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打中国牌:“拜登主义”外交的算盘

作者:孔元   来源:文化纵横  已有 695人浏览 字体放大  字体缩小

【导读】半年多来,拜登政府高举高打“中国牌”,频频发起外交攻势。这些行动究竟有何逻辑?美国精英怎么看?本文结合拜登政府要员和美国重要智库的策论,分析美国对华政策的主要思路,揭示了美国精英对华主要担忧及其意图与手段的矛盾性。

目前,特朗普的“大国竞争”思路获得两党公认,但包括布兰德、沙利文等在内的民主党精英更担心中国利用美国体系创造的外部条件积攒经济实力,并将它转换为政治和外交影响力,从内部瓦解美国的国际地位。基于这一判断,美国制华主要打4张牌:一是从军事对抗转向经济和技术竞争,重在提升美国自身实力;二是外交政策关注国内复兴,为中产阶级服务;三是以应对中国挑战之名凝聚国内共识,将基建和高科技投资等内政包装到“反华”法案中,来换取国内支持;四是打价值观牌,试图将中国排挤出国际体系。

但在美国智库和研究者看来,这些计划还存在诸多难题:其一,这些计划可能顾此失彼,削弱盟友对美国领导力的信心;其二,美国专注意识形态和技术竞争,会分散对军事危险的注意力;其三,鼓动阵营对立可能不得人心,许多国家并不想涉及中国不愿让步的内政问题;其四,拜登政府借民主宣扬道德领导力,但为了遏制中国,又不得不接纳有民主缺陷的盟友,反过来又暴露道德伪善。有鉴于此,美国学者主张不妨直接宣扬“共同威胁”观念,而不是搞所谓的民主价值同盟,这样更有利于联合尽可能多的制华力量。

本文原载《文化纵横》2021年第4期,文章仅代表作者观点,供诸君参考。

▍民主党酝酿新对华战略

冷战结束以来,美国在全球推行“自由国际主义”外交政策,试图凭借其超级大 国实力,构建全面自由、和平、繁荣的自由世界秩序。在对华关系上,美国一方面在亚太地区部署军事联盟,通过遏制中国军事发展维系势力平衡;另一方面推行“接触政策”,试图通过经济一体化促进政治自由化,接纳中国为“负责任的利益相关者”,最终实现跟美国体制的全面接轨。

2008年以来,自由世界秩序面临内外危机,美国全球战略面临调整。2017年特朗普成为美国总统,提出“大国竞争”战略,推动对华对抗,接触战略破产。特朗普政府奉行“有原则的现实主义”国家安全战略,基于利益考量调整对华政策。民主党外交政策精英认可特朗普政府 “大国竞争”的新定位,但不认可特朗普政府关注贸易赤字、轻视盟友价值、低估人权和外交作用的外交政策,认为它在鼓动对抗的同时,无助于美国竞争力提升。他们提出美国需要基于对中国威胁的战略评估和美国的竞争优势制定可行的对华战略,主要包括以下几部分:

第一,从军事对抗转向经济和技术竞争。民主党精英对于中国威胁的认知不同于共和党, 他们不认为中国对美国构成生存威胁,不认同共和党挑动军事冲突的遏制战略,主张中国是一个更具挑战性的竞争对手,中美竞争焦点应放在经济和技术领域,目标是提升美国综合国力和竞争力。

约翰·霍普金斯大学国际事务高等研究院哈尔·布兰德(Hal Brands)教授和时任卡内基国际和平基金会高级研究员杰克·沙利文(Jake Sullivan)曾指出,中国成长为超级大国的路径有两条:第一条是确立在西太平洋地区的影响力,然后通过该区域向全球投送力量;第二条是通过在全球范围内扩展中国影响力来挤压美国的同盟体系和军事力量。如果中国采取第一条路径,它的主要目标是将美国海空力量驱逐出中国领海,突破美国第一岛链防御体系,中美竞争将主要集中在军事和安全领域。如果中国采取第二条路径,它的主要目标是在亚欧大陆和印度洋地区建立一个全新的、由中国主导的安全和经济秩序,并树立中国在国际机构的中心地位,中美竞争将主要集中在塑造世界经济规则、政治制度模式和技术标准等经济和外交领域。

