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杨文静 孙立鹏 李峥:拜登百日新政评析

作者:杨文静 孙立鹏 李峥   来源:《现代国际关系》2021年第5期  已有 1791人浏览 放大  缩小

作者:杨文静,中国现代国际关系研究院美国所研究员,主要研究美国外交战略;孙立鹏,中国现代国际关系研究院美国所副研究员,主要研究美国经济政策;李峥,中国现代国际关系研究院美国所副研究员,主要研究美国内政、安全政策

[内容提要] 施政百日是衡量美国新总统执政效果的重要节点,可藉此考察其竞选纲领的落实程度、重大立法推动情况及内政外交重要理念。拜登上台迄今已满百天,作为一个在深重危机中上台的美国总统,首要任务是控制疫情、弥合国内、恢复经济,同时也着眼于从长远提升美国国家实力,以在与中国的竞争中取胜。以与中国竞争为动力,以“服务美国人民的利益”为宗旨,拜登政府聚焦国内、统筹内外,试图弥合伤痕、重塑民主和维护美国全球领导地位。尽管其在处置疫情、缓解经济与社会矛盾方面取得一定成效,但囿于国内政治、经济、社会结构性矛盾,其施政前景仍面临诸多困难。

[关键词] 拜登政府 百日新政 中产阶级外交 中美关系

拜登竞选以“为美国之魂而战”为口号,提出重塑美国民主意识形态、强化国家经济安全、重构温和自由的社会政策及聚焦外交、回归多边主义的对外政策等主张。其百日执政以结束疫情、重建经济为起点,民主、社会、外交议程同步推进,初见成效,但也面临诸多问题。

拜登是不折不扣的危机总统。拜登竞选过程中,新冠肺炎疫情在美国本土持续肆虐,引发全面政治、社会和经济危机,加剧了美国国内业已存在的族群对立、极端贫困和贫富差距。与此同时,经过特朗普政府四年执政,对华竞争恐惧已深深扎根于美国社会,成为拜登执政的另一大挑战。拜登始终强调,要应对21世纪挑战,必须“重建更美好未来”(build back better),这是美国长久发挥世界领导权的根基。他上任后,本着“先易后难”“先内后外”原则,重点解决国内危机、扭转特朗普“破坏性遗产”,同时聚焦中国,融合内外议程,出台了具有其特色的新政。

第一,处置疫情危机,重建国内民主。拜登上任后将加强疫情管制措施和加速疫苗接种作为应对疫情的两个主要抓手,并推出一系列抗疫举措。他胜选后即宣布成立疫情应对小组,由医疗专家主导应对疫情工作。上任两天内,拜登签署了12个有关疫情的行政令,包括建立疫情反应办公室,协调联邦部门对疫情的反应,重建在特朗普时期被撤并的白宫全球健康安全和生物防御局,强制联邦政府雇员佩戴口罩,强制个人在公共交通工具上佩戴口罩,启动《国防生产法》加速防疫物资和疫苗的生产,促进疫情数据共享等。白宫发布了长达198页的《应对新冠肺炎疫情国家战略》,作为指导全国应对疫情的基准文件。拜登同时提出在100天内注射1亿支疫苗的计划,指令联邦紧急事务管理局(FEMA)建立大规模疫苗接种点和移动疫苗接种点。

重塑国内民主是拜登的另一大迫切内政议程。竞选时他攻击特朗普严重损害美国民主价值观,呼吁提升政府工作的透明度并强化问责制,确保白宫再次成为美国民主价值观的核心支柱和捍卫者,承诺尊重新闻自由、保障投票权、维护司法独立等。拜登还认为内幕交易、利益冲突、洗钱和腐败等行为导致美国竞选资金系统缺乏透明度,应采取措施防范。此外,他主张少数族裔和LGBT(指同性恋、双性恋和跨性别者)权利平等,反对美国警察在执法中过度使用暴力,致力于消除“系统性种族主义”、人道对待非法移民等。针对种族主义,上任首日他即发布行政令,要求联邦政府采取全面行动促进种族平等。2021年1月26日,他又签署一系列有关种族歧视的行政令,包括推动监狱系统改革,消除“隐性歧视”,并从社会治理和社会待遇领域逐步改善美国少数族裔的生存和发展环境。他还解散了特朗普设立的“1776年委员会”,该委员会旨在“纠正美国教育领域对于多元化的‘错误教育’”。

