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拜登政府的“巧权力”外交, 这次又套住了欧洲

作者:赵晨   来源:欧亚系统科学研究会  已有 690人浏览 字体放大  字体缩小

导读:为缓解俄乌当前的紧张关系,近期美国、乌克兰、俄罗斯和欧洲展开了紧锣密鼓的外交谈判活动。然而,与反复强调希望避免冲突的俄乌欧领导人不同,拜登政府却一再强调俄罗斯“入侵乌克兰”的危险,并于日前关闭美驻乌克兰大使馆。频频拉响战争警报无益于和平解决危机,但却能有效放大美国的角色和地位。欧盟高级代表何塞普·博雷尔(Josep Borrell)心酸地指出:在危机当头才发现,在俄乌冲突上,欧洲人的参与和发言权少得可怜。但是他也不得不承认,“跨大西洋合作”是唯一的出路。 乌克兰危机中拜登政府的行为模式值得深思。本文作者认为,拜登政府执政后欧洲在美国外交的重要性上升,其对欧政策正在向奥巴马时期的“巧权力”外交模式回归。所谓美国的“巧权力”,就是为了保持和重塑国际领导地位,美国不必使用自己的“左右手”,而是可以通过盟友、国际机制、外交和理念的力量来实现代表美国目标的利益。这种方式既可以扩大美国的国际影响力,又能确保美国行为的合法性。通过调用“巧权力”,美国在美欧之间的各种双边和多边外交场合中合力压制“最大的威胁”俄罗斯和“唯一能够综合运用经济、外交、军事和技术力量,对国际秩序构成持续性挑战的全球竞争对手”中国。 去年,美国成功在美欧关系中插入“中国议题”,而当下的乌克兰危机,美国或将实现强化跨大西洋联盟和打压俄罗斯的双重目的。美国外交模式的转型值得重视,欧亚系统科学研究会特编发本文,供读者思考。

从“蛮权力”回归“巧权力”:拜登政府对欧政策初评

赵晨

拜登政府执政后,改变了特朗普政府时期轻视欧洲的态度,高度重视包括欧盟和德国、法国等欧洲大国在内的盟友。拜登领导下的美国明显在向奥巴马政府时期强调的“巧权力”外交模式回归,欧洲在美国外交中的重要性上升,拜登政府一方面以“民主同盟”和“共同价值观”对欧洲盟友进行绑定,另一方面在经济和安全领域给欧洲“让利”,力求缓和特朗普政府时期的美欧矛盾,使美欧关系得到改善。

1 从“蛮权力”向“巧权力”回归

在特朗普政府任内,美国不重视欧洲盟友,在国际事务中处处以美国的即时获益为外交政策目标,将美欧经济的相互依赖和国际机制武器化,高举“关税大棒”,滥用国家安全诉求,实施“长臂管辖”与次级制裁的频度和无理程度史无前例,由此创造出一种新的权力类型——“蛮权力”。在这一时期,跨大西洋伙伴关系陷入21世纪以来的最低谷。拜登当选后,对美国的盟友特别是欧洲盟友高度重视。2021年2月4日,拜登在国务院发表就任后的首次外交政策演讲指出,“盟友是美国最伟大的资产,发挥外交领导力就意味着要再次肩并肩地与我们的盟友和核心伙伴站在一起”。2月19日,拜登通过视频形式参加了慕尼黑安全会议,成为历史上首位参加该会议的美国现任总统。在会上,拜登向欧洲国家伸出了橄榄枝,表示在过去的几年跨大西洋伙伴关系经受了考验,但现在“美国回来了,跨大西洋联盟回来了”,公开表达出对修复跨大西洋伙伴关系和“与欧洲重新接触”的决心。美国国务卿布林肯一再重申拜登政府对欧洲的承诺,表示拜登政府将同冷战后美国的外交政策传统保持一致,拜登政府的首要目标是维护一个“完整、自由、繁荣、和平的欧洲”。

