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拜登任内美欧同盟关系走向及其战略影响

作者:孙成昊 董一凡   来源:《美国问题研究》2021年第一辑  已有 1951人浏览 放大  缩小

【内容提要】当前美欧关系正处于转折点,百年变局以及美欧政策调整冲击跨大西洋同盟关系,美欧在世界观、战略观以及对华观上的分歧成为塑造同盟关系走向的重要因素。拜登执政后,美欧同盟关系的氛围将改善,美国对欧将实施有别于特朗普和奥巴马时期的“新大西洋主义”政策,但美欧关系的恢复仍有局限性,在经贸、科技、安全等具体领域的长期结构性矛盾或者方向性分歧将影响美欧重新走近的程度。展望未来,美欧关系的新变化、新动向将对中美欧三边关系、国际多边合作以及全球治理产生深远影响。

【关键词】美欧同盟关系 中美欧关系 全球治理 拜登政府

美欧同盟向来是美国同盟体系中的重要一环,但在经历特朗普的四年执政后,美欧同盟站在了“十字路口”,世界观、战略观、对华观的差异进一步扩大,同盟关系黏度减弱。拜登赢得美国大选后,美欧战略界普遍对跨大西洋关系回暖心怀期待,拜登亦强调重塑盟友体系的重要性。然而,美欧同盟关系仍面临诸多掣肘,战略方向的错位和具体领域的分歧在短期内仍将阻碍双方走近的速度与程度。美欧同盟关系何以至此?拜登执政后美欧同盟关系将走向何方?产生何种影响?本文尝试探讨上述问题。

一、美欧同盟关系处于“十字路口”

美欧同盟始于第二次世界大战之后,北约的成立标志着美欧正式形成机制化的军事安全同盟。回首美欧数十年来同盟关系的发展历程,国际格局的结构性变化对美欧同盟关系具有强大的塑造力,是决定同盟演变的重要因素。从两极格局下的欣然结盟、冷战后的冷静反思到“特朗普冲击波”的严重挤压,随着世界走入百年变局,美欧世界观、战略观以及对华观的分歧正重塑同盟关系。

首先,国际格局的演变发展以及美欧的不同应对冲击了原有同盟关系。冷战以及两极格局的确立让美欧迅速走近,成为双方结盟的重要时代背景。冷战结束后,美欧同盟关系进入漫长的调整期。北约是美国首次与西半球以外的国家建立军事同盟关系,标志着美欧关系的新起点。同时,冷战期间美苏形成的两极格局对缓解同盟内部困境更有利,沃尔兹认为两极格局体系比多极格局体系更稳定,双方面临共同的安全威胁,美欧实力的不对等则导致欧洲更加依赖美国,而欧洲的这个弱势也因为美国在保护欧洲上存有战略利益而缓解了双方关系的不平衡性。苏联的最终解体标志着冷战结束,也标志着两极格局荡然无存,步入单极向多极过渡的格局。美国一开始仍保持战略克制并极力向外推广自由民主模式,老布什和克林顿政府先后提出“新世界秩序”以及推出“接触和扩大”政策,其目标都是维护其眼中的全球霸主地位,延长“单极时刻”。在冷战结束后的十年间,不受外力束缚的美国更加肆无忌惮地联合盟友发动多场海外军事行动。这一时期的欧洲仍然需要美国,很大程度是因为美国的军事存在能够防止欧洲大陆重回竞争和冲突时代。波兰、匈牙利等东欧国家普遍担心俄罗斯对其安全利益造成损害,急于拉住和跟随美国并争取早日加入北约,由此逐渐演化出相较于“旧欧洲”更为“亲美”的“新欧洲”,预示着过渡期结束后美欧更为显著的矛盾。

进入21世纪的美欧同盟关系面临国际格局变化的更大挑战。欧盟、中国、印度、俄罗斯等力量的不断发展改变了原有国际格局,也改变了美欧所处的战略环境,新的地缘政治竞争冲击所谓美国“单极时刻”。尤其在当前百年未有之大变局下,突如其来的新冠肺炎疫情堪比世界大战,既有国际秩序难以为继。发展中国家的群体性崛起让“东升西降”“南升北降”成为大势所趋,特朗普政府却倒行逆施,奉行“美国优先”的单边主义,让美欧传统同盟关系备受打击。面对时代变局,特朗普政府思考的依然是如何护持霸主地位,认为和平与发展不再是国际形势的主流,“竞争”取而代之成为当前战略环境的主要现实,应当在“美国优先”原则引领下调整对外战略,将盟友视为维护全球霸权的工具,美欧曾共同建立的自由主义国际秩序遭到严重损害。有的美国学者甚至认为,拜登执政后,美国在冷战后一度坚持的自由国际主义外交政策也很难恢复。欧洲一方面敲响“西方不再是西方”的警钟,将振兴西方作为应对时代变化的解决方案之一,另一方面并不认可特朗普政府的“大国竞争”甚至“新冷战”的视角,仍然认为欧洲面临的机遇大于挑战,坚持国际合作与多边主义是应对挑战的有效方式。

