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单边总统权力:绕过国会还是对选民负责?

作者:   来源:国政学人  已有 460人浏览 放大  缩小

作者:Kenneth Lowande,美国密歇根大学政治学系助理教授;Jon C. Rogowski,哈佛大学政府学系助理教授。

编译:谭伟业(国政学人编译员,中国人民大学国际关系专业硕士生)

来源:Lowande, Kenneth, and Jon C. Rogowski. "Presidential unilateral power." Annual Review of Political Science 24 (2021): 21-43.

导读

单边总统权力一直是国际政治学界,特别是研究美国政治学界的重要研究问题。本文的主要目的就旨在系统性回顾过去二十多年来关于该主题的学术研究。本文回顾了解释单边总统权力的两大理论,即三权分立理论和政治问责理论,并且发现了现有研究常常出现相互矛盾之处。因此本文仔细评估了支持主流观点的相关论据,并指出了已有研究的不足及缺憾之处。最后,本文提供了未来进一步研究单边总统权力的建议。

本文文献综述功底深厚,思路清晰,结构完整,主要抓住了两方面的主流解释路径展开论述,很好地厘清关于单边总统权力的学术脉络。最后作者提供了关于单边总统权力的建议也非常实用,指出未来学者研究单边总统权力时应综合考虑多种情况,如对总统实施单边权力的情况进行分类,未来研究将有望就这一议题取得新的进展。不过本文在评述文献时多重视美国的研究,如能更多将其他国家的总统权力纳入考量论述将会更加完整。

编译

01 导论

指责总统权力过大是美国现代政治生活中的一个持久特征。政治学家、历史学家和法律学者经常对单边权力的日益显著表示不安。在先进的民主国家,单边总统权力可以决定诸多事宜:从成千上万人的移民身份、对堕胎的公共资金使用、对化石燃料的监管,对公共土地的保护,以及法外拘留和死刑。似乎没有任何政策领域是总统不能干涉的。观察人士认为,这种对权力分立原则的颠覆对民主进程有直接、负面的影响。

单边总统权力的显著表现与国会政治的发展相吻合。首先,两极分化的政党和日益狭隘的党派多数统治着国会两院,造成了国会陷入僵局和混乱,因而总统更难以通过立法程序实施其议程。其次,国会倾向于将更多的法定权力下放给行政部门,以便在如何执行立法条款方面行使自由裁量权。这两方面的原因都可能激励总统使用行政指令,包括行政命令、备忘录等,甚至自行制定法律。

有学者认为,总统通过单边行动而非与国会协商来实现其目标的能力“实际上定义了现代美国总统的独特的现代性”。本文认为,虽然目前学界已有种不同的理论路径来研究单边总统权力,但经验证据却提供了相互矛盾的、甚至不可靠的证据来证实和判断这些理论。

02 概念化的单边行动

在美国,单边总统权力源于其作为宪法官员和行政部门负责人的地位。虽然宪法没有明确授予单边总统权力,但是宪法第二条赋予总统“行政权力”,并委托他们“注意法律的忠实执行”,但没有具体规定这些权力来源的范围或总统利用这些权力的条件。这种模糊性为总统提供了在各种情况下主张单边权力的机会。

单边权力是总统通过由宪法赋予其的权力而行使的,而非其固有的特权,这对总统如何行使这些权力和证明其正当性有影响。一方面,国会通过的法规可以将权力下放给总统。一些法规明确授权总统发布单边指令,而其他法规则不那么明确。在这两种情况下,主张单方面行动的法定依据是表明对行使权力的立法支持的一种手段。另一方面,总统可以根据宪法第二条规定的权力主张单边权力。例如,总统可以引用“注意”条款来证明其在处理如何实施和执行法律方面的自由裁量权。

那么,单边权力的独特之处在于什么?现有的学术研究侧重于总统“在没有国会明确同意的情况下制定新的法律,从而改变现状”。这一定义强调了两个关键特征:第一,单边指令产生新的政策结果;第二,用总统指令可以代替达到类似结果的立法。此外,单边权力的特点在于其议程制定优势。比如,与否决权等(签署声明也是如此)只能在国会通过立法时行使的消极权力不同的是,总统是部署单边权力的第一推动者。其他部门则面临着是否以及如何应对的问题。