尽管欧洲在遭受特朗普四年“折磨”之后,对美国新一届政府提出的“美国回来了”的说法依然心存疑虑,但拜登政府的对欧外交的确是“回来了”,跨大西洋外交关系已全面重启。2021年6月9日至16日,拜登将欧洲定为他的首次出访地,接连出席英美领导人峰会、七国集团峰会、北约峰会以及欧美领导人会晤,并在瑞士日内瓦与俄罗斯总统普京会面。在他返回华盛顿后不到一周的时间,布林肯即访问德法意三国,巩固拜登的访欧成果。拜登政府在重塑美欧关系方面投入了大量的政治成本,这不仅体现在高层互动方面,还体现在美欧之间的网络化沟通和对话机制已恢复到奥巴马政府时期的水平,工作层面的沟通渠道已经畅通。

在双边经贸关系方面,拜登政府也同特朗普政府做了部分切割,缓和了特朗普政府时期的美欧贸易争端。2021年3月,美国与欧盟宣布双方暂停因波音和空中客车飞机补贴争端而相互施加的报复性进口关税四个月,美国取消75亿美元欧盟输美商品关税,欧盟取消近40亿美元美国输欧商品关税。在2021年6月举行的美欧领导人峰会上,美国和欧盟就这一持续17年的航空补贴争端达成“休战协议”。特朗普时期美国单边对欧盟的钢铝产品征收关税,欧盟在2021年5月率先暂停对美国实施的报复性关税, 拜登政府与欧盟委员会成立了一个联合工作组,计划在2021年年底前解决这一关税争端。布林肯曾指出,特朗普对欧征收关税只是“假强硬”,伤害的是美国民众,拜登政府将结束特朗普政府发起的对欧 “人造贸易战”。此外,在德国总理默克尔的坚持下,拜登还改变了反对建设“北溪-2”天然气管道的立场,美国在2021年7月与德国达成协议,宣布豁免对此天然气管道运营公司及其负责人的制裁。

在国际事务方面,拜登治下的美国宣布部分重返国际多边机制和全球治理体系,这符合欧洲的意愿和对美国的期待。拜登在1月20日宣誓就职的当天颁布行政令,宣布美国将重新加入应对气候变化的《巴黎协定》,并停止退出世界卫生组织。美国还与俄罗斯达成延长《新削减战略武器条约》五年的协议,宣布尽快重返伊朗核协议谈判。此外,美国宣布从阿富汗撤军,但增加500名驻德美军,拜登在访欧期间重申美国对《北大西洋公约》第五条款的承诺。美国这一系列的举措彰显了拜登政府重视欧洲盟友的态度,增加了拜登宣称的所谓“美国回来了”政策的可信度。

在对欧政策方面,拜登政府已展现出与特朗普政府的显著不同。特朗普的“蛮权力”外交粗鲁蛮横,不在意对外交往的利益互惠和制度规范性,也不注重维护长期博弈所必需的信用积累和声誉。拜登在文明有礼方面超越了特朗普,在保持信誉和维护美国国家利益方面,他目光长远,也更有耐心。拜登在当选总统之前的2020年4月,在《外交事务》杂志上发表文章批评特朗普政府的外交政策,指出“外交需要信用,而特朗普已经粉碎了我们的信用”。拜登弃用特朗普的“美国优先”口号,重视美欧共同的价值观和以此为根基构建的“自由主义国际秩序”,重视欧洲盟友的作用,愿意以谈判的方式处理美欧的经贸矛盾。总体而言,拜登政府的对欧政策正在向奥巴马时期的“巧权力”外交模式回归。所谓美国的“巧权力”,按照约瑟夫·奈(Joseph Nye)和苏珊尼·诺瑟(Suzanne Nossel)的定义,就是为了保持和重塑国际领导地位,美国不必使用自己的“左右手”,而是可以通过盟友、国际机制、外交和理念的力量来实现代表美国目标的利益。这种方式既可以扩大美国的国际影响力,又能确保美国行为的合法性。