拜登试图在执政团队任命上体现其对“多元化”的支持。据统计,拜登政府组建了历史上族裔、性别最为多元化的内阁。哈里斯作为副总统同时具有女性、非洲裔、印度裔三重身份,内阁成员包括白人、非洲裔、拉美裔、亚裔和原住民,其中白人所占比重为50%,低于全美人口中占比61%的比重。拜登任命了哈兰德担任内政部长,她成为首位领导内阁机构的美洲原住民。拜登任命的女性阁员达到12名,超过了克林顿政府时期的历史纪录。

在移民领域,拜登政府撤销了特朗普一系列管控的措施,包括停止可将联邦资金挪用修建“边境墙”的国家紧急状态,彻底撤销“禁穆令”,审查特朗普政府时期推出的针对其他国家的签证限制,撤销特朗普政府将逮捕“无证移民”作为移民和海关执法局的优先任务,恢复奥巴马时期的《童年抵达者暂缓驱逐法》,承诺通过立法为这部分非法移民提供入籍途径等。在控枪议题上,他批评现行美枪支安全法,呼吁控枪以减少枪支暴力。在平权议题上,他允许跨性别人士在军中服役,敦促国会通过保护LGBT平等权利法案。

第二,恢复经济,维护国家经济安全。围绕疫情救助、重塑中产阶级、增进创新优势等目标,拜登提出三大“经济计划”。首先是《救助计划法案》。该法案于2021年3月11日签署,实施新一轮价值1.9万亿美元的经济刺激措施,力求实现尽快恢复经济。主要内容包括:对年收入低于7.5万美元的个人、夫妻收入低于15万美元的家庭提供1400美元的直接资金救助;将每周疫情失业救助金调整为300美元,并延长至9月;提高针对抚养儿童家庭的税收抵免、扩大学生贷款免税金额,增加对学校重启的资金帮助;加大应对疫情投入,500亿美元用于新冠疫情检测及追踪,190亿美元用于扩充公共卫生队伍,160亿美元用于疫苗分销和供应;为州和地方政府提供3500亿美元援助。拜登称:“这项历史性立法是重建美国的基石,给建设国家的工人和中产阶级带来奋斗的机会。”

其次是《美国就业计划》。2021年3月31日,拜登宣布投入2.25万亿美元用于该计划,将为美国提供“一代人”的工作。投入6710亿美元升级改造桥梁、道路、港口、机场等交通基础设施;投入6500亿美元改善清洁饮用水、高速宽带、清洁电网、房屋翻新以及校舍升级;投入5800亿美元,用以扩大研发、职业培训,尤其加大对制造业和中小企业帮扶,培育其竞争力,提升美国经济弹性;投入4000亿美元,为老年人和残疾人提供直接帮助。该计划还与税收计划相互捆绑,通过对富人增税对中下层减税,以及改革公司税、消除税收漏洞,并推动每小时15美元最低公司等,实现“用美国税收购买美国产品并提供美国工作”的目标。

再次是《美国家庭计划》。2021年4月28日,拜登宣布投入该计划1.8万亿美元,投资“美国儿童、家庭和经济的未来”,为经济创新注入动力。一是“实现可负担和扩大机会”的教育。2000亿美元用于3~4岁儿童提供学前教育,1090亿美元提供2年的免费社区大学课程,460亿美元用于改善少数族裔教育,90亿美元增强教师队伍。二是为家庭提供经济保障。2250亿美元用于儿童照顾,2250亿美元用于完善带薪休假制度,450亿美元用于儿童营养援助,30亿美元用于产妇健康。三是利用税收抵免帮助美国工人和家庭。延长《美国救援计划》中的关于儿童税收抵免政策、“儿童和家属照顾税收抵扣政策”永久化、降低医保费用等。

