政党报纸统治的19世纪,为什么它会败在一个充斥着后现代博客空间的21世纪?

原因在于,21世纪的总统是一个比他19世纪先辈危险得多的生物。随着职业新闻业的瓦解,白宫将以科学校准的信息填补这一新闻缺口,以推动不同的小听众团体所关注的焦点议题。在真实或者想象出来的危机时刻,此举的诱惑力将是难以抗拒的,媒体魔法师在这时会借助YouTube和Twitter制造出诉求信息瀑流,呼吁民众支持白宫内的大无畏领袖。职业新闻业也很难免除这种散播恐惧的运动,但是它在制约和平衡上的功能将会被怀念。

这一黑暗场景中存在着不止一处的反讽。当代美国人的教育程度超过历史上任何一代美国人。1940年,美国白人男性在校平均读书时间是9.5年;黑人男性的平均数则是5.7年。半个世纪后,白人是13.3年,而黑人则是12.2年。同时,现代美国人的工作环境也更奖励工作者以合理方式操作符号的能力。但是,他们的政治环境却比过去更不理性,更依赖情绪性的片段政治宣传,并且总是在走向一种媒体的人格崇拜。

这些发展和总统制的基本特征以令人不安的方式发生了相互间的互动。最根本地说,无论国会内的总统政党如何评价总统,总统都会继续稳坐白宫。如果总统将国家带入错误的方向,国会成员没有权力以不信任投票将总统拉下马。直至近期,总统制的基本点都因为将总统和国会领导权联系在一起的其它纽带而得到缓和——其中包括,总统再次得到提名需要国会成员的支持,国会成员控制着地方性的政党组织,国会成员可以接近来自基层的民意,等等。

但是,这些纽带现在看来已经被大大弱化。历史上的最重要遗产是由林肯和罗斯福的先例所留下的英雄领袖迷思。每一位总统都希望接近甚至超越这些巨人,都有冲动运用他的媒体顾问推动他的超凡魅力,达到罗斯福那样的高度。

总统制的另一个基本面向也加剧了这一英雄冲动,但它更难以认定,因为它要求我们注意到一条不会叫的狗。不妨思考议会制在选举日尘埃落定后会发生什么:选民们不仅知道谁获得胜利,他们还知道谁将为失利者代言。当新的议会开始运转后,反对党领袖与首相将在议会前座相对而立——在国家电视广播上针锋相对地对抗首相的主张。

美国不是这样。在美国,失利的总统候选人不会得到任何官方职位,只能留在庙堂之外,由此产生了许多病理。首先看势均力敌的大选,比如导致布什诉戈尔(Bush v. Gore)的2000年总统大选。在接到联邦最高法院的裁决后,戈尔只有两个选择。他或者领导起一场议会外的反对运动,谴责新总统对正当性的主张,或者只能静悄悄地离开政治的舞台,任由他的对手炫耀着本方的胜利:否决了《京都条约》与民主党政治纲领中的其它主要政纲。戈尔在维持宪政体制时表现出的克制并没有获得他应得的奖励。

我的目的不是要表扬戈尔,而是谴责制造戈尔困局的体制。麦迪逊曾经告诉我们,一种健康的宪法秩序在生存问题上不能取决于个别人的公共德性。但迄今为止,每当总统大选产生一个有争议的结果时,我们现有的宪制确实取决于单个人——失利的候选人——的自我节制。但失败者选择议会外的反对运动,通过他的媒体顾问动员起他在初选竞争中曾经鼓动的数百万积极分子,以上场景的发生只是一个时间问题。

墨西哥在2006年重演的“布什诉戈尔”实际上就出现过类似的场景——洛佩斯·奥布雷德拒绝接受最高选举法庭将总统职位授予对手的判决的正当性。此次超宪法反对的冒险案例并未帮助洛佩斯·奥布雷德,也没有让他的政党受益。但是,这一结果并不足以保证未来不会出现此类黑暗场景:尽管存在着宪法崩溃的危险,总统和反对派总统还是加入了竞取民众支持的超凡魅力升级战。