美欧关系转入“和谐”,与拜登团队成员个人偏好和民主党政策理念与欧洲主流意识形态相近密切相关。拜登本人以自己为爱尔兰后裔而自豪,他并不掩饰对欧盟和欧洲一体化的好感,不赞成英国脱欧,同时也是北约的坚定支持者。英国《金融时报》(Financial Times)称拜登为“一代人中最具有跨大西洋精神的美国总统”。国务卿布林肯也是“亲欧派”,他的父亲曾在克林顿时期出任美国驻匈牙利大使,他的叔叔艾伦·布林肯(Allen Blinken)曾任美国驻比利时大使,布林肯9岁时曾到巴黎求学,能说一口流利的法语。在2021年6月访问德国期间,布林肯和德国外长马斯(Heiko Maas)一起追忆学生时代与德国友人共组乐队的经历,他与马斯都参加过美德教育交流项目。

民主党在冷战后一向比共和党更愿意促进美欧协调。美国民主党的自由主义价值观与欧洲的主流价值观更为接近,他们对堕胎和同性婚姻合法化等社会问题都更为宽容,支持女权主义,注重保护少数族裔的权利,主张社会平等,赞成社会再分配,赞赏欧洲国家的福利制度,对欧洲更有好感。而由保守派构成的共和党则更为传统,支持不受限制的私人持枪权利和保留死刑,捍卫个人的绝对自由。和美国自由派以及欧洲多数人的立场不同,右翼共和党人不愿看到美国文化“欧洲化”,认为“欧洲化”意味着“道德颓废”,他们将以克林顿、奥巴马和拜登为代表的美国自由派看作“欧洲人”。在外交理念方面,民主党秉承伍德罗·威尔逊(Woodrow Wilson)主张的国际自由主义理念,支持多边主义,强调发挥第二次世界大战后美国主导建立的国际机制的作用,认为这些机制为同包括欧洲国家在内的工业化民主国家之间的合作注入了“黏合剂”。但共和党受新保守主义思潮的影响,在20世纪90年代后逐渐开始反对国际组织对“美国主权的干涉”,推崇美国的“行动自由”,轻视甚至忽视欧洲的伙伴作用。美国政治学家罗伯特·卡根(Robert Kagan)曾嘲讽欧洲是因为缺乏力量才崇尚外交,而美国则由于拥有充足的军事实力,所以为了更好的实际效果,宁愿直接以武力解决问题。卡根仿照约翰·格雷(John Gray)的畅销书《男人来自火星,女人来自金星》提出了“欧洲来自金星,美国来自火星”的比喻。但英国学者提摩许·加顿·艾什(Timothy Garton Ash)则指出,其实比喻为“共和党人来自火星,民主党人来自金星”更为准确。

但也应看到,拜登政府的对欧政策同克林顿政府和奥巴马政府等其他民主党政府的对欧政策相比,也有新的特点,这就是中国和俄罗斯因素,特别是中国因素在美欧关系中的分量急剧上升。拜登在欧洲问题上“去特朗普化”,但其对华政策却继承了特朗普政府打压和遏制中国崛起的基调,将中国视为“最大的竞争对手”。拜登政府在考虑跨大西洋关系的时候,中国因素成为重要议题,拉拢欧洲盟友遏制中国成为美国与欧洲合作的重要目的。2021年3月在安克雷奇举行的中美高层战略对话中,国务卿布林肯和国家安全顾问沙利文展示了美国“从实力地位出发”同中国竞争的姿态,而欧洲就是美国对抗中国的“实力盟友”。在拜登就任之前,布林肯在接受美国媒体访谈时就表示,拜登政府将改善同欧盟和其他盟友的关系,以“重启”(reset)与中国的经济和技术联系。在拜登政府看来,加强美欧协调是美国得以压制中国、保持世界霸权地位的低成本策略。在奥巴马政府时期力图推进“巧权力”外交的希拉里·克林顿,在2020年《外交事务》杂志撰文指出:在外交方面,美国的同盟体系是中俄都不具备的宝贵资源,是美国向全世界投送力量的基础。特朗普威胁北约成员取消军事保护、分摊军费的做法使美国的同盟体系出现了裂痕,必须修复美国的同盟体系才能强化美国的军事地位。