拜登和特朗普一样,也把经济安全提高到国家安全高度,并为此签署两项重要经济行政令。一是“购买美国货”行政令。2021年1月25日,拜登签署《关于确保未来由美国工人在美国制造的行政令》,加大对国内产品的采购力度。设立美国制造办公室,修订联邦政府采购条例,规定最终产品国内含量提升至55%。二是“供应链安全”行政令。2月24日,拜登签署《美国供应链行政令》,责成国家安全事务助理和总统经济政策助理与美商务部、能源部、国防部、卫生和公共服务部等协调,全面审查美国全球供应链和关键行业的潜在脆弱性,重点关注半导体制造及封装、电动汽车电池、稀土等关键矿物和其他战略原材料、药品及活性药物成份等四大领域供应链安全,并在100天内向总统提交报告。在此基础上,拜登还命令对国防、卫生、信息技术、交通运输、能源和食品安全六大领域进行评估并向总统提交报告,为重新布局产业链作出谋划。

第三,加强内外统筹,积极打造中产阶级外交。拜登竞选和上台后均主张内外政策服务“中产阶级利益”,国安顾问沙利文称“国家安全与外交政策归根结底要为美国工薪家庭、中产阶级和普通人服务”;国务卿布林肯外交政策演讲题为“为了美国人民的外交政策”。美国《国家安全战略临时指南》进一步明确“美国国家安全与外交政策的最庄严义务是保护人民安全和利益”。⑤中产外交成为拜登外交最主要的标识,其宗旨是打破美国国家安全、外交政策与国内政策的界限,使内外政策融为一体、互为促进。

在经济外交领域,为赢得与中国竞争,拜登决心加强创新能力,领导世界上“民主国家”反对“经济滥用”。对内,承诺赋予美国学生“21世纪工作的技能”,确保美国人获得有质量的医保,投资于基础设施,引领清洁能源革命并创造1000万个工作岗位。此外,促进大学等研究机构投资于清洁能源、量子计算、人工智能、5G、高铁等技术,并制定“有利于促进共同繁荣和民主”的新兴科技规范。在对外经贸政策上,拜登政府承诺未来在贸易谈判中将考虑中产阶级的利益。具体看,就是针对“不公正”贸易政策作出快速有效的反应,特别是贸易补贴、产能过剩等“贸易扭曲行为”;赋予总统收取关税的权力,特别是涉及国家安全的事项;促进WTO合理改革,防止“搭便车者”搞国内补贴,并加强产权保护。美国还将促进各国在税收等规章制度框架层面的融合统一,限制大公司垄断,提高劳工与环保标准,从而维护美国工人利益。

拜登政府还要结束“特朗普灾难”,实现五大“回归”。一是回归民主。人权民主重新成为重要议题。在竞选时,拜登就提出将召开“全球民主峰会”,促进“自由世界的共同目标”,包括反腐、抵御“威权”和促进世界人权;上台后更以民主人权为借口夯实盟友、打压对手、干涉发展中国家内政。二是回归多边主义。拜登多次表示,将领导全球处理疫情及气变、核不扩散等挑战,并以此树立领导“榜样”。为此美国重新加入《巴黎协定》,主办全球气候峰会,回归世界卫生组织,重新加入联合国人权理事会,试图重塑美国全球领导力。三是回归外交优先。在所有的美国对外资源中,拜登提出外交是最优先工具。对内,重建国务院,恢复了特朗普时期中断的白宫、国务院、国防部日常简报;对外全面重新评估外交政策,视外交为全球接触的最优先工具,而武力只是“最后的手段”。拜登政府已宣布年内从阿富汗撤军,将更多的资源投入到“印太”。四是回归盟友。重新确认跨大西洋伙伴关系,促美国与欧盟、英国采取“共同议程”,推动美日欧就供应链、抗疫、民主人权合作;承诺按照同盟条约防卫日、韩、澳、菲、泰安全,加强与印度、越南、马来西亚、新加坡、印尼、中国台湾、新西兰等的伙伴关系;加强与印度伙伴关系,防范南亚国家发生“边界冲突”;推动国会在未来四年向中美洲提供40亿美元援助;与非洲建立“伙伴关系”,投资市民社会,加强长期的政治经济文化联系和多重合作。五是回归“新时代”军控体系。拜登始终主张,若伊朗回归并遵守“伊核协议”,美国也将重返该协议;重新激活朝核谈判,采取“分阶段弃核”方式启动谈判,团结与包括中国在内的盟友伙伴协调政策,促进实现半岛无核化目标;延长美俄削减战略武器条约,并谋求将此作为新军控条约的基础。