03 理论

在什么情况下,总统会自行制定法律?回答这个问题的理论论述通常集中在塑造总统在特定情况下行使单边权力的战略逻辑。这些研究通常分为两类,一是研究政治机构之间的制衡如何影响总统对单边权力的使用,二则侧重于总统与选民之间的问责关系。

(1)单边行动和三权分立

对单边总统权力的第一种模型也是最常见的方法是强调分权问题。在这一模型中,总统通常寻求实现最能反映其政策偏好的政治结果,这也取决于其他政治机构的回应。麦迪逊式的制衡为国会和法院提供了应对总统行使单边权力的机会。国会可以通过立法来取代总统的指令,而法院可以利用司法审查(judicial review)来推翻或驳回受到法律挑战的单边行动。这种理论方法认为,总统在考虑采取单边行动时,会预见到这些机构的反应。当国会或法院的后续行动会破坏总统的政策目标时,总统会避免发布单边指令。因此,总统发布单边指令的决定被嵌入到反映权力分立的更大的政策制定过程中。

Howell提出了一个基准模型。这类模型提出了总统在两种情况下使用单边权力。第一,当国会在某一特定的现状政策上陷入僵局时,总统会使用单边权力。由于国会无法就是否以及如何修改现有政策达成一致意见,总统可以绕过立法制定出新政策。第二,总统可以对其反对的立法采取先发制人的行动。单边权力为总统提供了避开立法协商,而通过直接行动创造新政策结果的可能性。与没有单边权力的情况相比,单边权力不仅可以使总统对政策结果产生更大的影响,而且对单边权力的更多依赖也可能对政府各部门的政治权力分配产生影响。

这一文献中的一个关键解释问题是,单边行动是否表明总统绕过了国会,还是表示总统只是在国会授权的情况下行使了行政权力。前一种解释认为,单边行动代表了总统权力的主张,并被称为“战略模式”(strategic model)和单边行动的“强形式”(strong form)。而后一种观点则认为,单边行动是由总统在国会默许或明示的情况下行使的。

(2)单边行动和政治问责制

代理问题(agency problem)不仅限于总统和官僚之间,也存在于总统与选民之中。在关于总统权力的规范性讨论中,问责及其缺失一直是最重要的焦点。在二十世纪末对总统权力最突出的控诉中,Schlesinger对他所看到的总统问责制的削弱表示遗憾。一些学者认为:“行政命令是不负责任的权力行使,也是逃避公众舆论和宪法约束的一种方式。”

但是,对于民主代议制(democratic representation)理论(该理论假设,选民根据官员提出的政策实施奖惩),单边行动意味着不同的结论规范。单边行动可能特别适合于研究总统问责制,因为单边指令明显只归属于总统,总统不能回避其发布单边指令的责任,也不能为其没有发布的单边指令邀功。只要公众对总统通过单边指令推进的政策有偏好,并且知道总统的单边指令,那么在单边行动的背景下,就存在政治问责的条件。

这类理论认为,总统行使单边权力的动机是基于它如何转化为公众支持。例如,如果选民喜欢有能力的领导人,而单边行动展现了总统的能力,那么总统就有动力行使单边权力。然而,这些选举激励也有可能会适得其反,因为这有时会导致总统反而通过单边行动制定一些低质量的政策。

04 研究发现

(1)分权

实证研究对总统与国会的政治关系如何与单边行动相互作用提供了一个相对多样的观点。考虑到分立政府(divided government)和总统所属政党在国会的席位份额等因素,一些研究发现,当出现分立政府时,总统发布单边指令的可能性更高。另一些研究认为,跨部门分歧和总统单边主义之间的关系是有条件的。类似地,关于单边行动与国会内部偏好分布之间的关系,研究结果同样不尽相同。

相比之下,很少有实证研究探讨司法审查如何影响单边行动。但有学者研究认为,随着总统与法院的意识形态距离的增加,其发布行政命令的速度也更快。此外,在已发布的单边指令中,法院绝大多数都支持总统。根据Howell对司法部门回应的调查,1942年至1998年间,在受到挑战的行政命令中,有83%最终得到了联邦支持。

