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拜登政府执政后的美国对外政策:继承与转向

作者:达巍 黄婷   来源:当代美国评论  已有 1139人浏览 放大  缩小

【内容提要】拜登政府执政后,美国对全球主要竞争性大国的政策基本延续了特朗普政府时期的政策框架。在应对地区挑战层面,拜登政府虽然试图调整政策,但是未能投入足够的资源与精力。在全球事务以及与盟友、伙伴互动方面,拜登政府的政策转向明显。拜登政府对美国外交政策的继承与转向,是由美国两党战略观念的差异、美国国内各界在重大问题上形成的战略共识以及美国国内决策环境出现变化这些因素共同发挥作用的结果。

【关键词】美国外交政策;拜登政府;特朗普政府;美国同盟体系;大国战略竞争

【作者】达巍,清华大学社会科学学院国际关系学系教授;黄婷,国际关系学院硕士研究生。

近20年来,每当美国总统“换党”,美国的外交政策都会发生显著变化。2001年小布什政府执政后,其外交政策相比克林顿执政时期有重大调整,小布什政府的政策可以归纳为“逢克必反”(Anything But Clinton,ABC)。此后,奥巴马以及特朗普就任后,美国的对外政策都曾发生过类似程度的大幅转向。在2020年美国总统选举期间,民主党总统候选人拜登曾猛烈抨击特朗普政府的内外政策,给人一种一旦拜登当选,将会大幅调整美国内外政策的预期。

目前,拜登政府执政已过半年,“拜登新政”渐次展开。与特朗普政府相比,拜登政府的对外政策究竟是以转向为主,还是以继承为主?在哪些领域发生了重大转向,在哪些领域又较多地保留了特朗普政府的政策?无论是转向还是继承,有哪些因素在影响拜登政府乃至历届美国政府的外交政策选择?这些因素又将如何塑造拜登政府的对外政策?这些都是本文试图回答的问题。

讨论拜登政府对外政策的继承与转向,基本的比较对象自然是特朗普政府的对外政策以及特朗普执政时期的美国对外政策。需要强调的是,美国政府部门虽然在制定对外政策的过程中发挥着核心作用,但是政府部门的规划和考虑会受到诸多因素的限制和影响,并不能等同于美国的外交政策。因此,本文在进行比较研究时,对这两者已做区分。此外,由于美国的对外政策涵盖范围广泛,很难在一篇文章中全部涉及,因此本文将重点关注其中四个领域:一是美国对以中国和俄罗斯为代表的全球性竞争对手的政策;二是美国对以伊朗和朝鲜为代表的地区性敌对力量的政策;三是美国对其盟友和伙伴的政策;四是美国在全球问题上的政策。

拜登政府对全球竞争对手的政策:继承大于转向

在过去二三十年,中国和俄罗斯一直被美国认定为“主要竞争对手”。特朗普政府在2017年《美国国家安全战略》(National Security Strategy of the United States of America)报告中,明确将美国与中国的关系确定为“战略竞争对手”(strategic competitor),并称中俄两国为“修正主义国家”(revisionist power)。拜登政府执政后,美国对中俄两国的政策总体上呈现出继承大于转向的特征。

(一)对中国的政策:继承框架,调整精度

拜登政府的对华政策较大程度地体现出与特朗普政府对华政策的延续性。从政策框架看,拜登政府延续了特朗普政府所使用的“竞争”这一核心概念。2021年2月4日,拜登在其首次外交政策演讲中,就称中国为“最严峻竞争者”(the most serious competitor)。此后,他也曾多次使用“极限竞争”(extreme competition)、“长期竞争”(long-term continuum competition)等词语阐述中美关系。在拜登政府发布的《临时国家安全战略指南》(Interim National Security Strategy Guidance)中,中国被定位为“有潜力整合经济、外交、军事和科技实力,能对稳定和开放的国际体系构成持久重大挑战的唯一国家”。这一指南是目前为止拜登政府发布的最重要的国家安全战略文件,表明拜登政府已经确立对华战略定位。

