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针对中国的“四方”或许正在改变亚洲的多边机制

作者:曼宁&普里兹斯塔普;昀舒/译   来源:钝角网  已有 702人浏览 字体放大  字体缩小

亚洲多边主义正在被悄悄地重新定义吗?拜登政府正在重振四方安全对话(简称“四方”,Quad)——一个由美国、日本、澳大利亚和印度组成的多边组织,并将其置于美国印太战略的中心。

这代表了一种从礼仪性的、注重过程的多边机构[例如;东盟地区论坛 (ARF)、东盟国防部长会议 (ADMM) 和东亚峰会 (EAS)] 到功能性的、以结果为导向的问题解决机构的潜在范式转变。这一点,体现在“四方”务实的人道主义救灾方面。美国已经打破了常规,现在考虑如果应对具体的问题。

在一个充斥僵化、仪式化、官僚主义惰性多边机构的区域,这种向功能性集体行动的转变是革命性的。它基于一个简单的原则:形式服从功能。谁能坐在谈判桌前,取决于他是否愿意并且能够为谈判带来一些东西。朝核问题六方会谈和伊朗核问题5+1会谈就是基于这种原则的例子。然而,四方会谈让其他未包括在内的亚洲伙伴感到担忧,尤其是东盟和韩国。许多人想知道,已有的这么部分是什么,它们是如何组合在一起的?

要理解四方的逻辑,了解它的起源是很重要的。四方开始于2004年印度尼西亚海啸的临时救援工作,这四个拥有强大海军的民主海洋国家领导着全球救援工作,也有其他成员参与,比如中国(当时派出了一艘MASH医疗船)。关键在于,在当时,那是几个国家自发的解决问题的一种努力。

事实上,自1990年代以来,在大多数危机情况下,从1998年亚洲金融危机到2004年海啸、2006年东帝汶独立、2007年禽流感和2008年缅甸飓风灾害,亚洲的正式机构几乎没有发挥任何作用。取而代之的是临时的区域联盟,通常由美国领导,动员、协调成员国采取相应的行动。四方是这一遗留下来的做法的最新例子。可以肯定的是,它有其局限性:例如,无论是亚洲的正式机构还是临时的联盟都无法应对缅甸当前的政变和危机。

四方的成功促使各方在2007年试图重启四方安全对话,但早期强调的联合军事演习引起了中国的抗议,印度不太愿意继续,澳大利亚的陆克文政府随后终止了四方对话。从2007年到特朗普政府上台,中国利用经济和军事方面的力量胁迫来改变现状,引发了印度-太平洋地区各国政府的担忧。特朗普政府抓住这样的时机,重启了四方对话,将其从工作级会议提升为外长级会谈。

随后,拜登政府将四方提升到了一个新的水平,举行了一次线上领导人峰会,重点讨论如何应对冠状病毒危机。会议还为更广泛的合作奠定了基础,四方领导人发表声明称,成员国都支持“自由开放的印度-太平洋地区”和“基于国际法的以规则为基础的国际秩序”。峰会声明没有提到中国,但正是北京让四方对话充满了活力。对此,澳大利亚安全政策研究所(Security Policy Institute)所长彼得·詹宁斯(Peter Jennings)指出,“这是拜北京所赐。”现在,拜登政府正计划今年秋天在华盛顿举行一次现场四方峰会。在即将举行的峰会期间,美国政府打算在一系列其他问题上寻求合作,包括高质量的实体和数字基础设施、供应链安全和数字/信息技术问题。

四方现在被定位为一种非正式的但有灵活性的机制,一种力量倍增器,用来解决地区安全和政治问题,尽管它仍然必须是临时的。但还不能明确四方与该地区的正式制度架构有何关联。它应该使人们停下来思考其他机构的价值,并重新调整它们的年度会议的作用和效用。

