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如何看美国发起的“重建美好世界”倡议

作者:杨楠   来源:《世界知识》2021年 第14期  已有 803人浏览 字体放大  字体缩小

6月13日,在英国康沃尔西方七国集团(G7)峰会闭幕式上,一项名为“重建美好世界”(Build Back Better World, 以下简称B3W)的倡议被写入联合声明。这是一项预计耗资巨大的“全球基建计划”,由美国总统拜登提出,虽以“协助中等收入和低收入国家建设基础设施”为公开宣示的核心目标,背后战略逻辑和意图却“昭然若揭”。倡议一经推出,即被舆论解读为应对中国“一带一路”倡议的“西方方案”。

美版“一带一路”?

特朗普执政时期,美国将抗衡中国“一带一路”倡议逐步上升为“战略要务”。然而,“一带一路”凭借中国的资金、装备、技术、市场等优势,推行已近八年,合作成员数量达百余国,在全球范围内获得广泛影响及认同。对于能否成功对冲“一带一路”,美国战略界莫衷一是。2018年后,特朗普一改其针对海外基建的“鄙夷”态度,推进并签署《善用投资引导发展法》(BUILD法),整合美行政当局内部多方力量创建美国国际开发金融公司(IDFC),举资600亿美元为中低收入国家基建项目提供发展融资。2019年,特朗普政府协同日本、澳大利亚启动“蓝点网络”(Blue Dot Network)计划,企图以“米其林餐厅式的标准”吸纳成员国,共同针对中国开展基础设施项目评估认证的“标准之战”。

拜登当选以来,传递出有别于特朗普政府的外交理念,但在对抗“一带一路”方面选择“接棒”。2021年3月26日,拜登致电英国首相约翰逊,首次提出由“民主国家”牵头施行一个全球基建方案。一个月后,拜登在会见日本首相菅义伟时,表达了相同意愿。6月5日,拜登在动身前往欧洲前夕在《华盛顿邮报》上发文明确表示,将把强化基建这一“国内优先事项”扩展至全球。路透社援引一位拜登政府“关键成员”的话说,该政府将在特朗普时期“为竞争而竞争”的打压策略上更进一步,借助盟友力量向全世界展示一套 “替代性方案”,从而弱化中国通过“一带一路”倡议所获得的全球影响力。B3W倡议的提出,正式吹响了拜登政府实施美版全球基建计划的“出发号”。

G7联合声明对这项被白宫称为“大胆的全球基础设施新倡议”做了进一步阐释。尽管这份“说明书”的描述在总体上看宏观且模糊,但字里行间透露出拜登政府对华“借鉴+超越”的总体考量。

理念方面,B3W首先强调将秉持“价值观驱动”(Values-Driven)的合作,令这一在公开层面以缓解全球“基建赤字”为要务的倡议从一开始便被打上鲜明的意识形态烙印。同时,B3W将“善治”(Good Governance)和“高标准”(High Standard)作为行事准则,试图藉此彰显项目利益的公平性、质量的优越性和合作的可持续性。该倡议也将“气候友好”(Climate-Friendly)纳入原则,表示将严格遵守《巴黎气候协定》。

项目方面,B3W明确意识到“一带一路”倡议在全球港口、高速公路、机场和水坝等设施建设方面业已取得的较大优势,对是否也会继续投入这些传统项目保持缄默。与此同时,B3W试图另辟蹊径,聚焦于气候变化、健康安全、数字技术、性别平等这四个“高质量领域”,并通过所谓“强劲的战略伙伴关系”(Strong Strategic Partnerships)来促成具体合作项目。这既回应了“后疫情时代”全球欠发达地区的客观需要,也高度契合拜登政府“联欧制华”的总体战略思路。

融资方面,B3W暗示将选择私人融资为主、公共融资为辅、贷款和补贴相结合的方式,来满足基础设施建设的具体需求,并表示将致力于扩充“可使用的发展融资工具”。在此背景下,B3W或将转而“拥抱”私营部门和国际开发金融公司的融资计划。该计划也强调国际金融机构的“催化剂”作用,意味着美国及其盟友将从包括世界银行、亚洲开发银行、国际货币基金组织、欧洲复兴开发银行、欧洲投资银行等多边机构“截流取水”。

“重建”属于美国的“美好世界”

2018年,二十国集团(G20)旗下全球基础设施中心(GIH)曾在其发布的《全球基础设施建设展望》报告中提出,至2040年,全球基础设施投资将增至94万亿美元,年均增长3.7万亿美元。根据亚洲开发银行的数据,到2030年,仅亚洲发展中国家就需要26万亿美元的基建投资。新冠疫情加剧了这种投资需求。在全球“基建赤字”的背景下,大国有义务去主导建设这些有助于提振地区复苏和导流全球资本的公共产品,而鉴于产业结构和能力方面的互补性,国家间围绕该议题诉诸合作与协调,实现共赢,应是一种“不坏且必须的选择”。

然而,B3W的内容与意识形态、标准、贸易、安全等竞争性议题紧密相连,不仅政治意味浓厚,亦时刻“暗示”着美国在推进倡议过程中的“主导性地位”。由此,该如何理解拜登政府大力推动B3W背后的战略逻辑呢?