从具体表现看,拜登政府还未采取与特朗普政府明显不同的对华政策,也未采取重大的“拨乱反正”行动以改善中美关系。中美两国官方的正常交往恢复缓慢,截至2021年8月,两国领导人尚未会晤,仅在2月11日通了电话。4月22日,习近平主席以视频方式出席美国主办的应对气候变化全球峰会。中美两国政府高级官员的交往不多,主要有2021年3月18日,中共中央政治局委员、中央外事工作委员会办公室主任杨洁篪和国务委员兼外交部长王毅同美国国务卿布林肯、国家安全事务助理沙利文在阿拉斯加州安克雷奇举行的中美高层战略对话;4月14日至17日,美国总统气候特使约翰·克里(John Kerry)访华;7月25日至26日,美国常务副国务卿温迪·舍曼(Wendy Sherman)访华。此外,中美两国政府间的机制性对话仍未恢复,美国迄今对此未表现出强烈意愿。在经贸关系领域,特朗普政府对中国施加的关税仍未取消,对中国企业的打压和制裁还在继续。拜登政府执政后,美国还出台了一些新的对华打压措施。2021年3月,美国联邦通讯委员会(Federal Communications Commission,FCC)认定华为、中兴等五家中国公司对美国国家安全构成威胁,禁止美国政府机构购买这些公司的产品和服务。4月8日,美国将七个中国超级计算机实体列入出口管制“实体清单”。6月4日,拜登签署行政令,禁止美国企业和投资者对华为等59家中国企业投资,在事实上进一步扩展了特朗普政府时期的相关禁令。7月9日,拜登政府将23家中国企业和个人列入“实体清单”。在意识形态和所谓的“人权问题”上,拜登政府延续了特朗普政府在涉疆、涉港问题上的基本立场,甚至有过之而无不及。3月17日,在中美举行安克雷奇会谈的前一天,拜登政府宣布对24名中国中央政府官员和香港特区政府官员实施制裁。3月22日,美国再次宣布因新疆“人权问题”制裁两名中国官员,而欧盟、英国和加拿大也在同一天宣布相同的制裁。6月23日,美国将五家所谓“涉及强迫劳动”的中国光伏企业列入出口管制“实体清单”。在台湾问题上,拜登政府同特朗普政府一样,继续推动将“一个中国”政策空心化的举措。4月9日,拜登政府发布美国与台湾地区交往的“新准则”,宣称鼓励“美台接触”。2021年6月以来,美国三次派遣军机降落在台湾,派遣与拜登关系密切的参议员和前高官访问台湾地区,截至2021年7月,美国共计七次派遣军舰通过台湾海峡,示威意味明显。在南海问题上,7月11日,拜登政府发表声明,重申特朗普政府发表的美国南海政策立场,宣称中国对南沙群岛及其附属水域的主张没有法理依据,要求中国接受南海仲裁结果;同时,美国继续开展南海“航行自由”行动。此外,对于特朗普政府实施的一系列行动,如关闭中国驻休斯敦总领事馆、限制中国记者在美国的活动、对中国共产党党员及其家属实施签证限制等,拜登政府迄今没有采取纠正措施。对于特朗普政府提出的所谓新冠“病毒溯源”问题,拜登虽曾一度表示相信病毒的自然起源,但是从2021年6月开始,拜登政府不遗余力地推动所谓“新冠溯源”调查,将新冠疫情问题政治化,并要求美国情报部门在90天内得出溯源结论。

在认识到拜登政府对华政策具有延续性特征的同时,也需要注意拜登政府与特朗普政府的对华政策存在显著差别。首先,从“竞争”这一总体政策框架来看,拜登政府虽然沿用了“竞争”这一词语,但拜登本人及其政策团队都曾多次表示,其“竞争”政策与特朗普政府存在明显不同,特朗普政府的对华政策是“对抗”而非“竞争”,拜登政府则要与中国进行真正的竞争。拜登政府官员多次强调,美国的对华政策是竞争、合作与对抗三个方面的综合,竞争不是“新冷战”,美国将与中国“长期共存”,中美“谁也吃不掉谁”。可以说,拜登政府通过对特朗普政府对华政策的微调,一个更可持续和更能体现美国两党、府会、朝野共识的对华竞争战略正在形成。其次,在具体政策上,虽然拜登政府尚未采取重大的实质性调整,但仍有一些值得高度关注的变化。比如,拜登政府没有再像特朗普政府在2020年那样,将攻击矛头直接指向中国共产党和中国领导人,也未使用类似“武汉病毒”这样的语言表述。在人文交流领域,从2021年4月起,美国重新启动了中国留学生赴美签证工作。在台湾问题上,拜登政府已数次重申坚持“一个中国”的政策。7月6日,美国国家安全委员会印太事务高级协调人库尔特·坎贝尔(Kurt Campbell)在亚洲协会发表演讲时,明确表态美国“不支持台独”。在打压中国企业方面,拜登政府撤销了在法律上完全站不住脚的对抖音海外版(TikTok)、微信(WeChat)的禁令,要求美国商务部对来自中国企业的应用程序进行更为专业的安全审查。最后,拜登政府在处理对华政策时高度重视盟友的作用。拜登在当选后与各国领导人通电话时,坚持首先与欧洲盟友国家领导人通话。在中美两国举行安克雷奇会谈之前,美国国务卿布林肯和国防部长奥斯汀出访日本和韩国,进行外交部长、国防部长“2+2”会晤,协调对华立场。在会谈后,美欧几乎同时出台对华制裁的新措施。在过去的几个月中,美国充分利用七国集团峰会、北约峰会等场合与盟友协调对华立场,取得了明显成效,在七国集团峰会发表的联合公报中包含了大量涉华内容,北约峰会公报也称中国为“系统性挑战”(systemic challenge)。

总体来看,拜登政府对华政策的继承性大于调整性,基本继承了特朗普政府的对华战略框架,对上届政府的主要政策并不急于做出重大修正,但对对华竞争的程度、范围和方式做了调整,在制定对华政策时强调四个方面:一是与美国社会主流价值观(如对新冠病毒的冠名)的一致性,二是与美国法律(如对待TikTok与WeChat)的一致性,三是与美国长期推行的政策(如台湾问题)的一致性,四是与美国盟友的一致性。对上述各项政策的调整并不是美国对华战略的根本转向,而是拜登政府外交团队建制派回归、外交政策回调、执政风格相对专业和稳健的表现。