第四,力推绿色新政。拜登高度重视气变与绿色能源议题,视此为其执政“标识性”的内容。在执政首日既签署应对气候危机行政令,取消Keystone XL输油管道许可,停止北极国家野生动物保护区开发,撤销特朗普以牺牲环境为代价促进能源基础设施与经济增长的行政令和备忘录。2021年1月27日,拜登政府宣布终止在联邦土地和近海水域租用新的石油和天然气,推进氢氟碳化合物减排。另一方面,拜登提出的就业计划也旨在使美国走上绿色能源经济轨道,未来为美国创造1000万新工作岗位;领导清洁经济革命,计划未来10年投入1.7万亿美元发展清洁能源技术,争取到2050年实现“净零排放”。在对外方面,除回归《巴黎协定》,主持召开线上气候峰会,承诺美国在2030年温室气体排放比2005年减少50%~52%;提出“全球气候野心倡议”,支持发展中国家确立零排放战略;制定气候友好型投资标准,推动美国国际发展金融公司、千年挑战计划等投资于气变友好型领域等。美国希望通过多边方式,锁定减少全球航运和航空业排放的可执行承诺;采取措施确保其他国家落实具体承诺,避免他国食言对美国经济竞争力造成更大损害。

拜登上任后面临诸多问题和挑战。从施政效果看,可以说取得初步成效,但也面临诸多瓶颈。

首先,拜登的抗疫举措在短期内扭转了美国国内的疫情形势。拜登上台初期承诺将在100天内完成接种1亿支疫苗,但实际上在执政58天即完成,在100天达2.2亿,其中有70%的65岁以上人口完成接种。在疫苗和防控措施的共同作用下,美国疫情得到了一定程度控制。拜登上任时,美国日均新增感染者达到近20万人,在执政百日后已下降至5万人左右,并且数量不断下降。当前美新增病例、病死病例降至2020年9月第二波疫情过后的水平,美国医疗系统荷载大幅降低,2021年5月美国还开始对外输送疫苗。拜登处理种族问题的立场也得到了少数族裔的显著支持,在重建国内民主、缓和社会矛盾等方面也取得一定成效。

其次,美国经济实现了较快反弹和复苏。据美国商务部经济分析局数据显示,2021年1季度美国GDP达22.05万亿美元,已恢复至疫情前水平。美联储预测,2021年美国经济将增长6.5%,实现强劲的经济复苏。与特朗普相比,拜登经济政策加速左转,主张通过大幅刺激、加大社会和福利支出、增加税收、扩大政府干预的方式刺激经济。拜登政府经济刺激规模巨大。其1.9万亿美元的《美国救援计划》是疫情以来美国第六轮刺激措施,致使美国财政刺激规模累计高达5.59万亿美元。其推出的《美国就业计划》和《美国家庭计划》总规模更超过4万亿美元,其中就业计划的基建支出规模占当年GDP的比重已经远远超过艾森豪威尔的高速公路计划和克林顿的“信息高速公路计划”,仅次于罗斯福新政,一旦付诸实施,将拉动美国长期经济增长。在美国疫苗接种大幅上升、经济活动的封锁逐步解除背景下,拜登政府再推经济刺激措施,可以获得比以往更好的“财政乘数效应”,有助于经济尽快反弹复苏。此外,拜登政府的财政政策与美联储的货币政策边界日益模糊,美国正通过债务货币化的方式,向全球分摊危机应对成本,获得更多的财政政策空间;在推出《家庭计划》和《就业计划》时,美国同步推进个人和公司税改,以实现预算平衡,以可持续的方式布局长期经济增长。