B3W是拜登政府“重建美好”口号的延续。在拜登秉持的“中产阶级外交”理念中,强化国内建设是对外政策的“起点”,而美国中产阶级的繁荣、团结和安全则是对外政策的目标。美国对外关系委员会研究员查尔斯·库普钱将这种思路描述为“连接国内优先事项和海外目标”。从选举时提出的“Build Back Better”到此次的“Build Back Better World”,从在国内提出2.25万亿美元的“美国就业计划”到面向国际社会抛出40万亿美元的基建倡议,拜登不倦于将国内治理与国际治理“对接”,试图在“利他”与“利己”之间“长袖善舞”。从这个角度讲,所谓“美好的世界”更多意味着“美国的世界”。

B3W也是拜登政府“修复联盟”任务的支撑。在特朗普“美国优先”理念指导下,美国退出多个国际机制和双边条约,放弃一些领域的国际规则主导权,与盟友的关系也遭到破坏。重视联盟战略的拜登政府则在其执政首个百日内陆续采取多项举措,试图重振盟友关系。顺应这一背景,拜登政府将此次欧洲之行和G7峰会视为“后特朗普时代”重启美欧关系的重要舞台。为此,亟需提出一系列具体计划和实质举措,将其作为修复盟友关系的“粘合剂”。如果将此次拜登访问伦敦期间美英率先签署、涵盖经济发展与安全合作等内容的《新大西洋宪章》视为“重塑联盟”的范例,那么B3W的出台就是为拜登政府“重构多边联盟”奠定基础。

B3W更是拜登政府对华竞争战略的投射。在延续特朗普时期全面制华的预设下,拜登及其团队意图对开展竞争的路径予以细化,因此在入主白宫后立即启动对华政策审议。尽管结果尚未公诸于世,但可以推测的是,海外基建已逐步上升为美国战略界谋求对华竞争的优先领域。而作为美国政府首次对“一带一路”进行遏制的系统性蓝图,B3W将在整合包括“蓝点网络”计划在内的各类既有方案基础上,将臂展延伸至拉丁美洲、加勒比海地区、非洲以及印太等“中国影响力”较为集中的地区,同时聚焦美国优势,最终抗衡乃至“挤出”中国的相应存在。

说易行难,落地维艰

美国与G7面向全球高调提出作为“一带一路”倡议“替代选项”的B3W计划,竞争色彩浓厚,进攻性姿态明显。但反观倡议本身,B3W缺乏操作层面内容,更像是一份“宏观蓝图”,而非具体的“行动指南”。一如专业分析网站“丝路简报”(Silk Road Briefing)的评述:单凭B3W这一“营销言论居多,实质内容较少”的倡议,难以撼动“一带一路”倡议“一步一个脚印”所积累下的战略筹码。

首先是聚焦资金,融资能否如愿到位?B3W表示将“严控”资金来源,将G7、私营部门和各大利益相关方等“志同道合伙伴”视为唯一合法“注资方”。从国家行为体的角度看,倡议忽略了G7国家近年债务水平持续飙升的事实。而从非国家行为体的角度看,如何同时兼顾私营部门的商业机密和资金来源的透明度,成为一项颇具挑战性、甚至难以完成的任务。美国伍德罗·威尔逊中心基辛格中美研究所所长戴博(Robert Daly)怀疑,“这种基础设施建设模式到底是在该地区投入新资金、拓展新能力,还是对现有资源的重新利用和重新包装?”

其次是聚焦盟友,行动能否铁板一块?B3W的一个前提假设是,G7秉持相同的对华理念,能够在统一的战略驱动下诉诸一致行动。这引发各界巨大怀疑。我们已经看到,拜登政府最近撤销了从加拿大向美国输送石油的“拱心石”(Keystone XL)输油管道项目,引发加方抗议;G7最大的经济体德国极其重视与中国的贸易关系,将中国视为其汽车行业最主要的海外市场。《华尔街日报》6月14日社论指出,一些欧洲领导人不愿冒与中国在气候变化、贸易和金融等问题上“合作终止”的风险,来迎合B3W这一尚未成型的倡议。

第三是聚焦路径,模式能否“深入人心”?6月28日,美国国务卿布林肯与意大利外长迪马会晤。当在记者会上被问及“一带一路”倡议与B3W倡议之间的关系时,布林肯表示,对全球中低收入国家的基础设施进行投资是必要的,但竞赛必须“逐优而非逐底”(a race tothe top not a race to the bottom)。布林肯的言外之意是,B3W倡议所获得的资金将以人权、气候变化、腐败和国内法律法规等作为“附加条件”。美国凭什么自信地认为,中低收入国家会选择放弃流程简化且无条件附加的“一带一路”倡议,而选择会影响其内政、具有“入侵性”前提条件的融资计划进行合作?

总的看,B3W的提出发出了美西方要在全球基础设施建设领域同中国竞争的明确信号,双方必将掀起一场持久的布局和投入之战。不过,全球基建毕竟是一项各国均高度认同其迫切性的国际议程和宏大领域,并非任何大国能够单独引领。美西方提出B3W,并不否认将来与“一带一路”倡议开展协调的可能性,甚至在某种程度上可能填补中方的“能力短板”。从长远看,中国要能化竞争为动力,会同沿线国家和相关国际组织按部就班不断充实、完善“一带一路”建设,丰富其“数字之路”、绿色基建等内容。同时,各方需跳出恶性竞争思维,不放弃中美、中西方在全球基建领域开展第三方合作的可能性,推动形成发挥各自优势共同振兴全球基建的实际效果。

(作者为中国社科院美国研究所助理研究员)

发布时间:2021年07月21日 来源时间:2021年07月21日
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