(二)对俄罗斯的政策:延续对抗框架,寻求战略稳定

过去20多年,美国战略界对俄罗斯始终抱有一种“敌视”加“轻视”的态度。俄罗斯试图维持在“苏联地区”的地缘政治利益,这与美国压缩俄罗斯战略空间的长期规划相冲突,从而构成了美俄关系中的结构性矛盾。小布什政府和奥巴马政府就任之初都曾试图“重启”或改善对俄关系,最后都以失败告终。冷战后,美俄关系总体滑向对抗是这一双边关系的主线。

但特朗普政府的对俄政策与此形成明显反差。一方面,美国国会和媒体对俄罗斯的态度十分强硬,这体现了美国战略界对俄罗斯一以贯之的立场;另一方面,特朗普政府执政期间始终表现出一种对俄罗斯相对温和与友好的姿态。美国国会的民主党人始终怀疑特朗普及其团队成员与俄罗斯有某种特殊联系,认为特朗普是在俄罗斯的帮助下赢得了2016年总统选举,民主党主导的“通俄门”事件的调查一度严重干扰了特朗普执政。简言之,在特朗普执政的四年中,美国政府的对俄政策与美国国会和美国战略界的立场之间存在明显的背离。2017年8月,美国国会将奥巴马政府时期以行政令方式实施的对俄制裁确立为法律,并且建立国会审查机制,防止特朗普政府放松对俄制裁,这一举措明显体现出国会在对俄政策上不信任特朗普及其执政团队。

拜登政府执政后,美国对俄政策的最大变化在于政府的对俄政策与战略界的主流观点重归一致。从拜登政府政策团队的人员构成看,拜登本人、美国国家情报总监艾薇儿·海恩斯(Avril Haines)、负责政治事务的副国务卿维多利亚·纽兰(Victoria Nuland)、负责国防现代化的国防部副部长凯瑟琳·希克斯(Kathleen Hicks)都曾经在奥巴马政府时期负责过与俄罗斯相关的工作,这一政策团队对俄罗斯态度强硬有其必然性。在乌克兰问题上,拜登政府认为俄罗斯的对乌政策是对欧洲安全和民主的威胁,强调美国不承认俄罗斯的势力范围。与此同时,美国加大了对乌克兰的军事援助力度,释放出要给予乌克兰“北约行动伙伴国”地位的信号。在俄罗斯内政问题上,拜登指责普京“毒杀政敌”,甚至称普京为“杀手”。4月15日,拜登政府宣布,因“太阳风”(SolarWinds)网络攻击事件等原因,美国将对俄罗斯32家实体和个人实施制裁。同月,美俄“外交战”大幅升级,双方大使各自回国述职,美国和一些西方国家与俄罗斯互相驱逐外交官。这场“外交战”虽然在美俄领导人会晤后一度有所缓解,但是截至2021年8月仍未停止。

在继续对俄罗斯示强的同时,拜登政府还释放出了与俄罗斯寻求战略稳定的明确信号,这与特朗普政府时期的美国对俄政策明显不同。2021年1月26日,拜登与普京通话双方同意将《新削减战略武器条约》(Strategic Arms Reduction Treaty)延长五年。6月16日,拜登与普京在瑞士日内瓦举行会晤,引起国际社会高度关注。这一会晤日期比大多数观察家预测的要早,也比特朗普就任后的首次美俄峰会(上任一年半之后)早得多。7月9日,拜登再次与普京通电话,双方就信息安全与打击网络犯罪问题继续对话。7月28日,美国常务副国务卿舍曼与俄罗斯副外长里亚布科夫举行战略稳定对话,双方同意在9月举行下一轮对话。拜登在美俄领导人会晤前曾表示,美俄关系“确实处于历史最低点,但是美国不寻求与俄罗斯发生冲突”,美国寻求“稳定且可预期的美俄关系”。也就是说,拜登政府这些看似缓和的举措,意图并不在于全面改善美俄关系,而在于为美俄关系“托底”,以推进双方在战略稳定等有限领域的必要合作。这种变化应当被视为拜登政府对俄政策框架中的次要方面。

比较拜登政府与特朗普政府的对俄政策,也许会得出二者有较大区别的结论。但是如果比较拜登政府与特朗普政府执政时期的美国对俄罗斯的总体政策,应该说延续大于变化,即美国视俄罗斯为主要威胁来源,仍会对俄罗斯采取强硬对抗的政策。拜登政府执政后,美国对俄政策的变化主要有三个方面:一是美国行政部门与立法机构之间、美国行政部门与战略界之间的不协调性降低;二是美国在保持对俄强硬政策的同时,也寻求美俄关系的战略稳定,不希望与俄罗斯发生严重冲突;三是美国寻求协调与欧洲盟友的关系,以便联合对俄施压。这些调整都是在对俄罗斯整体强硬的战略框架下的战术性调整,同样体现了拜登政府政策团队稳健、专业和回归传统的执政风格。

拜登政府对地区对手的政策:乏力的转向

多年来,美国政府持续将伊朗和朝鲜认定为地区层面的最主要威胁。2017年之后,特朗普政府大幅调整了美国对这两个国家的政策。拜登政府虽然试图在应对地区对手的政策中表现出与特朗普政府的不同,但是迄今在相关外交政策上尚未表现出明显的转向。