关于如何将四方与其他志同道合的国家和机构联系起来,有许多想法。卡内基副院长方艾文(Evan A. Feigenbaum)认为四方应该注重于“应对具体的可操作的挑战”。为此,他提议将四方会谈作为“在印度-太平洋地区轮流解决问题联盟”的核心力量存在。

因此,根据“形式服从功能”的原则,四方将在一个问题一个问题的基础上,将有意愿和能力的国家聚集在一起,并有能力把一些应对方案带到谈判桌上来。例如,在海上问题上,四方可以邀请并支持印度尼西亚、越南、新加坡、马来西亚和菲律宾等东盟海上国家讨论共同立场并/或采取一套具体行动。或者,又例如,四方可能决定加强海事领域的感知和能力建设。在供应链安全方面,四方会谈可能会邀请韩国和新加坡,这两个国家是主要的科技中心。在此基础上,可以想象,如果有中国的利益与四方一致的具体问题,四方也可能会邀请中国。

但是这种按单点菜的方式仍然需要界定与现有主要机构的关系,而四方会议的个别成员国都赞同“东盟中心地位”的概念,这是地区会议后的每一份声明中的惯用说辞。然而,由于四方的存在和东盟对缅甸政变的不温不火的反应,其中心地位的意义和功能并不明显。

东盟已经成功地建立了一种次区域的东南亚身份认同和政治文化,但它尚未实现其 1967 年宪章的现代化。这一宪章要求达成共识。但随着中国主导柬埔寨,它实际上拥有否决权。如果东盟采取绝对多数决策,作为一个拥有6.5亿人口和大约3万亿美元经济的集体组织,它将能够发挥更大的作用,并可以作为一个集团与四方及中国互动。

四方可以使亚洲五花八门的多边论坛变得更加合理。当前的ARF、ADMM+、EAS等相互重叠的架构出现在冷战结束时,当时许多亚洲国家担心美国即将撤退。由于东盟对所有大国都不构成威胁,它呼吁进行区域政治/安全对话以保持所有参与得到了良好的响应,东盟在印度-太平洋外交网络中发挥了重要作用。

但在过去25年里,这些机构除了提供年度会议和外交官举行双边会议的场所外,对亚洲安全几乎没有影响。无论以何种标准衡量,当前的印度-太平洋地区都比这些机构创建以来的任何时候都更不安全、更有争议、更令人焦虑。

四方似乎是正合事宜,它在3月份举行的虚拟峰会的结果证明了这一点:提供疫苗,以及成立气候和技术工作组。四方的持久力将取决于它是否有能力继续解决该地区的问题,并与其他地区机构协调。例如,关于中国在有争议的南海岛屿上的持续军事活动,四方可以与印尼、越南和菲律宾等东盟国家合作,重塑静态努力,制定具有约束力的行为准则和减少风险措施,以避免可能升级的偶发冲突。四方可以支持2016年国际法院的裁决,即中国声称没有法律依据,并/或起草适用于西太平洋的降低风险措施。

然后,“四方+”可以将这些倡议提交东亚峰会以获得区域认可,或者将问题交给东盟地区论坛或其他地区机构,由它们协商细节并向东亚峰会报告。东亚峰会具有包容性,元首级别的会议可以批准功能性的、针对特定问题的合作。当然,有各种各样的排列组合。但四方完全有能力促成一种更有令人信服、更有效的地区合作方式,并成为制衡甚至与中国合作的手段。简而言之,它为印太外交增加了一个新的维度。

罗伯特·曼宁(Robert a . Manning)是美国大西洋理事会布伦特·斯考克罗夫特国际安全中心高级研究员。詹姆斯·普里兹斯塔普(James Przystup)美国国防大学国家战略研究所高级研究员。 本文译自《国家利益》网站,原文链接:https://nationalinterest.org/feature/quadrilateral-security-dialogue-consolidating-its-power-against-china-189026?page=0%2C1

发布时间:2021年07月07日 来源时间:2021年07月06日
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