2 欧洲的反应

对于拜登击败特朗普当选美国新一届总统,欧洲国家各有不同看法。波兰等一些中东欧国家更赞赏特朗普的民粹主义立场和增兵中东欧的政策,但欧盟和德国、法国等西欧国家对拜登当选持欢迎态度。美国2020年大选投票进程刚结束,拜登胜选的消息宣布后,德国总理默克尔在四天内三次向拜登表示祝贺。拜登表示要重塑跨大西洋关系时,欧盟外交与安全政策高级代表何塞·博雷利(Josep Borrell)就表示,“我们需要抓住这个机会,重建欧美合作。既然美国新的领导准备重塑双边伙伴关系,欧盟也应做好做出贡献的准备。这个世界需要一个愿意倾听的美国和一个能够行动的欧洲”。11月7日, 欧洲议会议长戴维·萨索里(David Sassoli)发推特称,世界需要欧洲同美国保持一种强有力的关系,特别是在这样的困难时刻。我们期待合作应对新冠疫情、气候变化和日益不平等等难题。2020年12月2日,欧盟委员会发布了《欧盟与美国应对全球变革的新议程》(A New EU-US Agenda for Global Change),提出新的跨大西洋合作议程路线图,将医疗健康、气候变化、贸易与技术以及国际安全列为重点关注领域。该议程提出要设定 “欧盟-美国联合技术议程”,建议美国推动建设安全的5G基础设施,双方并就6G展开对话。欧盟还提议启动《跨大西洋人工智能协议》,制定区域和全球人工智能标准蓝图。在数据治理方面,欧盟提出就在线平台责任展开跨大西洋对话,进一步加强数字市场反垄断执法部门的合作。在增进贸易方面,欧盟也率先向美国提出建立欧盟-美国贸易和技术委员会,以提升跨大西洋技术和产业在全球的领导地位,扩大美欧跨大西洋贸易与投资。

在全球治理层面,欧盟领导人认为,拜登政府就职将是欧盟和美国重启全球伙伴关系的新开端,欧盟和美国可以重新致力于塑造全球议程、秉持多边主义、保持团结并坚守共同价值观。拜登政府更加依赖伙伴和联盟来实现美国的国家利益,这也使欧洲的大西洋派精英为之振奋。德国国防部长安妮格丽特·克拉姆普·卡伦鲍尔(Annegret Kramp-Karrenbauer)甚至为此批驳法国总统马克龙,劝其放弃“欧洲战略自主”的幻想,认为欧洲在维护自身安全方面无法取代美国发挥的关键作用。在总体上欧盟和法国、德国领导人对欧美关系的判断还是清醒的,他们认为欧美关系不一定是非此即彼的选择,欧洲可以在追求“战略自主权”的同时,与美国保持密切联系。欧盟理事会主席查尔斯·米歇尔(Charles Michel)认为,欧美之间的分歧不会突然消失,“欧洲必须掌握命运,才能代表自身利益并捍卫欧洲的价值观”。法国总统马克龙始终主张欧洲需要保持较强的独立性,他在出席大西洋理事会活动时强调,“不希望百分之百依赖美国的决定,否则将丧失欧洲的独立自主”。