(一)对伊朗的政策:“有心无力”的转向

2018年5月,特朗普宣布退出奥巴马政府在2015年与伊朗签订的伊朗核协议,伊朗随后宣布中止履行该协议的部分条款。推动美国重返伊核协议,是拜登当选后发布的美国最重要的外交目标之一,也被认为是拜登政府中东政策的重要组成部分。拜登政府执政后,立即启动了重返伊核协议谈判进程。2021年4月以来,伊核协议有关各方已在维也纳进行了六轮谈判,并且达成了初步共识。然而在2021年6月之后,谈判陷入停顿。伊朗最高领袖哈梅内伊要求美国承诺不会再次退出协议,不会重新对伊朗实施制裁。保守派政治人物易卜拉欣·莱希当选伊朗总统后,给伊核协议谈判的前景带来新的不确定因素。在美国国内,共和党和部分民主党人认为在奥巴马任内达成的伊核协议不够强硬,无法彻底解决伊朗核问题,仅暂时冻结了伊朗核项目的发展,也没能解决伊朗弹道导弹项目和伊朗在中东地区的影响力。为此,拜登政府在维也纳会谈中要求在伊核协议中加入未来将讨论这些问题的相关表述。在与伊朗展开外交谈判的同时,拜登在6月27日下令对位于伊拉克和叙利亚边境、得到伊朗支持的民兵组织基地发动空袭,以迎合对伊强硬派的主张。截至2021年8月,美国“重返”伊核协议的进程仍然存在诸多不确定性。

总体来看,拜登政府虽然有意大幅改变特朗普政府的伊朗政策,也采取了一定的实际行动并取得了初步成果,但是目前还难以断定拜登政府的外交努力能否获得成功。随着伊朗国内政治局势的发展,拜登政府在伊核协议上兑现竞选承诺的机会似乎正在减少。值得注意的是,过去十年来,随着美国战略重心向亚太地区转移,中东北非地区在美国对外战略中的重要性持续下降,“伊斯兰国”覆灭进一步加剧了这一趋势。对拜登政府而言,伊朗核问题虽然事关能否兑现竞选承诺,但是就紧迫性而言,这一问题实际上很难成为拜登政府对外政策的优先目标。

(二)对朝核问题的政策:“雷声”不大,“雨点”更小

在另一个地区热点朝核问题上,美国也面临与伊朗相似的情况。特朗普政府改变了奥巴马政府时期对朝鲜的“战略耐心”(strategic patience)政策,先是对朝鲜“极限施压”,随后又在2018年和2019年与朝鲜最高领导人金正恩举行了三次非常高调的会晤。然而,朝核问题谈判在总体上并没有实现真正的突破。由于朝鲜在核技术上已取得突破性进展,美国各界意识到朝鲜完全弃核的难度在上升。拜登政府执政后,迅速启动美国对朝政策的评估,并在2021年5月完成。布鲁金斯学会(The Brookings Institution)的研究报告指出,拜登政府准备改变奥巴马政府对朝鲜的“不交易”(nothing for nothing)策略和特朗普政府的“大交易”(everything for everything)策略,转而采取渐进的方式,通过承诺松动对朝制裁,来换取朝鲜在核问题上的让步,逐步达成无核化的目标。但是迄今为止,拜登政府的对朝政策仍然是模糊的。由于对朝鲜可能做出的让步不抱过高期待,认为如果朝鲜不做出重要承诺,美国国会和国内舆论不会支持放松对朝制裁,因此拜登政府尚未在朝核问题上投入很多的精力和资源,相关行动比较有限,未来前景难以预料。

综合来看,对于伊核和朝核这两个地区热点问题,拜登政府虽然宣称相关政策要有明显转向,但是新政策尚未明确。原因在于,伊核问题和朝核问题在拜登政府国家安全战略中的地位有所下降,迄今受重视程度不够。

拜登政府对盟友与伙伴的政策:向多边主义转向

盟友和伙伴外交是美国外交的重要组成部分,也是拜登在竞选期间批评特朗普政府的主要议题之一。拜登政府认为,特朗普政府的外交政策过度强调“美国第一”,疏远了美国的盟友与伙伴,应该予以纠正。本文选取美国对欧洲盟友的政策和美国“印太战略”与“四国机制”两个方向,考察拜登政府与特朗普政府相关政策的关系,并分析拜登政府在全球事务政策方面的变化。

(一)对欧洲盟友的政策:明显转向

在特朗普政府执政期间,美欧之间曾发生一系列的冲突。特朗普政府无限期搁置《跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定》(Transatlantic Trade and Investment Partnership,TTIP)谈判,美国与欧洲盟友围绕钢铝产品、汽车及零配件、航空补贴、数字贸易等问题产生贸易摩擦。特朗普曾称欧盟为美国的“敌人”,对欧洲一体化持负面看法,支持英国脱欧,公开质疑北约“集体防御”的价值,不断向北约盟友施压,要求各成员国将军费开支提升到各国国内生产总值的2%以上。2020年7月,特朗普政府在未和德国磋商且没有事先通知德国的情况下,单方面宣布从德国撤军9500人。因俄罗斯和欧洲的“北溪-2”(Nord Stream2)项目,美欧双方争执不断,特朗普在即将卸任前两天宣布对相关企业实施制裁。此外,美欧在气候变化、伊朗核问题上的立场与政策也有诸多分歧。当然,特朗普政府对美欧关系的破坏并未使美欧盟友体系瓦解。美国和欧洲盟友的分歧主要在于特朗普政府强势推行“美国第一”的政策,希望欧洲盟友更多地分担美国的霸权成本,以及美欧在全球和地区事务上所持的多边主义与单边主义的世界观差异。