百年变局下全球共同问题的挑战以及治理格局之变,同样对美欧关系构成结构性冲击。在西方主导全球化数十年来,其负面效应引发包括恐怖主义、公共卫生危机、气候变化、极端灾害频发等诸多非传统安全风险,不仅涉及所有国家的利益,亦无力由单一或少数国家解决。同时,信息与通信技术、生命科学、新材料、新能源为主的新一轮科技变革方兴未艾,给全球政治、经济、社会、大国力量对比带来的深刻复杂变化已经初见端倪,对主要大国和世界力量对比的决定性影响逐渐显现,这一领域“玩家”则呈现多元化而非美欧持续垄断,规则和秩序尚处混沌,围绕其展开的竞争日趋激烈。第二次世界大战以来,主导全球秩序和规则治理并为双方利益服务是美欧同盟关系的重要支撑和合作领域,但双方在非传统国际治理议程中合作薄弱,利益分歧远超合作意愿。近年来,美国单边主义和霸凌主义倾向加剧美欧就全球治理主导权的解体以及价值取向的分歧,新冠肺炎疫情更突出暴露美欧应对突发危机方面的能力缺失、协调缺位和矛盾激化,加速百年变局和国际格局演进。同时,新兴国家在传统和非传统全球性议题中影响力上升,出现“补位”趋势,逐渐成为美欧关系共同关注的议程。

其次,美欧的全球战略重心和对华认知出现明显错位。随着亚洲地缘政治重要性的不断上升,美国敏锐地捕捉到这一变化,将亚洲视为争夺全球霸权的下一个着力点,其全球战略重心从欧洲、中东逐渐向亚太或印太地区转移。冷战结束以来,尽管欧洲仍是美国重要的盟友,但在美国全球战略布局中的重要性与日俱降,大致经历了战略惯性、战略转向和战略松散三个阶段。冷战结束初期,欧洲对美战略价值已受质疑,但在稳固冷战胜利成果、将苏联势力范围纳入西方轨道的战略目标指引下,欧亚大陆仍是美国重要的战略板块,欧洲是美国重要的战略伙伴。小布什执政后,“9·11”事件的爆发迫使美国转向中东并陷入两场战争。这一时期美国战略重点虽不在欧洲,却在欧洲大周边地区,而美国的反恐行动也需要欧洲协助。奥巴马执政后,“重返亚洲”(后为“亚太再平衡”)战略与“撤出欧洲几乎同步,美国必须加大对亚太地区投入,开启从欧洲政治与外交事务撤出的进程,欧洲在美国全球布局中的地位进一步下降,美国对欧政策进入战略转向阶段。特朗普继续实施“亚太再平衡”升级版的“印太战略”,推动军事力量持续向“印太”地区转移,推进美国战略重心东移。在“美国优先”原则的指引下,美国从欧洲撤退的态势不仅难以逆转,还由于特朗普个人原因呈现“破坏式撤退”态势,美欧同盟关系进入战略松散阶段。

欧洲意识到全球格局重塑和美国战略重心转移将带来重要的地缘政治变化,应当严肃对待“世界怎么了、欧洲怎么办”这一关乎道路的问题,选择以建设“战略自主”来应对,而非选择扮演美国在亚洲的战略棋子。在2016年《欧盟全球战略》中,欧盟已提出在“日趋复杂、竞争性和相互联系的世界”,应谋划“战略自主”(strategic autonomy),努力扮演“负责任的全球利益相关者”,捍卫自身繁荣、和平与“民主韧性”以及“基于规则的全球秩序”(rule-based global order),对美国则要“强化纽带”,保持“加强韧性、应对冲突和促进全球治理的伙伴关系”。在全球层面,欧洲既对自己的位置有清醒认识,“不再是掌握世界的帝国”,但同时希望扮演“顶级地缘政治选手”,在防务、数字、经贸等领域构建防御工具、规则以及实力基础,从而摆脱“受制于人”的局面。在中美战略竞争之中,欧盟则“避免在依附中美任何一方中做选择”(意大利前总理莱塔语),要以“自己独有的方式”寻找相处之道。同时,百年变局的重大趋势之一是世界中心焦点从欧洲转向东亚,欧洲在变局中试图避免成为“美国小伙伴”或“中美博弈竞技场”。然而,欧盟的战略自主意在全球范围内扮演与中美同一量级的力量,而美国则对欧洲战略重视程度降低,并且试图维持欧洲对美国的战略依附,与欧盟自身的全球战略目标形成较大冲突。同时,欧洲对跨大西洋关系的路径依赖、欧美军事安全能力的严重失衡,以及欧洲社会层面对扩军黩武的反感,也将限制欧洲在战略上脱离美国的程度。