近年来,欧洲面临内忧外患,相对实力加速下降,欧洲政治精英的焦虑感明显上升,他们开始从地缘政治的角度强调欧洲主权。2017年,当时的欧盟理事会主席唐纳德·图斯克(Donald Tusk)在致欧盟27国领导人的一封公开信中指出,欧盟面临五种地缘政治的威胁,分别是“咄咄逼人”的中国、在乌克兰及其周边地区实施侵略性政策的俄罗斯、中东和非洲地区的战争、恐怖和无政府状态(特别是伊斯兰极端主义的兴盛),以及发表令人担忧声明的特朗普政府,这些外部因素使欧盟的未来处于“高度不确定”的状态。对特朗普未能获得连任,欧洲建制派政治精英深感如释重负,拜登要带领美国重返美欧西方联盟,使得欧盟和法德等西欧国家“捍卫西方价值观”和推行“人权外交”的信心大增。2021年1月,经历了“中毒事件”的俄罗斯反对派人士纳瓦利内(Alexei Nalvany)从德国返回俄罗斯后被捕,欧盟随即动用2020年通过的《欧盟全球人权制裁制度》(欧盟版《全球马格尼茨基人权问责法》),对俄罗斯相关人员进行制裁。3月,美国配合欧洲对俄罗斯多人和多个实体实施制裁,这是拜登就任总统后美国首次对俄罗斯进行制裁。5月,白俄罗斯迫降瑞安航空客机,逮捕一名白俄罗斯籍记者的事件发生后,欧盟和美国经过协商,对白俄罗斯实施多项制裁。欧盟在人权事务上的强硬立场令原本有所缓和的欧俄关系再度降温。在军事领域,拜登政府执政后,以美国为首的北约盟国在黑海举行大规模军事演习,欧洲多国参与军演,随后俄罗斯也在黑海举行了有针对性的军事演习。

在中国议题上,欧美也有共通之处。2019年3月,欧盟委员会在向欧洲理事会提交的《中欧战略展望政策报告》中指出,在不同的政策领域,中国既是欧盟紧密合作的对象,又是欧盟需要找到利益平衡点的谈判伙伴,还是同样追求技术领先地位的竞争者,也是推广不同治理模式的“系统性对手”(systemic rival)。从时间上看,欧盟的这种对中国的分类认知要早于拜登政府的认知。布林肯在2020年10月接受美国有线电视新闻网(CNN)采访时表示,中国虽然在经济、科技、军事以及外交领域对美国构成“最大的挑战”,但也不应将中美关系的定义过于简单化和标签化,而且要避免“自我实现预言”。布林肯认为,中美关系有敌对、竞争方面,同时也有合作方面。拜登政府的这一“敌对、竞争和合作”的对华综合战略定位与欧盟委员会在《中欧战略展望政策报告》中的表述相近。考虑到拜登政府外交政策团队的“亲欧”立场,不能排除其对华政策定位未受到欧洲的影响。

拜登政府的政策理念与欧盟和欧洲主要国家意识形态相近,均注重所谓的“民主、人权、法治”价值观。通过“巧权力”运作,拜登把“中国议题”列入跨大西洋议程,从所谓的价值观和“民主”理念入手指责攻击中国,构筑和强化国际和地区反华战略同盟。2021年以来,在所谓的新冠肺炎病毒“溯源”、香港国安法、新疆“人权状况”、南海、台湾等议题上,欧盟与美国相互配合,不惜捏造事实、主观臆断,掀起了一轮轮的对华“叙事战”。特别是2021年3月,欧盟理事会不顾中国的坚决反对,就所谓新疆“人权问题”对中国四位官员和一个实体进行制裁,这是近30年来欧盟首次对中国实施制裁。此次制裁对中欧关系造成了严重损害,不仅引发了中国的反制裁,也使2020年年底完成谈判的《中欧全面投资协定》被冻结。欧盟一向自认为是“规范性力量”(normative power),占据“道德高地”是欧盟自认为区别于其他政治行为体的重要特征。欧盟之所以决定对中国实施本次制裁,既有对中国的严重误判,也和美国拜登政府的怂恿和支持密不可分。