拜登政府执政后,美国在全球和地区问题上明显向多边主义回归,淡化了特朗普政府的“美国第一”的色彩。拜登就任总统的第一天,即签署行政令宣布美国重新加入《巴黎气候协定》,并将应对气候变化问题视为国家安全和对外政策的核心及四大工作重点之一;拜登政府停止了特朗普政府启动的退出世界卫生组织的程序,转而积极介入世卫组织的工作,并利用世卫组织在新冠病毒“溯源”等问题上向中国施压。拜登政府对联合国的立场也有改变,2021年2月,美国决定重返联合国人权理事会;在对世界贸易组织的政策上,拜登政府虽然仍然认为世贸组织需要进行重大改革,但是在世贸组织新任总干事人选问题上转而与多数国家保持一致的立场。拜登政府在一系列全球议题上做出了明显的政策调整,在很大程度上缩小了美欧之间的政策鸿沟,为美欧关系的再度走近创造了条件。

具体到美欧双边关系,拜登在就职典礼上宣称,“我们将修复我们的联盟并再次同全世界交往,不仅要应对昨日的挑战,而且要应对今日和明日的挑战。”欧洲国家也对拜登当选寄予厚望。拜登就任后,迅速与欧盟领导人和北约秘书长通话,重申跨大西洋关系以及北约的重要性。在经贸关系方面,拜登政府宣布,不再对法国数字税征收报复性关税,美欧双方同意暂停因航空补贴争端互相加征关税。拜登政府尽管仍然反对“北溪-2”项目,但是在5月19日豁免了受到美国制裁的相关实体与个人,这显然是对欧洲特别是对德国做出的重大妥协。在战略关系方面,拜登参加了2021年2月19日举行的慕尼黑安全视频会议,在会上发出“美国回来了”的重要政策信号。拜登在6月9日启程,选择欧洲作为首次出国访问目的地,先后参加了七国集团峰会、北约峰会、美欧峰会和美俄峰会。拜登与英国首相约翰逊签署了《新大西洋宪章》(The New Atlantic Charter),展现了重振西方联盟和西方价值观的战略意图。在七国集团峰会上,美国动员各成员国发表了联合声明,阐述对世界的共同愿景,其中用相当大的篇幅阐述了七国集团对中国的政策。此外,拜登政府宣布将在2021年12月召开全球“民主峰会”。

虽然政策转向与变化构成了拜登政府对欧政策的主线,但美欧关系的回暖是有限的。欧洲与美国利益不同,价值观也时有冲突,经过过去20年的多次摇摆,欧洲国家在特朗普任期内确立了要追求“战略自主”(European Strategic Autonomy)的政治决断,这将影响拜登政府对欧政策调整的效果。

(二)“印太战略”与“四国机制”政策:继承与强化

在奥巴马政府提出“亚太再平衡”战略的基础上,特朗普政府提出了“自由开放的印太战略”,在此框架下,开始于2007年的美日印澳“四边安全对话”(Quadrilateral Security Dialogue,QUAD)机制被重新启动,美日印澳四国多次举行外长级会谈。“印太战略”的推进以及“四国机制”的复活,引起中国对“亚洲小北约”(Asian NATO)的警惕。尽管“四国机制”成为正式的战略同盟的可能性不大,但是由于日本和澳大利亚本来就是美国盟友,美国和印度的关系近20年来也逐渐走近,所以这一机制可以发挥类似同盟的作用。

拜登政府执政后,很快接过“印太战略”和“四国机制”的衣钵。2月18日,“四国机制”举行外长视频会议;3月12日,四国领导人举行“四国机制”成立以来的首次线上会谈,这表明拜登政府不仅重视“四国机制”,努力提升其对话层级和水平,而且希望这一机制能够覆盖应对新冠疫情、气候变化和产业链合作等更多领域。2021年7月,美国宣布,将在9月举行的联合国大会一般性辩论之后,举行“四国机制”领导人线下会晤。此外,在更大范围的“印太”区域,拜登政府开始着手对被特朗普政府忽视的东南亚地区“示好”。美国副总统哈里斯、国防部长奥斯汀、国务卿布林肯均已出访这一地区。在经贸领域,拜登政府正在讨论一项涵盖印太地区主要经济体的数字贸易协议。有评论认为,这一协议一旦谈成,可以部分地弥补美国2017年退出《跨太平洋伙伴关系协定》的损失。

在以上两面出击的外交布局中,拜登政府在改善美欧关系上以转向为主,在“印太战略”与“四国机制”上以继承为主。在看似矛盾的政策方向背后,拜登政府的对外战略逻辑其实是协调一致的:对欧洲盟友的政策转向是为了实现更加紧密的美欧关系;而对“印太战略”和“四国机制”框架的继承,也同样是为了维系与有关盟友和伙伴更加紧密的关系。也就是说,无论是继承还是转向,无论是对盟友和伙伴还是在国际事务上,拜登政府的外交政策都是在向多边主义方向调整。然而,拜登政府追求的“多边主义”,并不是在联合国框架内、以国际法为基础的真正的多边主义,而是服务于美国战略利益、根据议题灵活设置的“小多边主义”。

