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机遇还是挑战:对俄油气禁令下的拜登气候雄心

作者:邱奕暄   来源:海国图智研究院  已有 412人浏览 字体放大  字体缩小

拜登自上台起便将气候问题视为首要的执政重点,并许下2030年温室气体排放量较2005年减半的承诺。但回顾过去一年,拜登的气候议程可谓命途多舛,气候立法陷入僵局,环境保护局的行政管辖权限也正在面临法律诉讼的挑战。3月8日,拜登政府发布对俄罗斯的油气进口禁令,进一步加剧油价飙升和能源安全的紧张局面,也再次引发两党围绕气候和能源政策的争端。共和党虽然在对俄制裁上与民主党统一战线,但也不忘趁机攻击拜登的气候政策,试图挖掘中期选举的利益。自由派民主党将目前局面视作契机,试图重振拜登气候议程,加速清洁能源转型。近日,民主党气候立法的主要障碍乔·曼钦(Sen. Joe Manchin, D-W.Va.)的态度有所松动,这为该党在中期选举之前取得一定的立法成果带来希望。但是面对“内忧外患”的紧张局面,拜登气候议程仍然面临不小的挑战。本文旨在回顾拜登气候议程的近期动态,并评估对俄能源制裁所可能带来的变数。

一、拜登命途多舛的气候议程

应对气候变化是拜登政府的四大执政重点之一,也是其重塑美国全球领导地位的重要维度。上任首日,拜登就签署了重回《巴黎气候协定》的行政令,并在4月举办的全球气候峰会上宣布了更具雄心的气候目标。他承诺在2030年将美国温室气体排放量降至2005年水平的一半,以便更好地实现2035年电力部门脱碳和2050年净零排放的既有目标。回顾过去一年,白宫和民主党在行政和立法两个层面同时推进气候议程,推翻了77项特朗普时期的放松管制政策,新提出或通过的政策也已经达到了74项。顺利通过的1.2万亿《基础设施投资和就业法案》将会为气候治理和清洁能源研发提供数十亿的资金。可相比许下的2030年减排承诺,拜登政府的表现并不尽如人意,其气候立法进程坎坷,行政轨道也正在面临保守派大法官的挑战。

在立法层面,“重建更好”法案(Build Back Better, BBB)是拜登气候雄心最重要的支撑。在最初版本中,该法案设计了一项清洁电力绩效计划(Clean Electricity Performance Program, CEPP),旨在未来十年通过1500亿美元的联邦投资,支持并加快美国第二大排放部门电力部门的清洁能源变革。据统计,该计划不仅能够使美国2030年的清洁电力占比扩大至80%,总体二氧化碳排放量较2005年下降80%以上,还能够在未来十年里为美国创造9070亿美元的经济价值,增加770万个工作岗位。该计划最终因为温和派民主党议员曼钦的反对而被迫放弃。2021年11月,被缩减至2.2万亿美元的BBB法案最终获得众议院通过,其中5550亿美元的清洁能源支出仍然是拜登实现2030年减排目标的关键。据REPEAT项目的预测,这一最新版本的气候投资虽难以帮助拜登如期兑现承诺,但是仍可能助其在2035年实现目标。令人遗憾的是,BBB法案依旧遭到了曼钦的反对,使其无法取得在“预算和解”程序(budget reconciliation)下通过参议院的关键一票,进而长期陷入搁置状态。

在行政层面,美国环保署(EPA)是拜登强化排放监管和气候应对的关键机构,其管辖权限正在面临一项由西弗吉尼亚州提起的最高法院诉讼。本次诉讼纷争的焦点在于1970年《清洁空气法》(Clean Air Act)对EPA监管温室气体排放的授权范围。2021年1月,哥伦比亚特区上诉巡回法院撤销了特朗普政府出台的《负担得起的清洁能源规则》(Affordable Clean Energy Rule,ACE)。该规则旨在放宽对温室气体排放的监管,是对奥巴马时期更高强度《清洁电力计划》(Clean Power Plan)的取代。ACE规则被撤销后,EPA没有恢复《清洁电力计划》,也尚未出台最新的监管政策。但出于对拜登政府管制强度的担忧,西弗吉尼亚州针对实际并未落实的《清洁电力计划》向最高法院提起诉讼。该州援引“重大问题主义”(Major Questions Doctrine),认为推动电力部门全面脱碳的规则涉及重大经济后果,应该由司法部门裁决,EPA不能基于《清洁空气法》获得出台此般法规的权限。2022年2月28日,最高法院听取了该案件的口头辩论,将于今年夏季做出最终判决。鉴于目前6:3的保守派优势,最高法院很有可能做出限制EPA排放管制权限的决定,这对拜登政府的气候议程是一次不小的打击。