尽管如此,以法国和德国为首的欧洲国家仍不愿意彻底选边站队。法国总统马克龙在拜登出访欧洲前就曾警告美国,欧洲不愿“回到冷战的逻辑中”,不愿追随美国的意愿将中国视为西方的新敌人。马克龙表示,在与中国建立关系的问题上,欧洲将保持独立性,“既不成为中国附庸,也不在这个问题上与美国结盟”。在七国集团峰会上,法国与德国和意大利一起,不同意美国提议在公报中写入“强迫劳动”的内容。在北约峰会上,法国和德国与美国的不同步更为明显。马克龙在特朗普执政时期曾提出北约已经“脑死亡”,此次峰会他更是明确说不应该混淆北约的目标:北约是一个关注北大西洋的组织,而中国与北大西洋关系不大。北约峰会后,默克尔表示,任何人都不应该过分夸大军事联盟(指北约)决议对中国的作用,我们必须找到一个适当的平衡点。中国在许多问题上是一个对手,但同时也是许多问题上的合作伙伴。最终,北约峰会的公报尽管写入了指责中国的内容,但也宣称“北约尽可能与中国保持建设性对话……愿在气候变化等北约共同面对的挑战性议题方面与中国接触”。

从欧洲的公众舆论看,拜登政府并未在欧洲赢得民心。在拜登启程前往欧洲前,德国马歇尔基金会(German Marshall Fund of the United States)和贝塔斯曼基金会(Bertelsmann Foundation)公布的民调结果显示,由于美国政府应对新冠肺炎疫情不力,拜登并没有能使美国在欧洲民众心目中的地位恢复到疫情前的水平,而中国的声望在法德两国有所提升。这项在欧洲主要国家进行的民调显示,只有51%的德国人视美国为可靠伙伴,在法国这一比例是60%。民调结果表明,“拜登效应”并未发生,并且“美国影响力的衰落,在今天仍然与特朗普执政时相同”。尽管“美国认为自身在海外的影响力正在提高”,但民意调查的结果与这一看法相反。德国墨卡托中国研究中心(Mercator Institute for China Studies, MERICS)等智库对美欧民众进行的民意调查显示,德国、意大利和法国的受访者表示感受到“中国威胁”的人数比例均不到受访对象的半数,德国只有40%,而美国受访者认为受到“中国威胁”的比例则高达61%;受访的德国、法国、意大利和英国民众均没有将中国视为经济上的“威胁”,但美国、加拿大和日本的受访者却认为应该制约中国的经济发展。

3 “基于规则的国际秩序”辨析

作为民主党传统的建制派,拜登政府对所谓的民主价值观高度重视,认为它是构筑美欧同盟关系的重要基石。奉行“巧权力”战略的拜登政府重视对欧外交,力图以意识形态作为促进美欧“大西方团结”的黏合剂。2021年3月,拜登政府发布的《临时国家安全战略指南》宣称,拜登政府将外交视为解决国家安全问题的第一工具,民主是最大的资本,盟友是美国最大的“战略资产”,美国政府要与想法相似的(like-minded)盟友联合打击以“民主国家”为目标的新型攻击模式,包括跨境入侵、网络攻击、虚假信息传播、“数字威权主义”、利用基础设施建设与能源投资进行胁迫等,重点打击“威权国家”利用腐败破坏“民主制度”的行为,发展和保护重要可靠的供应链和科技基础设施,主导新兴技术、环境、人权等领域国际规范的建设。