拜登政府外交政策的影响因素

通过对拜登政府对外政策的初步审视,可以得出一个或许并不意外的结论,即拜登政府执政后,其对外政策的转向程度并不如拜登自己所宣称的,或者说不如外界舆论所预期的那么大。概括而言,拜登政府在应对全球性竞争对手时,表现出对特朗普政府对外战略较大程度的继承性;拜登政府虽然试图在应对地区对手的政策中表现出与上届政府较大程度的转向,但是由于投入的战略资源不足等原因,迄今尚未有明显的成效;在处理对盟友、伙伴关系和全球事务时,拜登政府的政策转向最为明显。

拜登政府对外政策出现上述变化的影响因素主要包括美国两党战略观念的差异、美国国内各界拥有战略共识的程度,以及美国政府机构面对的决策环境的变化。

(一)两党战略观念的差异

如前文所述,过去20年来,每当美国总统“换党”,美国的外交政策就会出现较大的变化,这说明美国政党是决定美国对外战略和外交政策的重要自变量。由于美国政党主要是围绕选举组织和运作的,在政府履行日常行政职能的过程中,政党并不是一个发挥重要作用的独立变量,美国两党对政府政策的影响更可能来自其战略理念和思想。换言之,美国两党的不同战略观念、对世界的不同看法,亦即“世界观”与“安全观”,是导致美国总统一旦“换党”就会出现外交政策转向的重要原因。

美国国家安全战略是观察美国政府对外战略思想的重要依据。2017年12月,特朗普政府发布了其任内唯一一份国家安全战略报告。拜登政府执政后,虽然尚未发布这一报告,但是其2021年3月发布的《临时国家安全战略指南》,也为外界提供了一个观察拜登政府“世界观”与“安全观”的初步政策文本。从这两份报告看,拜登政府与特朗普政府确实可谓是两种世界观的代表。拜登政府的世界观有着明显的自由主义特色,这表现在其对世界总体趋势的判断是世界正处于“拐点”,全球事务的驱动力正在发生转变,新冠疫情、气候变化、核扩散和第四次工业革命是影响全球态势的四大驱动力量。特朗普政府的世界观则有着明显的现实主义色彩。特朗普政府强调美国处于“极为危险的世界”,认为世界正变得具有“高度竞争性”,美国面临的主要威胁包括“流氓国家研发大规模杀伤性武器”“极端伊斯兰恐怖组织正在发展”“对立的大国正在全球破坏美国的利益”“边境和未能落实的移民法给美国带来极大脆弱性”等。从这些表述可以看出,拜登政府更多是采取一种从全球层面、自上而下审视美国所面临的安全挑战的视角,其观察世界的基本单元是超越民族国家的,强调全球层面的威胁与挑战。对于美国面临的国家安全形势,拜登政府的判断没有特朗普政府那样严峻和消极,而是认为应在国际社会“转型”的大潮中认识挑战,亦即如果美国对国际格局的变化趋势应对不当,面临的挑战可能变成威胁;但如果应对得当,挑战则可能成为美国的机遇。特朗普政府则主要从“民族国家”的层面“平视”世界,强调国家间各个行为体之间的“竞争性”,强调世界的“危险性”,认为美国和竞争对手不会双赢。在战略手段上,拜登政府强调如果要有效应对挑战,美国就必须协调盟友和伙伴共同行动,以便在全球层面把握那些宏观动力。而特朗普政府则认为,美国必须奉行“美国第一”的国家安全战略,多边组织和盟友体系都必须服务于美国的国家利益。正是由于这种差异,拜登政府执政后与特朗普政府相比,真正发生的政策转向实际上是在美国国家安全战略、对外战略中的现实主义向自由主义的转向。这一转向主要表现在两个方面:一是拜登政府在对美国国家安全面临威胁的认知上,气候变化、流行疾病等“全球议程”占据了非常重要的位置;二是在应对各种威胁(无论是大国竞争还是跨国威胁)的战略手法上,拜登政府更多地强调多边主义,强调盟友与伙伴的作用。

如果将目光从拜登和特朗普两届政府移开,再去审视近20年来美国民主党与共和党的“世界观”“国际观”“安全观”,可得出的结论似乎是:拜登政府与特朗普政府的这种观念差异只是过去二三十年来持续趋势的最新表现而已。自由主义世界观与现实主义世界观是美国两党在国家安全和外交事务上的主要差别。过去20年间,美国两党历次全国代表大会所通过的政纲,都很清楚地体现了这一差异。也正是因为这种持久存在的差异,过去20年美国总统“换党”后的外交政策“震荡”实际就集中在这两个方面:对国家安全面临威胁的认识究竟是以全球性议程为主,还是以“民族国家”竞争为主;应对国家安全挑战的方式究竟是以多边主义为主,还是以单边主义为主。例如,2001年1月到2009年1月在任的小布什政府也同样基于对国家安全威胁的认识,采取了退出《京都议定书》《反导条约》《国际刑事法院规约》等“退群”政策;在应对“威胁”的政策选择上,小布什政府更倾向于单边主义,美欧因伊拉克战争产生严重龃龉,这些都与特朗普政府执政时期的表现十分相似。2009年1月奥巴马政府执政后,采取与当前拜登政府相似的“返群”、拉近盟友等举措。美国外交风格在上述两个方向上不断发生逆转,已经成为过去20年来的固定模式。