这一问题在常规情形内并不会如此戏剧化,因为失利者总是会以相当的劣势落败,胜利者的胜利则是无可置疑——奥巴马的当选就是其中一例。约翰·麦凯恩以非常优雅的方式承认了失败,回到了自己作为亚利桑那州一位普通参议员的身份,留下了处在一种失序状态的反对党——国会和各州的政党首领竞取着政治关注度,同时由奥巴马总统主宰着政治舞台。随着时间向前走,国会领导人将不得不与总统提名的主要竞争者分享政治聚光灯——后者将以极端主义的诉求迎合他们的政治大本营。

更糟的是,正是因为媒体的革命,诸如格伦·贝克和拉什·林博此类的评论员也将以共和党发言人的身份提出政治主张,即便是这些人完全不受选举计算的制约。

在这一背景下,这世界上的空谈家有时将取得优势。他们的极端资讯可以抓住眼球,同时他们也擅长传达此类资讯——否则的话,他们不可能会占据着收视率的榜首位置。相比之下,国会和各州的反对领导人具有决策的责任,甚至总统候选人也不可能总是放纵自己发表不负责任的立场声明。反对党的“领导权”由国会转移至空谈者,这一变化又反作用于总统领导权的主导模式——来自空谈者的极端媒体攻击导致了总统的反攻击,白宫的宣传机器制造出片段化政治宣传的浪潮,主张我们的大无畏领袖所具有的平民权威。在危机时刻,这一过热的环境将鼓动总统主张决断行动的固有权力,压倒或者罔顾在国会和法院内的各方反对者提出的反对意见。

如果总统是通过以极端主义的诉求吸引初选中的积极分子而赢得职位的,这一动力就已经是开足马力;但是,在危机时期,即便是那些以中间路线进行竞选的候选人也有走上这一道路的强烈激励。

不要忘记,小布什是作为一位主流的温和路线者当选为总统,他的竞选纲领让他无法与同样温和的阿尔·戈尔区别开来。再问你自己,假如2000年的胜利者是以共和党右翼的自豪代表进行竞选的,过去的十年将会走向何方。

3

行文至此,我一直在论述,总统如何由18世纪的社会贤达,转变为19世纪的政党巨头,再转变为20世纪的民众领袖,最后成为21世纪的煽动政治家,他们主张超宪法的权力,以控制威胁共和国的危机。

但是,现代总统不仅主导着政治系统。他还指挥着一支庞大的官僚机器:这个机器是否会抵制,还是促进总统的煽动政治?

美国的制宪者根本不可能想到这一问题,更不必说去解决这个问题。在他们的理念中,行政就如同政治一样,将是一种绅士们的游戏。主要的工作被置于本地方社会贤达之手,由他们充当着关税的征收员、合众国的检控官、以及其它此类职务。由专业官员组成的官僚军团开始在美国政府内担当起重要的角色,距此尚有一个世纪的时间。

建国者们所认可的唯一专业技能是法律类的——因此,他们让法官独立于政治,这是在约翰·洛克的基础上迈出的巨大一步。在洛克看来,司法机关只不过是执法分支的一部分,并不应该被视为政府的一个独立分支。美国的建国者对此持不同意见——基于他们在殖民地时期的经验,建国者采纳了强有力的措施以保护法官免于政治压力。但他们最远也只能看到这里。他们并不担忧,他们的体制将会运转于一个由总统控制着庞大联邦官僚体系的世界内——这一前景完全超出了18世纪思想的视界。但是我们确实有理由担忧——因为建国者的体制已经对美国的现代官僚国家产生了恶劣的影响,极大地增加了在未来世纪内脱轨总统的危险。

首先看基本问题。现代官僚政治已经成为总统和国会争夺政治支配地位的核心战场之一。两方面都在这一斗争过程中展示了他们自己的独门武器。国会委员会运用它们的预算权力,如果行政机构不服从主要参议员和众议员给出的指令,它们就将进行财政报复。总统的反击武器则是他的人事任命权。总统不可能指望终身制的公务员站出来对抗国会的恐吓。假如总统希望维持其政策背后的官僚能量,他必须将政治任命官员安置在关键职位上——并且借用政治官员的忠诚去避开国会对白宫议案的抵制。