在访欧期间,拜登一再提出“基于规则的国际秩序”这一概念。布林肯对此的解释是:“我们要维护的是我们几十年来共同建立、倾注心血的,基于规则的自由开放的国际秩序。如果有人以任何方式挑战该秩序,我们将站出来捍卫它。这不是针对中国,这是关于捍卫秩序。”在慕尼黑安全会议主席沃尔夫冈·伊辛格(Wolfgang Ischinger)和提出“软实力”概念的美国学者约瑟夫·奈牵头撰写的报告《当心差异:跨大西洋中国政策的优先事项》(Mind the Gap:Priorities for Transatlantic China Policy—Report of the Distinguished Reflection Group on Transatlantic China Policy)中,他们明确指出,现实的美欧关系发展目标就是针对不同议题,分别设置不同的成员资格,以结盟(coalition)的手段保证以规则为基础的国际机制(rules-based international institutions)顺利运行。但是美欧建制派政治精英力图通过将跨大西洋内部协调出的“规则”不经过与世界其他国家和地区商议,就“放之于四海”,把它变成普遍适用规则,这明显是一种“小集团”式的思维。2021年7月3日,中国国务委员兼外交部长王毅在清华大学出席第九届世界和平论坛开幕式并发表主旨演讲,就这一概念阐明中国的立场。王毅指出,动辄声称维护“基于规则的国际秩序”,并以此向别国施压,是强权政治的翻版。实际上是把自己的意志和标准强加于人,用少数国家的帮规取代普遍接受的国际法则。到底基于的是什么“规则”,维护的是什么“秩序”,必须明确界定,不能语焉不详。中国的立场十分鲜明,那就是各国共同认可的体系只能是以联合国为核心的国际体系,各国共同维护的秩序只能是以国际法为基础的国际秩序,各国共同遵守的规则只能是以联合国宪章宗旨和原则为根基的国际关系基本准则。

“基于规则的国际秩序”实际上只是美国“巧权力”对外战略核心概念——“自由主义国际秩序”的一个同义词而已。《国际组织》(International Organization)2021年第1期就“自由主义国际秩序”进行了专题讨论,美国学者大卫·莱克(David Lake)、莉萨·马丁(Lisa Martin)和德国学者托马斯·里瑟(Thomas Risse)对“自由主义国际秩序”的概念进行了解析,指出“自由主义国际秩序”往往需要加上限定词,或者是“美国领导的”,或者是“开放的”,或者是“基于规则的”。拜登政府反复使用的“基于规则的国际秩序”显然是特指这种所谓的“基于规则的自由主义国际秩序”,但是这一“国际秩序”的 “基于规则”和“自由主义” 两个定语相互矛盾。大卫·莱克等学者认为,将“自由主义秩序”描述为“基于规则”是不充分的。比如,19世纪的“欧洲协调”(Concert of Europe)(以开创大国协调为特征的维也纳体系为代表)和以民族国家为基本单元的威斯特伐利亚体系都是基于规则的,但它们都不是自由主义的。更重要的是,如果按照美国拜登政府和英国约翰逊政府的说辞,只有所谓的“民主阵营”国家才能制定规则,那么这种规则就是排外的,是合法性不足的规则,制定这种规则的方法就不符合自由主义“开放”和“包容”的原则。如此建立的“基于规则的国际秩序”更是对第二次世界大战后创建的以联合国为核心的主权国家国际体系的一种背离,如果不是各主权国家“共商、共建、共享”,共同参与确立可使国际社会广泛受益的国际规则,那么这种国际规则就不具有权威性,无法令世界其他地区信服。