(二)美国国内战略共识的汇聚

尽管拜登团队与特朗普团队或者说民主党与共和党的“世界观”存在差异,但是两届政府之间、两党之间又存在相当多的战略共识。如果说,两党战略观念差异是导致美国民主党和共和党政府政策转向的主要因素的话,那么美国两党、府会、朝野之间一旦形成战略共识,就会导致美国不同届政府之间的政策表现出继承的特征。

拜登政府与特朗普政府对美国国家安全环境的认知存在很多一致性。其一,两届政府都认为,美国的国家安全形势正面临最关键的时刻,美国受到严重的威胁与挑战,霸权地位正处于一种相对困难的局面之中。其二,两届政府都认为,美国的外交重点应当向亚太、印太地区转移,这一区域正在成为世界政治权力的重心,也将是决定美国霸权走向的关键地理区域。其三,两届政府都认为,美国的国家安全以国内政治经济安全为核心。实际上,美国国内在这一问题上的共识并非仅见于拜登政府和特朗普政府,大致是从奥巴马政府时期,美国的对外战略已经非常明确地体现出这一认知。例如,在奥巴马政府的《国家安全战略报告》中已经明确提出,“美国国境之内的情况,将决定美国在国境线之外的影响力”,与奥巴马政府时期开始实行的“重返亚太”“亚太再平衡”战略和拜登政府的“印太战略”一脉相承。可以说,就以上三个战略判断而言,拜登政府与特朗普政府之间战略判断的断裂,远远小于奥巴马政府与小布什政府之间的差异,2008年到2009年的金融危机是造成美国外交战略出现上述调整的分水岭事件。拜登政府目前在这些方面的政策延续,并不仅仅是特朗普政府的政策,而是自2008年以来美国战略界业已形成的共识。

对中国而言更为重要的是,在对美国所面临的威胁与挑战的判定方面,拜登政府与特朗普政府有很大的重合度。拜登政府虽然仍然强调“跨国威胁”的重要性,但是与特朗普政府一样,也强调大国特别是中国对美国构成的“挑战”。可以说,在对威胁的判断上,拜登的民主党政府出现了与共和党现实主义者的“合流”,他们都将“大国竞争”特别是中国的“挑战”置于美国国家安全战略的最重要位置。这一政策“合流”实际上可以追溯到奥巴马政府执政时期后期,即2015年前后出现的美国对华战略大辩论。从那时起,“中国是美国面临的最大国家安全挑战(威胁)”逐渐成为美国两党的共识。在那次大辩论中,美国对华“接触战略失败论”“过时论”成为美国战略界的主流观点,只不过对于应当采取何种战略应对中国“挑战”,在美国战略界内部未能达成共识。经过那次辩论,再经过特朗普政府执政的四年,美国国内对华战略共识逐渐形成。从奥巴马政府最后两年美国战略界“不知如何回应中国挑战”,到特朗普政府以战略竞争开局、以战略对抗收尾,再到拜登政府选择“长期竞争”,美国对华战略共识在摸索中逐渐明确,这是造成拜登政府对华政策延续大于转向主要原因。美国国内上一次达成这一层面的战略共识,还要追溯到“9·11”之后,美国各界当时围绕反恐斗争而出现了同仇敌忾的局面。

值得注意的是,一旦美国国内在某个重大外交问题上达成战略共识,美国国会就有了用武之地,国会可以积极介入,将这一问题纳入立法议程,并进一步推动美国相关方向的政策长期保持稳定和延续。例如,在对华政策上,美国国会两党议员目前具有高度共识,并在积极采取立法行动。目前第117届国会就职不足一年,已提出大量涉华议案。其中,《防止强迫维吾尔劳动法》(The Uyghur Forced Labor Prevention Act)、《孔子法案》(CONFUCIUS Act)、《2021年美国创新与竞争法案》(The United States Innovation and Competition Act of 2021)、《2021年哈瓦那法》(Havana Act of 2021)、《2021年新冠病毒法》(COVID Act of 2021)、《2021年网络外交法案》(Cyber Diplomacy Act of 2021)等提案,以及一些包含涉华条款的程序性立法已经在国会通过。其中,《2021年美国创新与竞争法案》由两党14名参议员联署,提案文本多达1400多页,内容涉及科技竞争、产业链供给、应对中国软实力崛起、区域政策等,可谓美国国会对华关切的“集大成法案”。美国国会在美国外交决策中具有十分重要的作用,如果将美国外交政策划分为比较紧迫的国家安全议题、较为长远的战略性议题以及大量的程序性议题,美国国会在后两类议题上都具有很大的发言权。这两类议题对决策的时效性要求不高,只要两党能够达成一致,国会就比较容易发挥作用。由于对华战略在美国两党已经基本形成共识,这就为美国国会发挥作用提供了条件。值得注意的是,美国国会一旦通过立法,相关法律将长期发挥效力。例如,1979年美国国会通过《与台湾关系法》(Taiwan Relations Act),至今仍在中美关系和涉台问题上发挥着极为重要的作用;1974年,美国国会通过的针对苏联和东欧阵营的《1974年贸易法》(Trade Act of 1974)和《杰克逊-瓦尼克修正案》(Jackson-Vanik Amendment),在苏联解体后,仍在美国对俄罗斯的政策中发挥作用,直到2012年才被终止。也就是说,美国国会在外交政策上一旦采取行动,将会对美国总体外交战略和政策发挥长期的框定作用。