再次,在绿色新政上取得较好进展。拜登在传统温室气体和氢氟碳化物排放、重返《巴黎协定》、主办气候峰会等推进难度相对较小的问题上取得了阶段性成果,节约主要精力和资源聚焦后续绿色基建投资、多边气候合作等“深水区”问题。同时,在外交上也基本按照竞选承诺,尽快实现了回归多边主义、弥合盟友关系、强化民主人权、聚焦中国竞争等目标。特别是在打造以应对中国为核心的多层次联盟方面初现成效,美国在国际上的形象也有一定程度改善。

但是,拜登施政也面临诸多问题与挑战。第一,移民政策效果不彰。其采取的一系列纠偏措施尽管有进步意义,但使美墨边境非法移民激增。2021年3月,非法移民数量超17万人,创下近年来最高。大量非法移民涌入导致美国南方难民收容达超负荷状态,成为拜登政府不得不应对的社会危机。为此,拜登不得不任命副总统哈里斯专责应对拉美移民及难民问题,促进美国与难民主要来源国之间的协调。4月16日,拜登政府签署行政令,将2021年美国接收的难民数量限制在1.5万人,延续了特朗普政府时期的水平。这一做法违背了其竞选承诺,也遭到舆论诟病。仅有34%的美国民众在移民议题上满意拜登政府的应对措施。这对即将面临中期选举的拜登政府和民主党是个危险信号。

第二,政治极化掣肘内外议程。美国在应对疫情时面临一场国家制度危机。2020年大选混乱程度史上罕见,特朗普及共和党一直拒绝承认败选,甚至煽动民众用行动抗议“选举不公”。2021年1月,震惊全球的“冲击国会山”事件,更将政治乱象推向高峰。从2020年大选结果看,拜登胜选不是美国人民的共同选择,而只是民主党联合部分中间派的一次反扑。这意味着选举本身不能根本性地重塑美国两党政治生态和政治版图。特朗普拒绝承认败选,共和党也没有在败选后进行党派重组,推举新的党派领袖。特朗普支持者仍在地方和联邦层面具有强大影响力。选后特朗普支持者在多个州发动针对“投票权”的限制性立法,试图为民主党动员基层选民设置障碍。这一问题直接冲击了拜登及民主党的选民利益,但又涉及联邦和地方之间的权力边界问题,因此非常敏感。同时,伴随着美国十年一次的人口普查结束,选区划分将成为两党接下来的斗争焦点。从地方政治生态看,共和党仍然控制着全美50个州中30州的州议会多数,在这场斗争中也居于较为有利的地位。

拜登政府的重大施政始终面临共和党的检视。在《就业计划》方面,虽然两党在推动基建大方向上有一定共识,但在项目如何设立、资金如何筹集与分配等关键问题上,府会、两党分歧巨大。在《家庭计划》上,针对富人加税是在动华尔街和商界精英的奶酪,更是在颠覆特朗普的税改政治遗产。此外,鉴于上轮拜登推出的1.9万亿美元经济刺激措施,在参院没有获得任何共和党议员支持,后续计划要在国会通过并落地生效,难度极大。国会如想动用“快速调节程序”,以简单多数在参院强行投票通过,则既缺少道义基础,也面临程序困境,增加两大计划最终落地生效的难度与复杂性。南部边境难民危机、税改引起共和党及保守派媒体的持续抨击,成为共和党巩固基本盘、调动民意、争取中间选民的主要着眼点。如果拜登政府在这些领域操之过急,或让危机失控,将直接影响民主党在2022年中期选举的前景。

第三,经济趟过浅水区后面临三大挑战。虽然拜登的经济措施对美国经济短期反弹具有重要的刺激作用,但也会带来诸多副产品,给美国经济构成潜在损害。尤其是容易推进的刺激计划已经落地,后续无论基建和税改计划,必将触及多方利益。进入深水区后,拜登经济计划落实不易。

一是债务风险。尽管经济刺激可以加快经济复苏与增长,进而增加财政收入,并最终弥补前期刺激性支出。但与此同时美国联邦债务规模也不断膨胀。宾夕法尼亚大学预测,1.9万亿美元的刺激措施会导致美国政府长期的额外债务。2022年公共债务上涨会导致经济增长损失0.2%,甚至到2040年还将损失GDP的0.3%。CBO预测,2030年美国联邦债务总额达33.33万亿美元,其中仅利息支付一项就超过6950亿美元;假定未来十年美国经济年均增长3%,2030年美债务利息支出占GDP的比重将达到2.48%,超过拜登政府设定的利息支付占GDP2%的最高可容忍上限。这意味着,财政“挤出效应”将会影响《家庭计划》《就业计划》等联邦政府重要项目支出的后续推进,大幅压缩应对下一轮危机的财政政策空间。