布兰德和沙利文指出,特朗普更强调在军事和安全领域的投入,但对中国的全球挑战关注不多。他们担心中国利用美国体系创造的外部条件积攒经济实力,并将它转换为政治和外交影响力,从内部瓦解美国的国际地位。他们提醒美国决策者不但要储备制衡中国的“硬实力”,还要关注中国影响力提升所积蓄的“软实力”和“锐实力”,这要求美国将战略竞争焦点从军事对抗转向提升美国经济和科技实力。

第二,外交政策关注国内复兴,为中产阶级服务。提升美国竞争力意味着美国外交政策要向内看,将提高国力作为政策目标,它具体落实为“中产阶级外交”政策。2020年9月,卡内基国际和平基金会发布的研究报告《服务于中产阶级的外交政策》指出,后冷战时代的美国外交政策只关注国家安全和地缘政治竞争,忽略了国内经济社会事务对外交决策的影响,损害了美国中产阶级利益。美国迫在眉睫的国家安全威胁不是债务,而是投资不足造成的长期性经济停滞;美国国内发展需要政府推行产业政策,为改善基础设施、提升经济竞争力和跨部门创新进行大规模投资。美国外交政策应首先致力于国内复兴,应被纳入旨在加强中产阶级和提高经济社会流动性的国家政策议程之中。

第三,打中国牌,凝聚国内共识。由于共和党奉行财政保守主义,反对扩大联邦财政支出,民主党“大政府”的国内政策必将遭受强烈阻挠,打中国牌成为美国外交政策服务于国内经济政策的具体应用。时任布鲁金斯学会研究员的塔伦·查布拉(Tarun Chhabra)指出,单纯的财政扩张措施势必引发共和党反对,但如果以强化对华竞争名义来促进大规模公共投资,将增加对温和派和保守派的吸引力,同中国竞争可以为两党合作提供机会。美国左派应该抓住同外国竞争带来的机会,推动包括增加投资、强化创新等在内的国家复兴议程。时任亚洲集团主席的坎贝尔(Kurt Campbell)和时任布鲁金斯学会中国战略倡议主任的杜如松(Rush Doshi) 也同意该思路,强调外部竞争对手的到来常常促使美国成为最好的自己,如在冷战期间美国政客就曾搁置外交政策分歧共同应对苏联;在如今这个党派僵局时期,如果将美国国内复兴放在提升美国相对于中国的竞争力这一更大议程之中,更容易获得两党支持。

第四,打价值观牌,将中国排挤出国际体系。不同于共和党利益导向的外交政策,民主党精英认为民主价值观是美国最根本的竞争优势,是美国进行国内外动员,占领道德制高点的最优武器。2020年10月,美国智库德国马歇尔基金会发布政策报告《价值观与战略的结合:民主国家如何抵消专制国家的影响》,建议美国政府将价值观与国际战略勾连起来,制定抵消“专制国家”在非军事竞争领域扩展影响力的国家战略。该报告指出,美国国防部应制定抵消战略应对不对称的挑战,恢复美国的军事优势;为了赢得在战场之外的战略竞争,美国政府还需要制定非军事领域的抵消战略,以便重获相对于“专制国家”的独特优势。报告认为,在这场战略竞争中,建立在开放和透明基础之上的价值观念是美国民主体制和联盟体系最大的竞争优势,因此将价值观叠加在中美战略竞争之中,贯穿在政治、经济、技术、信息各领域,就成为美国决胜的关键。

▍拜登外交战略成形

2020年拜登赢得总统大选后,陆续将以上报告执笔人坎贝尔、沙利文、杜如松、塔伦·查布拉、罗拉·罗森伯格等纳入自己的国家安全团队,并在他们的努力下,汇总提炼出“世界拐点论”和“民主胜任论”的战略框架。在2021年2月份召开的慕尼黑安全会议上,拜登对该框架做了系统阐释。他指出当今世界正处于一个转折点,第四次工业革命推动科技迅猛发展,经济危机、公共卫生危机、气候变化危机等全球性挑战严峻。中国在危机应对方面表现卓越,疫后经济复苏强劲,经济和技术竞争优势逐渐增强,超越美国指日可待,中国体制的优越性显露无疑。西方社会正处于一场关于世界未来和方向的根本辩论之中,辩论的中心问题是西方式民主体制是否足以有效应对危机和挑战。