美国国内围绕大国战略竞争特别是中国“挑战”形成共识,还有三个连带效应值得持续关注:第一,大国战略竞争的共识在一定程度上造成了拜登政府在伊朗、朝鲜等地区问题上转变“乏力”。由于大国竞争的上升,地区热点问题在美国整体国家安全战略中的地位有所下降,导致拜登政府很难做出战略决断,投入战略资源,推动美国相关政策的转向。第二,大国战略竞争的共识,在一定程度上推进了拜登政府对盟友政策的转向。美欧协调的加强、“印太战略”与“四国机制”的强化,都有服从、服务于美国对华竞争战略的考虑。由于拜登政府试图动员盟友共同与中国竞争,因此美国大幅调整了对其盟友及伙伴的政策,整个过程也比较顺利。第三,拜登政府的大国竞争与参与全球事务这一双重点的对外政策未来如何演进,值得持续关注。大国竞争是五六年来美国逐渐形成的跨党派共识,积极参与全球事务则是民主党在冷战后始终强调的党内共识。这两个重点将是齐头并进,还是一个压倒另一个?拜登政府将如何在两者之间分配资源与精力?由于美国与中国以及与俄罗斯的关系对气候变化、全球战略稳定有直接影响,那么拜登政府对全球议程的重视是否能有助于缓和大国竞争,或者大国竞争是否最终有害于主要大国在全球议程上的合作?这是拜登政府执政期间需要持续关注的问题。

(三)美国政府决策环境的变化

美国两党及其主导的政府机构在战略上既有世界观的分歧也有战略共识的变化,这构成了近20年来美国政府“换党”之后外交政策转向与延续的框架。除此之外,国际环境的变化、美国国内政治环境的变化、美国国内决策机制的变化等因素,也会塑造美国政府的战略判断与战略选择,从而也进一步影响了美国政府外交政策的变与不变。

拜登政府面临的国际环境已与四年前大为不同。一方面,新冠疫情及其带来的严重的经济和社会影响、美国国内严重的族裔矛盾以及2020年大选后发生的“冲击国会山”政治风暴,都导致拜登政府不得不将应对新冠疫情、恢复经济、弥合族裔对立等国内政治议题作为其执政要务。在外交事务上,拜登政府将恢复美国的国际地位和强化盟友与伙伴关系等放在最优先的位置,不过仅列在七大重点任务的最后一位。外交政策并不是拜登政府最优先的议题,这也就造成了拜登政府在外交事务上慢作为甚至不作为的现象,来自国内的严峻挑战限制了拜登政府外交政策转向的空间与动力。

美国国内的政治环境同样对一届政府的外交政策有着显著的制约。特别是在近年来美国政治极化严重的背景下,总统所在政党能否在国会获得比较明显的优势,能否在特定议题上赢得跨越党派的支持,能否得到中间选民的支持都十分重要。从府会关系看,拜登面临颇为困难的开局。第117届国会当中,民主党继续控制众议院,但优势缩小;在参议院,民主党拥有48席,依靠两席参加民主党党团的独立参议员,勉强与共和党形成50比50的相持局面。在关键时刻,民主党可以依靠副总统哈里斯作为议长的一票来维持优势。这一局面与2001年1月小布什就任时所面对的第107届国会十分相似,总统所在政党对国会的控制十分脆弱。相形之下,2017年1月特朗普就任时的第115届国会、2009年奥巴马就任时的第111届国会,总统所在政党都比较有效地控制着国会参众两院。拜登政府面临的较为困难的府会关系,可能导致其至少在执政之初不得不花费较多的资源和精力与国会打交道,并试图通过重要的内政立法,这或许也将成为拜登政府对外政策延续性较强的一个原因。当然,府会关系对总统的外交政策的影响是复杂的。在中期选举之后,如果总统所在政党失去对国会的控制权,这可能反过来导致政府部门把更多精力从内政议题转向自主权更大的外交议题,从而推动外交政策的转向。

美国政府内部的决策模式、不同部门之间的关系也是影响特定政策走向的重要因素。目前拜登政府执政时间还不长,多数助理部长一级的官员才刚刚就任,因此对其决策模式做出分析可能为时尚早。从拜登政府目前的表现看,其决策模式回归专业、传统、稳健,行政机构发挥的作用上升,这与特朗普政府时期随意、混乱、总统个人意志发挥主导作用的决策模式有着明显区别,这也意味着拜登政府的对外政策不会有太多“意外”。除了全球事务、盟友关系这类被拜登政府的“世界观”所决定的最紧迫事项之外,其他政策即便是要转向,可能也不会采取“急转弯”的方式,而是会在现有政策基础上“缓慢转弯”。此外,白宫、国务院、国防部在美国国家安全事务上的决策机制,白宫、财政部、贸易谈判代表办公室、商务部等部门在美国对外经济关系中的作用,都将影响拜登政府对外政策的继承与转向。就当前美国的对华政策而言,美国国家安全委员会负责印太事务的高级协调人坎贝尔多次对外高调阐述拜登政府的对华政策,而其他部门则相对比较“安静”。这一现象究竟意味着什么,坎贝尔与国家安全顾问沙利文在美国对华政策决策中的作用如何,白宫与国务院、国防部在处理涉华问题时的关系,都值得保持密切关注。

(原文刊发于《当代美国评论》2021年第3期,文中注释略)

发布时间:2022年01月31日 来源时间:2021年10月15日
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