二是政策“退坡”。根据美国负责任联邦预算委员会(CRFB)统计,疫情以来的美国经济刺激措施,在2021年年内就要开始逐步到期退出,共有12项重要的刺激措施相继到期。例如,9月6日,每周失业救助300美元的政策到期;9月30日,对需要家庭临时救助项目(TANF)、补充营养援助项目(SNAP)等到期;12月31日疫情期间儿童税收抵扣到期。这将导致美国财政政策陷入两难。一方面,如果延续已到期救助项目,将会再次增加债务负担,挤占后续《家庭计划》《就业计划》财政空间。CRFB预测,仅2021年12项措施的延期成本高达1.8万亿美元。另一方面,如果不再延期上述救助措施,那么财政政策对美国经济后续复苏的支撑作用就会大幅减弱,不排除经济二次掉头的风险。

三是通胀压力。回顾20世纪60~70年代的大通胀,根本原因是约翰逊和尼克松政府为了经济成绩单,肆意挥霍财政支出、滥发货币放水。历史似乎正在重演,美国财政货币政策边界愈发模糊,联邦政府大规模花钱后,美联储通过大额资产购买计划买单,进行债务货币化,其结果是造成美国货币驱动型通货膨胀。据统计,2020年4月至2021年3月,美国M2从17.17万亿上涨到19.8万亿美元,增长15.3%;M1从4.8万亿增长到18.68万亿美元,增长289%。加之经济回暖后的需求释放,也在增加美国经济短期的通胀压力。为应对后续通胀上升,美联储或不得不提升利率、转向宽松货币政策,这不仅会加剧美国债务负担,也会拖累经济复苏脚步。

第四,绿色新政面临一定阻力。从绿色基建看,拜登《就业计划》将推进绿色基建作为核心内容,但面临两大阻力。一是共和党反对。计划中涉及拜登和民主党对老人和残疾人的“关怀经济”、增加福利支出等主张,被共和党认为是在基建计划中夹带政治私货。二是资金阻力。共和党认为,拜登的基建计划过于奢侈,遂提出了价值仅5680亿美元的“瘦身版”替代方案,这将导致拜登绿色基金计划大幅缩水。钱从哪来、规模多少、怎么分配等问题均存在极大的不确定性。而“经济脱碳”则面临投入不足的问题。虽然拜登的大规模基建计划包括大量的气候变化领域投资,但仍被认为在经济脱碳领域投入不足。罗斯福研究所统计称,美国基建计划应对气候危机的必要投资规模太小,每年不及美国GDP的1%。如果要使美国经济真正脱碳,公共投资必须要提高到GDP的3%~5%。资金投入不足,或掣肘美国在经济脱碳领域的前进脚步。最后,多边主导力仍有待观察。在美国主办的领导人气候峰会上,拜登作出更为大胆激进的减排承诺,但如何具体落实还没有具体方案。加之美国选举政治的不确定性,他国对美国的质疑并未消退,影响其多边气候行动的主导力。此外,多国领导人在气候峰会上作出的是原则性承诺,尚未有明确的路线图和政策手段,最终落地生效还充满不确定性。美国在气候变化问题上的多边主导力还有待进一步观察。