2021年3月,拜登政府发布《国家安全战略过渡性指导方针》,该文件强调民主体制不是历史遗迹,仍然能兑现对美国人民和世界人民的承诺,仍然是引领未来的最佳体制。民主制度和价值观是美国的核心竞争优势,也是美国从“优势地位”(position of strength)开展战略竞争的关键,以“民主胜任”为中心的竞争政策,对内旨在恢复国力,以修复美国民主制度;对外旨在联合盟友,以维护民主世界团结,通过激发美国体制活力,回应美国衰退论者的担忧,通过彰显美国体制优越性,在应对跨国挑战和大国竞争中担当领导角色。

第一,对内推行新政以恢复国力。拜登政府贯彻“中产阶级外交”路线,制定旨在遏制经 济不平等和确保国内繁荣的美国家庭计划、美国救援计划、美国就业计划,通过加大教育、医保和儿童保育投资,保障美国家庭繁荣;通过失业救济、现金补贴、税收减免等措施,保障中低收入家庭免受新冠疫情影响;通过制造业、基础设施、研发创新投资,创造更多就业岗位。

第二,打“中国牌”以弥补分歧。尽管外部威胁加强国内团结的论断缺乏科学根据,拜 登还是将其作为推行新政的一个筹码。拜登政府要求情报部门重新开展新冠病毒溯源,炒作涉疆、涉港、涉台事务,提出超2万亿美元的基建投资方案,推动国会制定《2021美国创新与竞争法案》,以应对中国挑战之名,加大对基建和高科技领域投资,将内政方案包装在“反华”方案中,以换取共和党和国内公众支持。

第三,组建“价值观联盟”,打造排挤中国的各种“小圈子”。拜登政府倡议吸收澳大利亚、印度和韩国,将七国集团发展为民主十国集团,在此基础上召开“民主国家峰会”,用于协调、酝酿、制定适合民主价值观的全球治理规范;倡议组建技术联盟,联合民主国家共同开 发可信任的人工智能生态系统、5G/6G基础设施系统,塑造互联网和其他技术的规则和标准;将印太同盟和美欧跨大西洋同盟作为对华政策的两个战略支柱,在同盟框架内深化经济、技术、 军事和安全合作。2021年3月12日,美、日、澳、印四国领导人召开“四方安全对话”线上会 议,围绕“自由开放的印太”构想落实合作倡议。2021年6月9~16日,拜登任内首次出访,先后出席七国集团峰会、欧美峰会、北约峰会。在七国集团峰会上,拜登提出“重返更好世界倡议”全球基建项目,试图提供一个“由主要民主国家领导的、以共同价值观为导向、高标准和透明的”基础设施计划,以与中国的“一带一路”倡议竞争。在欧美峰会上,欧美双方决定成立欧盟-美国贸易和技术委员会(EU-US Trade and Technology Council),开启跨大西洋伙伴关系新篇章。北约峰会公报宣称,中国对“基于规则的”国际秩序和与北约安全相关的领域构成“系统性挑战”。

在对华关系上,拜登政府提出“竞争、合作、对抗”三轨并行的新政策,希望在加强竞争的同时,在双边和多边框架内,在气候变化、疫情危机等全球议题上跟中国开展合作,以实现中美的“竞争性共存”。但在实践中,由于美国坚持价值观导向,厘清中美竞争与合作的边界和领域异常困难,美方的错误言论和激进行为,逐渐挤压中美合作的空间,导致中美关系的天平一步步倒向竞争和冲突。

▍拜登外交战略的局限性

对于拜登外交路线的评价,美国学界也是众说纷纭。约翰·霍普金斯大学政治学教授丹尼尔·多德尼(Daniel Deudney)和普林斯顿大学国际事务教授伊肯伯里(G. John Ikenberry) 指出,拜登政府通过产业政策推进国内复兴;通过价值观联盟战略应对全球挑战、开展大国竞争;通过在国内外推行进步主义议程,证明民主制度的能力和活力以及美国牢不可破的全球领导角色,再现了罗斯福自由主义和国际主义政治传统。但在伯明翰大学国际安全和战略教授帕特里克·波特(Patrick Porter)看来,尽管拜登反复声称不搞东西方阵营对抗,不搞冷战式僵化的集团对立,但他的对华政策在实施过程中事实上导致了冷战对立的结果,他的国际主义只是一厢情愿的妄想,拜登外交路线其实仍是“冷战自由主义”思维的产物。美国马拉松倡议项目负责人埃尔布里奇·科尔比(Elbridge Colby)和外交政策研究所地缘政治学家罗伯特·卡普兰(Robert D. Kaplan)也指出,意识形态对抗不利于中美两国建立稳定关系,在大国竞争中死守意识形态教条或追求全面胜利是愚者的庸碌作为,很可能引致灾难。