前述的要求已经以不同方式得到了自我展示。第一,总统有了越来越多的政治任命官员,由此获得了将官僚体系殖民化的权利。要求参议院批准的高级职位的数目已经从肯尼迪政府时期的196个,增加至克林顿政府时期的786个,再到小布什政府时的1141个。总统还可以单方面任命很多关键的职位,总体上看,总统有权做出3000位政治官员的任命。再没有成熟的民主国家允许其首席执法官任命一支政治效忠者的大军,后者在职位上可以基于总统的议程否决职业公务员的判断。

第二,现代总统的身边总是围绕着超级效忠者的白宫官员——近年来人数已经超过了500人。这些为数众多的官员在推动总统权力的进一步集中化时扮演了关键的角色。这是一种现代的发展。只是到了1939年,罗斯福总统才获得了提名六位“总统助手”作为他的办公人员的权利。直到那时,总统还是通过他的内阁进行统治,只是有时候借用内阁某部借给他的临时性的顾问。但经历了两代人的时间,白宫官员已经变成了一个权力大本营。白宫“沙皇”有时候要比内阁阁员更有权力。

在过去数十年中,总统已经为他们的白宫官员提供了新的工具,让庞大的官僚机构屈从于白宫的意志。这些集权化技术的构建可以说是从尼克松到奥巴马的两党共建工程,但是,罗纳德·里根在其中实现了关键性的突破。里根首开先例地签发总统令,要求联邦官僚机关服从他偏好的规制哲学:在里根那里就是经济上的成本收益分析。里根的命令要求执法分支内的所有机构,在发布主要的规制议案之前,均要向白宫内的特定办公室提交一份规制分析报告。

国会的制定法从未授权这一步骤。正相反,国会通常是将规制的全部职责授予特定的规制机构或者内阁部门,而没有明文给予总统以干预的权利。尽管如此,里根总统还是改造了他的信息和规制事务办公室(OIRA)——在华盛顿圈子内被称为“Oh, Ira”——使之成为整个执法分支的最高规制者。

里根和其后的老布什都将OIRA办公室当作其主要政治运动的关键要素,用以反对由罗斯福新政和伟大社会奠定的大政府哲学。半个世纪以来的立法已经将积极政府的原则写入治理法律中——甚至一个由共和党领导的官僚机构经常相信自己有进行大规模干预的法律职责。但是,规制机构目前面临着OIRA办公室内的一个最终障碍,后者经常性地否决它们的提议——因此,白宫利用成本收益分析来破坏法治的企图制造了广泛的抗议。

这些抗议未能阻止里根—布什的白宫继续进行集权化的审查,但是,当民主党于1992年重新入主白宫时,OIRA办公室的前途确实罩上了一层阴云。既然规制政府的拥护者重新回到决策的职位,我们有理由期待他们要求克林顿总统取消OIRA办公室,解放政府各部以完成它们的制定法授权。

所有这一切均未发生。克林顿总统不仅保留了OIRA办公室,而且将集权工程推向了新的高度。在克林顿总统看来,OIRA办公室的问题在于它的反规制偏见:它可以因政府部门的议案成本太高而将它们否决,但是,它不能将规制者推往积极的新方向。既然克林顿是一位积极政府的真诚信徒,他很快行动起来弥补这一缺陷。

克林顿的白宫官员开始签发名为“总统指示”的文件,以启动官僚机构内的规制过程。这些指示并没有让官僚机构在深度研究相关议题后,再设计它自己的规制项目。白宫官员经常告诉官僚机构,总统希望规制措施看起来是什么样子(至少是以抽象性的语言),同时给出一个具体的时间期限,在此之前必须拿出规制措施,提交OIRA办公室做进一步审查。最重要的是,克林顿通常亲自面对新闻记者,高调地宣布他由上至下的规制议案。

每当官僚机构拿出一个具体的规制提案时,克林顿就会重复这一“沽名钓誉”的仪式。在得到OIRA办公室的批准后,行政机构的首脑留在了阴影内,而总统却在聚光灯下向公众宣布他最新的动议。