美国去年的温室气体排放量也从侧面反映了拜登气候议程的艰难。据荣鼎咨询(Rhodium Group)统计,美国2021年温室气体排放较2020年增长6.2%,快于GDP的增长速度。在减排进展上,2020年相较2005年减少22.2%,但2021年较2005年仅减少17.4%,并不符合美国许下的2030年减排目标。POLITICO近期民调显示,80%自称左倾的美国公民都认为拜登政府气候行动的力度太小,其中包括了64%的民主党选民。中期选举临近,民主党很有可能丧失对国会的有效控制,而共和党对气候行动又态度消极,拜登气候议程的机会窗口正在不断缩小。

二、对俄制裁凸显两党能源政策分歧

俄乌冲突给华盛顿的政治议程带来了明显的转变。两党难得统一战线,大力支持对俄罗斯的能源制裁。2022年3月8日,拜登政府在多方压力下发布行政令,切断俄罗斯石油、液化天然气和煤炭进口,禁止美国公民对俄罗斯能源部门以及在俄生产的他国能源公司的投资。美国正值严重的通货膨胀,对俄能源制裁将不可避免地刺激油价进一步上涨。鉴于欧洲各国对俄罗斯的能源依赖,能源安全问题的热度也持续上升。两党在应对策略上的争论再度凸显双方围绕气候与能源政策的分歧。

共和党虽然在对俄制裁上与民主党合作,但也在借助油价和能源安全问题向拜登的气候议程发起攻击。一方面,共和党指控拜登的环境政策限制油气生产,是造成油价上涨的主要原因。他们具体的攻击对象有二:第一,拜登在上任初期取消了美加“拱心石”输油管道第四期工程(Keystone Pipeline XL)。该工程计划全长1897千米,旨在将加拿大阿尔伯塔省的原油输送至美国内布拉斯加,每日输油量达83万桶。该项目自提出以来就引起巨大争议,阿尔伯塔省的资源为油砂原油,从中提取沥青和稀释运输的过程要比传统石油消耗更多的化石燃料,对气候环境的保护更加不利。此外,该管道穿过内布拉斯加重要含水层,其泄露风险将危及当地的生态环境和饮水安全。该工程在奥巴马时期遭到拒绝,但在特朗普时期获得支持。第二,拜登在上任初期还暂停了对联邦土地和水域中新油气资产的租赁许可发放,并开启对现存租赁许可的审查。美国石油协会(the American Petroleum Institute, API)称该国约22%的石油和12%的天然气都产自联邦土地,拜登政府暂停租赁许可发放是在推动石油进口,不利于美国的能源安全和就业保障。

另一方面,共和党也反对民主党通过清洁能源政策来应对当下的油价问题。他们指责众议院能源与商业委员会在3月8日举行的有关电动汽车推广和充电基础设施建设的听证会,反对白宫与委内瑞拉、伊朗等国家就能源进口进行的接触。作为油气行业的代表,共和党和美国石油协会大力倡导放宽环境管制,通过提高本国油气产量来抑制油价、保障能源安全。

拜登政府和民主党承认油气供应对当前局面的重要性,但更加看到了重振气候议程、加速能源转型的契机。在禁止俄罗斯油气进口的行政令中,拜登政府将油价问题归咎于普京,并强调清洁能源变革是规避油价风险、保障能源安全的长期途径。民主党自由派,尤其是气候鹰派(Climate Hawks)试图在对俄制裁行动中加入能源转型的内容。马萨诸塞州民主党参议员埃德·马基(Sen. Ed Markey, D-MA)和新墨西哥州民主党参议员马丁·海因里希(Sen. Martin Heinrich, D-N.M.)提出《切断普京从石油出口中获取巨大收益法案》(SPIGOT Act),要求美国用可再生能源逐渐替代从俄罗斯的能源进口。环保主义者比尔·麦克基本(Bill McKibben)则建议拜登政府依据《国防生产法》扩大热泵生产,并将其出口至欧洲。

可见,虽然两党在对俄问题上团结一致,但是在具体的能源政策上依旧回到了立场对立的状态。不过,共和党对拜登气候议程的攻击更加偏向于话语塑造和选举造势。一方面,拜登气候议程进展有限,并没有给美国的油气生产带来重大限制。“拱心石”输油管道第四期工程在取消之前的修建进展不到10%,共和党所呼吁的重启没有办法为当下的油气供给带来实质帮助。尽管拜登暂停了对新油气租赁许可的发放,但是既有的租赁许可并不受影响。拜登第一年大约发布了3500个油气钻探许可,比特朗普政府同期发布总数高出了25%。美国境内还有9000个钻探许可尚未投入使用。据美国能源信息署(Energy Information Administration, EIA)统计,美国本土在2021年1月到2022年2月间增加了220台石油钻机,其原油产量预计在2022年增长至1200万桶/天,并在2023年增长至1260万桶/天。另一方面,油价变化因素复杂,受制于全球能源市场,白宫和国会对油价的实质影响相当有限。据行业判断,疫情中全球经济活动的恢复是导致油气价格上升的主要原因。此外,美国石油行业实现产量大幅增长至少需要2-3年的时间,共和党扩大本国产量的提议无法在短期内得见成效。

三、能源制裁会成为拜登气候议程的加速器吗?