第五,中产阶级外交有一定局限性。尽管拜登的中产阶级外交首次明确提出国内、国际政策一体化观点,但奥巴马时期就有“制造业回归”和“出口倍增计划”,特朗普时期也有“美国优先”及“经济安全是就是国家安全”的说法,拜登的中产阶级外交不过是将政策进一步明确而已。拜登政府还将其整体外交政策纳入中产外交的盘子,事实上是为美国优先的外交政策变换了一种更加温和和讨好国内的说法。美国中产阶级式微有其深刻的结构性根源,改变绝非一日之功,在拜登任内以外交给中产带来好处恐难见效。拜登政府视拉拢盟友、重塑机制、抢占规则制定主导权为核心命脉,但盟友是否靠得住、在对中俄及全球议题与规则制定问题上是否随美国起舞,仍存疑问。特别是随着中美实力差距的缩小,第三方对中国依赖更强,中国对国际事务、国际规则制定的影响力更大,美国恐更难如愿。此外,打人权牌、民主牌也难以服众。除了欧洲铁杆盟友,日本、韩国、印度及东南亚、拉美非洲均对此忌惮,美国难以形成民主统一战线。美国将中、俄、朝、伊视为对手,但对中俄竞争将是长期博弈,难以短期见效,朝、伊问题也充满变数,拜登政府难以有效管控。

拜登政府百日新政最显著的特点就是内外统筹,而中国因素可谓其实现统筹的核心动力和杠杆。换言之,与中国竞争并力争实现胜出是其推行内外议程的核心动力。

拜登政策的对华政策调整是影响中美关系走向的主要因素。拜登政府的对华政策是从奥巴马后期开始的美国对华政策调整的延续。在奥巴马中后期,美国已将中国确定为“有限修正主义国家”,并展开对华政策转变大辩论。特朗普上台后,明确提出中国是“头号战略竞争对手”,并对华开启“全政府—全社会”应对战略。疫情发生后,特朗普对华战略由“全面竞争”向“全面对抗”转化,中美新冷战如箭在弦。拜登政府上台后,修正了对华“全面对抗”的做法,承诺重新评估对华政策。

从拜登政府相关政策文件与官员表态看,美国新对华战略并未抛弃特朗普政府的相关内容,而是在继承其内核基础上,在方式方法上进行策略性调整。从战略定位看,美国将中国描述为“唯一拥有经济、外交、军事和技术实力对稳定开放的世界体系构成重大挑战的国家”;布林肯宣称“美中关系是美在21世纪面临的最大地缘政治考验”。这与特朗普的对华战略定位区别不大。但另一方面,美方也认为,中国不是前苏联,中美矛盾非你死我活。美国国安顾问沙利文指出,中国尽管是比苏联还强大的竞争对手,但又是必不可少的合作伙伴;国安会“印太”事务协调员坎贝尔也称,美中关系完全不同于美苏之间黑白分明,而是一种“多元架构”,两国“相互依赖非常之深”。由此,在对华政策目标上,拜登政府强调谋求中美“竞争性共存”。沙利文提出,“竞争的目的不是一方吃掉另外一方”,应既维护美国利益,又不至过激而引发冷战式的威胁感;坎贝尔则强调,“竞争必须保持警惕与谦逊的态度,围绕与中国共存的目标而不是期望改变它来进行”。国会《战略竞争法案》提出,美国对华应实现“可控竞争”,在“符合美国国家利益的领域寻求合作”,如降级军事冲突、构建战略安全等。

拜登政府的对华政策思路贯穿两大主线。一条主线是不回避竞争、不放弃合作、不惧怕对抗。布林肯在其首次外交政策讲话中提出该思路,即:“在应该竞争的时候竞争,在可以合作的时候合作,在必须对抗的时候对抗”。其中,竞争是主旋律,且将涉及政治、外交、军事、经济、高科技、意识形态各方面。美国将“以实力为后盾”与中方竞争与合作;对华合作“绝不能让出美国在亚洲的势力范围,绝不能将世界上最有活力的产业迁往中国而对美国工人和企业造成伤害,绝不能将美国盟友与伙伴当作讨价还价的筹码”。坎贝尔提出对中国应“赏罚分明”:有功则赏、有过则罚。针对所谓中国“冒险主义”所带来的“威胁”,应加强军事威慑,并向盟友提供外交与军事防卫;针对所谓中国“不公正和非法”贸易行为、“网络盗窃等强制性”经济行为及削弱美国新兴技术、侵蚀美国战略优势和国家竞争力的行为则应展开对抗。