国会从来没有明文授权这一最新的夺权。但是,这一事实并没有导致对克林顿之大跃进的普遍法律谴责。恰恰相反,它激发了自由派的法律学者发展出精巧的理论,以期填补这一制定法上的空隙。

最值得注意的贡献来自于艾琳娜·卡根一篇100页左右的论文《总统府行政》。卡根曾是克林顿任期内的白宫官员,在设计克林顿方案时扮演过重要的角色。接下来,她在《哈佛法律评论》上为克林顿的改革进行辩护。该文完成于她就职哈佛法学院院长的前夕,文章对克林顿突破的合法性和智慧进行了有力的辩护。

卡根并不只是总统权力的又一位法律辩护士。她完全承认集权化会招致新的危险。如果说白宫官员都是聪明人,那么他们现在意图引导的行政机构官员都是经验丰富的职业人士,后者长期以来都在努力理解他们所要规制的复杂现实。近期的权力转移必然会改变政策决策的平衡,由行政机构的专家知识模式走向落实总统“命令”的政治化模式。卡根也承认,总统行政带来了一种新的危险:“不守法——在解释制定法时,总统要比独立的行政机构官员更倾向于挑战法律的极限。”

在克林顿于1994年中期选举将国会让给共和党之后,这一动力变得尤其显著。既然克林顿不可能继续奢望重大的立法成就,他

开始发现,如要实现他的国内政策目标,行政很可能是最最关键的手段——原因部分在于行政或许是唯一可用的手段……在总统那里官僚化可以说是多多益善。在一次又一次的活动中,在一次又一次的演讲中,克林顿主张他对行政行为的所有权,将行政行为作为他的价值和决策的产物呈现给公众。在公众看来,克林顿公开地成为“执法权力”的行使者,并且在这一角色定位上成为规制行为的根源。因此,在克林顿的执政时期,“公共总统”开始摆脱纯粹的“修辞总统”角色,而成为“行政的总统”。

卡根指出,当官僚机构努力完成总统的指令时,克林顿总统的要求就产生了反复出现的不守法事件。虽然如此,卡根还是得出结论,总统所独具的民主正当性将重于超凡魅力型的不守法危险。如果总统要完成美国人在其职位上寄托的厚望,那么他就是要能够克服官僚制的惰性和有限视野,后者构成了总统实现其选举授命的障碍。

卡根的论文将不守法的风险处理成总统集权所要支付的可接受代价,在建构两党精英有关执法特权的共识时,该文扮演着一种关键角色。接下来,小布什和奥巴马都在继续克林顿政府所展示的集权化道路,可以说是顺理成章之事。

我希望挑战这一华盛顿圈子内的共识。本章所展示的大框架让我们得以瞥见一种更黑暗的可能性:通过建构一种新形式的总统行政,政治中间派如克林顿和奥巴马正在将我们带向一种悲剧性的未来,到那时,极端主义的总统将主宰着官僚机构的舞台。尤其是在面对国会的反对时,他们将运用白宫官员向官僚机构发出行动命令,以执行他们的克里斯玛型想象。在制造出一种总统指令的稳定体制后,白宫内的效忠官员将不再尊重由行政机构所提供的对事实的专家评估、或者对法律的传统理解。白宫官员将号召整个执法分支,加入执行人民对总统的授命的激情事业。而且,总统的这些指令将受到热情的欢迎——因为官僚机构处在总统政治任命者的控制下,而后者是基于他们的政党忠诚获得其现有职位的。

但这真的是我们想要的吗?