BBB法案在去年11月获得众议院通过后,就一直遭到曼钦以通货膨胀为由的反对。面对美国对俄制裁背景下的物价和能源安全问题,拜登政府和自由派民主党试图挽救BBB法案中的气候支出,调整议程以争取曼钦的关键一票。他们的基本策略有二:其一,强调清洁能源对能源独立的重要意义。如上文所述,拜登在对俄油气禁令中明确指出,降低石油依赖是摆脱俄罗斯等产油大国威胁的唯一方法。其二,强调清洁能源政策对解决通货膨胀的正面作用。在3月1日的国情咨文演讲中,拜登回避陷入僵局的BBB法案,提出“建设更好美国”计划(Building a Better America),试图通过降低成本实现平抑物价的首要目标。对清洁能源的投资和税收补贴是该计划的重要内容,拜登宣称该政策可以让每个家庭每年平均减少500美元的能源成本。

旧金山能源与气候政策智库Energy Innovation的近期研究为民主党的上述论点提供了支撑。该机构认为如果落实BBB法案中的气候投资及税收补贴政策,美国到2027年的石油需求减少量可以超过2021年俄罗斯对美石油进口的总量。到2030年,美国石油需求减少量将会达到2021年俄罗斯对美石油进口的两倍,天然气需求减少量也将相当于俄罗斯对欧盟天然气出口的85%。因此,美国可以凭借气候法案摆脱国际能源市场的冲击,保障自身的能源独立和安全。

曼钦在近期对缩水版本的支出计划展现出接受态度,尤其表达了对气候支出的关注。他认为可以通过降低处方药花销和提高企业及高收入阶层税收来增加收入,所获收入的一半可直接用于降低赤字和通货膨胀,另一半则可用于气候投资。由于曼钦掌握民主党利用“预算和解程序”单方面通过法案的关键一票,其态度松动为该党在中期选举之前取得一定的气候立法成果带来希望。

尽管如此,目前的内外局势对拜登的气候议程依旧存有不小的挑战。首先,俄乌冲突是短期内的全球焦点,这在一定程度上会分散美国及其他主要国家对气候问题的关注。其次,对俄能源制裁所导致的油价上涨仍在继续,成为民主党中期选举最大的政治风险。拜登政府需要及时采取行动来保障供给、抑制油价。例如,白宫已经做出释放3000万桶战略石油储备的决定。这些政策与气候行动本身存在固有的张力。且如果控制油价失败,中期选举惨淡的民主党也将失去后两年气候立法的有利局面。再次,共和党将油价问题归咎于拜登气候议程的做法也可能带来一定的阻碍。尽管油价受到多方因素的影响,但指向单一的话语塑造有时更能获得广泛的受众。目前,79%的选民对禁止俄罗斯油气进口表示赞成,并愿意承受随之而来的油价压力。但随着油价持续上升,民众的容忍度很有可能下降,并将不满诉诸拜登对化石燃料的管制政策。最后,缩水版支出法案的起草和谈判尚未开始,鉴于BBB法案的坎坷命运,民主党能够在多大程度上与曼钦达成一致还存在较大的不确定性。

总之,拜登气候议程面临着目标高、时间短、挑战大的三重困境。虽然对俄能源制裁为国内气候政策带来了些许筹码,但民主党的活动空间实为有限,它难以从当前局势中争取加速气候议程的有利转折。2月28日,联合国气候变化专门委员会(IPCC)发布长达三千多页的最新评估报告,再次对气候问题的持续恶化发出警告,指出“任何程度的行动拖延都会错过逐渐缩小的机会窗口”。在这样的背景下,拜登的气候雄心很可能面临交付不足的结果。这不仅不利于调动年轻选民在中期选举中的投票热情,对美国全球领导地位的塑造也是不小的打击。11月,联合国气候变化框架公约第二十七次缔约方大会(COP 27)将在埃及举行。届时,饱受中期选举压力的拜登政府又能用哪些实际成果来捍卫其一年前的高调承诺?

参考资料

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【41】 Richard Rubin, Andrew Duehren, “Biden Climate-Change Plans Gain Momentum as Democrats Retool Agenda,” The Wall Street Journal, March 4, 2022, https://www.wsj.com/articles/biden-climate-change-plans-gain-momentum-as-democrats-retool-agenda-11646398801.

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发布时间:2022年04月10日 来源时间:2022年04月10日
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