Lowande对基于分权理论的单边行动的微观政治学进行了最清晰的研究。Lowande发现分权理论没有支持单边行动;相反,数据表明,总统经常改变那些理论预测其不应该改变的政策。这些结果表明,分权的限制比模型所假设的要弱,或者现有的数据和措施根本不足以检验这些理论。

(2)舆论与问责

实证研究通常采取两种方法来研究公众舆论和总统的单边主义。关于单边行动的宏观政治学研究的主线之一是将总统支持率作为单边指令总数的预测指标。这种研究的主要理论预期是,不太受欢迎的总统应该会更多行使单边权力。因为不受欢迎的总统被认为在国会通过的立法概率较低,所以必须求助于单边指令来实现其政策目标。一些研究发现,总统支持率的下降确实与单边指令的增加有关。然而,其他研究没有发现支持率和单边行动之间关系的证据。

第二种方法是评估单边权力的微观政治,并研究公众对单边权力使用的具体实例的反应。一些研究表明,在总统使用单边权力后,公众不太可能认可总统,但这些研究没有就公众更偏向单边权力还是立法行为达成一致。一些学者认为,公众对总统实现其政策目标的手段没有反应,而另一些学者表明,公众对总统使用单边权力而非遵循立法会施加惩罚。总的来说,这些结果与否决权降低总统支持率的研究基本一致。但关于单边权力的研究结果牵涉到不同的机制。否决权表明总统与公众的政策偏好格格不入,而关于单边权力的学术研究则提出了一些不同的论点,即公众反对使用单边行动可能是出于其核心民主价值观,或是为了应对政治精英的动员。

05 结论和建议

30多年前,有学者指出,“行政命令和公告(proclamations)非常重要,但很少有人了解治理机制。”今天,几乎没有人会有异议,而且学者对总统单边主义的关注在过去几十年显著增加。最后,本文提出了四项建议。

(1)集体定义和衡量总统的单边主义

将定义和测量总统的单边主义作为一项集体工作,建立一个开放的资料库。比如学者可以对单边行动的实例进行定义和编码,并在行动发生时进行更新。这解决了几个相关问题。这将使得未来实证研究更具可比性,也降低了连续研究的创新成本,并为学者解释政治行为创造了一个明确的基准。

(2)指令或政策层面的单边行动模式

本文建议实证研究集中研究单边主义在指令或政策层面上的变化。这一建议解决了两个相关的问题。首先,这会使得经验模型与理论更紧密地结合在一起。其次,在其他条件相同的情况下,这将提高统计分析所报告的程式化事实的可靠性。

(3)调查理论模型中隐含的其他量

单边行动的理论并不简单地描述国会组成和单边指令之间的关系。它们还包括了一些其他参数,这些参数与单边权力研究中的核心问题有关。例如,单边行动的政策影响是什么?此外,现有的衡量指令重要性的方法的理论渊源是相对不明确的。而从研究设计的角度来看,如果有了对政策变化的估计,这些数据将很容易促进指令和政策层面的分析。同样,正如上文所指出的,由于缺乏自由裁量权,对法院如何影响单边政策制定的实证性理解(empirical understanding)也受到阻碍。

(4)将政策含义置于实际情景之中

本文建议学者们更加关注总统指令的政策含义。例如,总统指令在多大程度上有意义地改变了现状,又或者只是装点门面?总统可能会采取激励措施,以显示对某一政策目标采取行动或优先考虑。然而,仅仅是总统发布指令这一事实并不意味着这一政策产生了实质性的结果。识别这些政策结果,并将其与立法颁布的结果进行比较,将有助于了解总统的政策影响。

对总统指令实施条件进行分类也会有所帮助。例如,无论其政策或意识形态内容如何,行政部门官员何时执行、以及执行了多长时间?解决这些问题是将单边总统制(unilateral presidency)与行政总统制(administrative presidency)联系起来的一个重要方式。

最后,单边行动的政策影响有多持久,其持久性与立法的持久性相比如何?关于单边指令的一个关键事实是,单边指令可以被继任的总统相对容易地撤销,而撤销或废除立法被认为要困难得多。事实真的如此吗?继续从事这项研究可以为现任总统束缚其继任者的能力提供新的见解。

发布时间:2022年04月10日 来源时间:2022年04月07日
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