另一条主线是将解决国内问题与应对中国挑战联系起来。布林肯提出,对美国人最有效的方法就是与“强有力、威权主义的中国”加强竞争,投资于“人民、经济和民主”、恢复美国的可信性和重振全球领导力,加强盟友伙伴网络,通过明智的军事投资威慑中国侵略和反对对“集体安全、繁荣与民主生活方式的威胁”。《临时指南》进一步提出美国需要在以下方面应对中国挑战,包括对抗“不公正和非法”贸易行为、“网络盗窃等强制性”经济行为,以及削弱美新兴技术、侵蚀美战略优势和国家竞争力的行为;确保维护对美国家安全至关重要的技术与医疗供应链安全;维护包括航行自由和飞越权在内的全球公地安全;对盟友提供外交与军事防卫;支持中国邻国和商业伙伴政策选择的独立性,防止其受到中国压制和影响;促进“基于地区驱动而非外力操纵的发展”;支持台湾作为“民主和关键的经济安全伙伴”;确保美国公司在与中国做生意时不受价值观压制;支持包括香港、新疆和西藏在内的民主人权。此外,报告亦明确“与中国展开战略竞争并不排除与中国合作”,称欢迎中国在气候变化、全球卫生安全、军控、防扩散等领域与美国合作。

从实践看,拜登政府充分发挥民主、盟友与机制的“比较优势”加大对华竞争。拜登主张将价值观置于外交政策的核心,对中国涉疆、涉港、涉藏政策指手画脚,联合欧洲对中国实施制裁。同时,地缘上以“印太”、欧洲为两翼,以盟友关系为内核,对华实施包围。在“印太”,以美日澳印(QUAD)为核心建立多层次议题联盟。其中美日同盟尤为重要,美日峰会确定两国进入强化对华“共同框架”、制定“共同优先次序”、执行“共同议程”的“新时代”。在美国促动下,四方首次召开首脑会,就疫情达成经济与卫生协定,并在网络、太空、关键技术、反恐、高质量基建投资、海上安全方面加强合作,促使“市场驱动型”和基于“民主法治”的经济增长。美国还想将QUAD扩容至整个“印太”“民主国家”与美现有联盟机制相呼应。2020年新西兰、韩国、越南首次参加QUAD会议。2021年,英国伊丽莎白航母战斗群部署至东亚,法国参与美日军演,德国派护卫舰到南海并在日韩澳停泊。坎贝尔还提出通过“民主十国”(G7加上澳、印度、韩)解决贸易、技术、供应链和标准问题。在欧洲,拉拢欧盟、北约,宣布停止从德撤军,重申北约第五条集体自卫承诺,鼓吹美欧“共同价值观”。在美国鼓噪下,北约将中国威胁视为转型动力,欧盟将中国定义为“系统性竞争者”,参与对华制裁。美国还积极经营南亚、中亚、中东、非洲及拉美,调查中国投资陆海港、交通、能源情况,提高经济、安全与人权合作,离间对华关系。美国还十分重视规则机制的作用,将其视为制约中国发展的有力武器。一方面,不断强调“航行自由、主权平等、透明、和平解决争端、契约至上、跨境贸易”等规则与秩序的重要性,刻意凸显中国消极的威权形象;另一方面以气变、清洁能源、全球卫生议程与医疗供应等为抓手,抢占全球治理制高点。美国还计划对中国在国际机制的影响力展开调查,以制定有针对性的对策。

尽管拜登政府始终没有改变对华以竞争为主的战略,持续联合盟友、多管齐下对中国共同施压,但正如拜登在百日讲话中所言,美国并不愿与中国冲突,虽然美国必须确保在“赢得竞争并继续成为全球主导国家”。布林肯也称,军事对抗不符合两国利益,美国并不希望“打垮中国,但不允许中国挑战基于法治的国际秩序”。这表明,拜登政府对华将聚焦于以经济、科技及规则机制竞争为主的软制衡,但其强化盟友、诉诸制裁、辅之以军事威慑的手法,相较于特朗普可能更符合美国的长远利益,也加大了中方的对应难度。不过,拜登政府对华政策有一定连贯性和可预测性,也意味着中美关系相较过去可能会更稳定、更务实。下一步,中美经贸与军事对话即将展开,也意味着两国合作机制会逐步重启。

发布时间:2021年06月29日 来源时间:2021年06月29日
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