还可以再从历史角度一探美欧建制派政治人物所推崇的“自由主义国际秩序”的演进过程。在前述的《国际组织》专题文章中,德国学者坦妮娅·布泽尔(Tanja Boerzel)和迈克尔·祖恩(Michael Zuern)共同撰写了《争论中的自由国际秩序:从自由多边主义到后民族国家自由主义》(Contestations of the Liberal International Order:From Liberal Multilateralism to Postnational Liberalism)一文。该文将第二次世界大战后的自由主义国际秩序的演化过程划分为冷战期间的多边自由主义和冷战后的后民族国家自由主义两个部分,指出二战后建立的联合国和布雷顿森林体系都是以规则为基础的多边主义机制,这些机制能够促进自由贸易、保护国家自由管理本国经济的权力,因此可以降低失业率。但是冷战后出现的“自由主义国际秩序”(即“后民族国家自由主义”)已经演变成为一种“侵入性自由国际秩序”(intrusive liberal order),它已不再“以规则为基础”,而是公开为西方世界的自由派人士的所谓“社会理想”(如所谓的“人权”“法治”“民主”“自由迁徙”“性别宽容”等理念)背书,并且得到20世纪90年代和21世纪初建立的一些国际组织和制度安排的保护。这种“秩序”受到多方关于双重标准、固化国家间不平等、不公平分配的批评,给其带来无法自我解决合法性的问题。21世纪以来,美国入侵伊拉克并推翻萨达姆政权、美欧联合干涉利比亚和叙利亚、国际刑事法庭选择性地判处前波黑塞族军队司令姆拉迪奇终身监禁、美欧支持“南海仲裁”结果,这些均为“侵入性自由国际秩序”过度侵犯国家主权、导致不公正结果的鲜明体现。美国拜登政府和欧洲主流建制派如果在全球经济治理领域深化合作打压中国,必将导致全球自由贸易程度和跨境投资水平下滑,届时西方主导的所谓“自由主义国际秩序”将成为“保守排外的自由主义国际秩序”,这种秩序是否还能被称为“自由”,或是在适用范围上还能被称为“国际”,都应该打个问号。

4 结语

拜登政府执政以来,高度重视欧洲盟友在美国对外战略格局中的作用,改善了特朗普时代美欧之间的气氛,以“巧权力”外交扭转了跨大西洋关系的下滑趋势,迎来了美欧协调的“蜜月期”。但是与此同时,拜登政府改善美欧关系的举措有强烈的自利政策取向,面对百年未有之大变局和多极化时代的到来,拜登政府希望和盟友合力来压制“最大的威胁”俄罗斯和“唯一能够综合运用经济、外交、军事和技术力量,对国际秩序构成持续性挑战的全球竞争对手”中国,所以有意将中国议题置于美欧之间的各种双边和多边外交场合,刻意营造焦虑感和紧迫感,用所谓“中国对西方自由世界带来挑战”的说辞,强迫欧洲选边站队。

欧盟和法国、德国等西欧国家欢迎美国对盟友的政策“回归”,但仍然深度担忧特朗普的影响会卷土重来,同时他们对美国为应对全球疫情和稳定世界经济所提供的公共产品并不满意,欧洲民众对美国实力和发展前景也不抱乐观期待。在对华事务中,欧洲主流建制派政治人物和媒体在意识形态和价值观问题上与美国拜登政府保持密切协同,在技术竞争和规则竞争领域,欧洲还率先抛出欧盟—美国贸易和技术委员会这一跨大西洋合作机制倡议。然而在总体上,欧洲并不愿牺牲其经济利益,不愿冒与中国发生冲突的风险加入美国主导的反华阵营中。法国总统马克龙在美国大西洋理事会的演讲中指出,“一起反对中国极有可能制造冲突,我认为它会产生适得其反的效果”。德国总理默克尔也同样反对美国把欧洲拉入“新冷战阵营”中。经过同欧洲盟友进行多次磋商后的美国国务卿布林肯也意识到了这一点,他表示不会逼迫盟友陷入“我们或他们”的两难选择之中。2020年,中国超过美国成为欧盟最大贸易伙伴,欧盟尽管担心过度依赖中国制造业产品可能会出现供应链风险,但同样担忧过度跟从美国对华施压会危及国际经济秩序的正常运转,导致欧洲自身的经济利益受损。欧盟和德法等国在对华经济政策上也有较强的“战略自主性”,《中欧全面投资协定》虽然被冻结,但该协定在2022年上半年法国担任欧盟轮值主席国期间仍有较大希望获得欧盟批准。尽管德国和法国在2021年下半年和2022年将相继举行大选,欧洲的政坛会发生一定的变化,但中美欧三方分领域博弈与合作的态势预计仍会延续。

*文章转自《当代美国评论》,限于篇幅,注释从略,文章有删节。

发布时间:2022年02月18日 来源时间:2022年02月16日
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