4

我一直在努力将美国人从他们的宪政美梦中唤醒,他们总是在预设,过去只是一段序曲,我们可以继续将总统置于宪法的控制之下。21世纪的总统是一种区别于其先行者的不同制度。我们不应再假设建国者们告诉了我们所要知道的一切,而应该承认,现代的总统制产生了三种特有的危险。

第一种危险是极端主义,我对此词的定义是根据总统和中间选民之间的距离:总统的立场是否接近主流美国人所持有的立场,或者是他们追随着左翼或右翼?如果是后一种情形,总统就算是一位极端主义者,而无需考虑其政治立场的实体内容。这是一种结构性的极端主义,因为它并不是主张左翼或者右翼人士在他们对主流价值的批判上是实体错误的。事实上,一代人的“极端主义者”经常会发起在道德意义上有说服力的批判,最终改造了现状。

但是在美国,仅是正确的还不够。在你可以让政治体制接受你的观念之前,你必须说服你的公民同胞,你是正确的。而这正是民主的要义所在。所以,即便总统的政治理念在道德意义上是有说服力的,我们仍有理由要求总统得到国会的支持。他不应该被允许通过总统令就领导这个国家进行大跃进。

尤其是总统自以为是的运动事实上可能是在驱策美国越过障碍,堕入道德的深渊。别忘记,总统对左翼或者右翼极端主义者的吸引力无法确保总统的伦理见解。它只能保证,当总统突破制度路障将美国人民引领至许诺的天堂时,总统的追随者将发出阵阵的掌声。现代的初选体制将这一极端主义的场景变成为一种非常真实的可能。

这还强化了第二种主要危险:无理性的政治。一旦总统需要指望他们的媒体魔法师,运用片段化的政治宣传将他们送到白宫,他们就自然而然地选择相信这些人近乎神奇的能力。但是,即便是一位温和政见者取得了总统职位,媒体操控也将成为21世纪政治根深蒂固的一部分。总统不可能甘做旁观者,任由他的对手通过放纵的片段化宣传运作将他逼入死角——尤其是美国的体制给予总统在媒体战中压倒其对手的权力。因此,我们有理由相信,无理性的政治将成为由各式总统——中间主义者和极端主义者——所可能利用的特有的恶。

同样的判断也适用于我们的第三个难题:总统单边主义。从美利坚共和国的开始,联邦宪法就给予总统在和其它分支互动时的“先手权”优势。乔治·华盛顿的单边行动能力并不逊色于巴拉克·奥巴马,同时却将危机控制的负担交给国会或联邦最高法院——或者是通过一部制定法,或者是宣布总统行为违法或违宪。但是,在一个官僚制的世界内,白宫官员可以创造出一旦运转起来就极难反转的根本性变革,总统的先手优势就有了非常不同的意义。

极端主义·无理性·单边主义。在21世纪的进程中,这些要素将以不同的方式产生互动,制造出各种各样的模式。有时候,一种或者两种元素将在政治上是突出的,但最坏的病理将会涉及全部三种要素。在这些场景内,一位极端主义的总统将利用媒体操控者为他量身订制政治宣传和形象,压倒国会和其它地方的政治对手制造出的不和谐声音。与此同时,总统的效忠者将联邦官僚机构的权力集中在总统之手,以总统的命令取代了法治。在这些条件下,国会和法院都可能会变得软绵无力,而如果它们做出反对,制度化的总统可能变成一种威权主义接管的跳板。

这一残酷的预判建基于结构,而不是人性,它使得我们得以超越对于当下政治的下意识反应。例如,对许多人来说,奥巴马总统的当选足以驱散任何有关宪政体制的严肃质疑:再见了,帝王总统;欢迎你,美国第一位黑人总统,以及美利坚民族进行宪法再造的非凡能力!

这一胜利的时刻已经过去,继之而起的是无处不在的不确定。尽管奥巴马在他任职的最初两年取得了一些主要的立法胜利,但奥巴马的焦躁追随者要求更为坚定的领导权——这让人回想起他在竞选中的勇敢言语。但是,当奥巴马缺少国会内的票数时,他如何能够满足追随者的要求?

奥巴马可能是有超凡魅力的,但他并不是一位极端主义者:他不太可能践踏国会的权力,即便是诸如议事搁延此类站不住脚的权力。但是,下一位造反派总统可能并不具备同样的宪法节制力。他可能坚持实现他自己主张的民众授命,即便这样做将会激发起一种深层的宪法危机。而且,只要总统在参议院内有足够的本党支持者,弹劾的可能性并不足以充当一种有意义的威慑。

发布时间:2022年08月11日 来源时间:2022年08月11日
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