除此之外,拜登政府的外交战略在实施过程中也将面临层层阻碍,因而其有效性仍有待观察。

第一,内外贯通的战略设计在实施过程中可能导致顾此失彼。哈尔·布兰德指出,拜登“中产阶级外交”的战略设计意在防止特朗普主义死灰复燃;但在实施过程中很像是民主党版本的“美国优先”政策,会导致美国盟友怀疑美国“再次领导世界”的决心和能力,从而影响它们的政策选择。康奈尔大学的佩平斯基(Thomas Pepinsky)和杰西卡·陈维斯(Jessica Chen Weiss)则指出,拜登打“中国牌”换取共和党支持的举措存在风险,它淡化了共和党对美国民主的破坏,遮盖了美国民主的真正危机,其实是通过渲染外部威胁转移了国内矛盾。与此同时,尽管拜登政府小心翼翼地将反华局限在政治制度层面,但过于喧嚣的舆论宣传仍可能激化美国社会中的排华情绪和种族主义。

第二,专注意识形态和技术斗争,会分散对同样紧迫的军事危险的注意力。民主党决策精英大多文官出身,善于经济和技术治理,其战略导向倾向于“文攻”而非“武斗”,大多支持减少军事预算和国防开支的政策。对此,科尔比指出,中美竞争的决定性舞台是军事领域,中美竞争的结果不取决于全球政治体制类型,而取决于硬实力和军事力量的平衡,如果不能确保欧亚两端的势力平衡,美国可能会在制度竞争中失利。

第三,鼓动阵营对立不得人心,美国将面临离心离德,被全世界人民孤立的境况。布鲁金斯学会约翰·桑顿中国中心主任李成指出,美国将印太同盟和跨大西洋同盟打造为对华战略的两大支柱,但这些盟友均对发展针对中国的冷战阵营持批评或保留态度。英、法、德领导人均在不同场合公开表示反对新冷战,欧洲国家在贸易、核不扩散、气候变化等领域跟中国存在密切合作关系,贸然切割并不符合其切身利益。欧美在隐私、数据和技术合作上同样存在分歧, 欧洲在中美竞争中倾向于保持等距接触。美国的印太盟友对于组建军事联盟持犹豫态度,美国打造“亚洲北约”的努力困难重重。新加坡国立大学亚洲研究所杰出研究员马凯硕(Kishore Mahbubani)进一步指出,美国政府自诩对华制裁措施获得普遍支持,但事实上世界上大多数国家都不支持美国政府涉港、涉疆、涉台政策,如果美国政府一意孤行,将面临冷战时期像苏联一样被孤立的命运。

第四,拜登外交需要平衡价值和利益的微妙关系,美欲借民主同盟弘扬道德领导力,实践中可能暴露自身的道德伪善。佩平斯基和陈维斯指出,美国本身存在很多民主弊病,在国际舞台上高扬民主旗帜开展合作,容易被指责为虚假伪善。帕特里克·波特指出,以色列、沙特阿拉伯、印度等国都不完全符合美国的民主标准,但这并不妨碍美国跟它们结成盟友关系。哈尔·布兰德指出,美国要想成功实施印太战略,必须深化同菲律宾、印度尼西亚、马来西亚、 新加坡、泰国和越南的合作关系;但如果美国坚持民主价值观,就势必将这些存在民主缺陷的国家排除在外。这在实践中要求美国在建立联盟问题上不能采取一刀切做法,而是应在坚持战略原则的同时采取务实的妥协,这会进一步暴露道德影响力的局限。有鉴于此,科尔比主张美国政府在印太区域基于共同威胁观念,而不是民主价值观构建盟友网络,进而在共同利益的基础上组建能容纳不同类型国家的广阔联盟。

发布时间:2021年09月07日 来源时间:2021年09月03日
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