在对华认知上,美欧的身份特性、利益关注的差异决定了双方无法完全一致,欧洲也不愿接受美国“大国竞争”或者“战略竞争”的对华政策框架。特朗普任内的《国家安全战略》和《国防战略》报告分别将中国、俄罗斯列为“修正主义国家”和“战略竞争对手”,并在经贸、科技、军事、人文、意识形态等多个领域打压中国。美国主要从霸权护持的角度看待中国发展,而欧盟的主要关切仍是中国是否尊重经济交往规则、是否拥护以规则为基础的秩序。欧盟认为,对华政策主要挑战在于投射“坚定、清晰、一致的声音”。尽管近一两年来,欧洲战略界也出现对“中国在欧洲政治影响”的担忧,但欧洲整体并未将中国视为国际秩序的挑战者、欧洲利益的破坏者,在强调双方经济、制度竞争加剧的同时,仍认可对华合作的巨大潜力。因此,美欧在对华认知和政策上存在显著差异,欧洲和美国虽然都在思考中国崛起的影响、酝酿应对措施,但远未达成战略合作的共识。在对华观分歧的影响下,欧盟在针对亚太地区安全的相关看法和角色定位上不会完全随美起舞。美欧的共同目标是维护地区和平与稳定,确保各方遵守国际法、原则和机制,保证海上的贸易不受阻碍。不同之处在于,美国在地区拥有较为强大的军事同盟和力量,更注重中国崛起带来的安全挑战,需要依靠军事力量维护自己在地区的主导地位;而欧盟作为一个整体,其防务开支和海外投送力量有限,更关注中国崛起带来的经济挑战,对亚太安全问题的投入更多停留在外交层面,并未将自己视为亚太地缘政治的主要角色,在地区安全议题上扮演次要和辅助角色。

最后,“特朗普冲击波”严重挤压美欧同盟关系。特朗普任内,美欧对世界的看法、对彼此的战略定位以及中国的战略认知进一步分化,“三观不合”导致美欧关系出现四大矛盾,包括经济付出与责任、安全依赖与自主、政治团结与分散、规则捍卫与破坏。经贸领域,特朗普将欧盟视为贸易上的“敌人”,对欧盟部分产品加征关税,引发欧盟反制措施。尤其在数字经济领域双方明争暗夺,欧盟更是主动出击,试图建章立规限制美国企业“超级角色”。2020年12月15日,欧委会针对运营网络平台的“数字守门人”企业提出《数字市场法》(Digital Markets Act)和《数字服务法》(Digital Services Act)两项草案,加强对数字超级企业内容和经营方式的监管和限制,而如果数字法案被视为牺牲美国企业利益来保护欧洲企业,将很可能遭到美国政府的强烈反对,引发美欧关系的新一轮波动。在安全领域,特朗普将北约视为施压盟友的利器,而非团结盟友的纽带,推动深陷“战略焦虑”的欧洲“战略觉醒”。特朗普不仅从经济利益的角度衡量北约的价值,还把调整在欧军事力量作为施压盟国的手段。2020年7月,美国政府表示将从德国撤走近12000名军事人员,其中6400人返回美国满足未来轮驻东欧以及全球的部署需求,另外5600人将重新部署在比利时和意大利等其他北约国家,特朗普明确表示此举是为惩罚德国对北约军费贡献不足。在政治领域,特朗普政府对于欧洲一体化和欧洲团结非但漠不关心,还对英国“脱欧”公开表达支持,乐见更多欧盟国家效仿。2020年以来,美国继续针对欧盟“分而治之”,在驻军、“北溪二号”管道等问题上不断向德国施压,国务卿蓬佩奥在疫情严重时对中东欧国家展开访问以示重视,并在防务合作、对俄政策上明显迎合中东欧国家。在规则领域,特朗普政府的“美国优先”与欧洲倡导的多边主义形成鲜明反差。特朗普执政后,美国不断“退群废约”,对国际机制和规则造成巨大冲击。2020年9月,美国政府宣布不会参与旨在保障世界各国各地区能够公平获得新冠肺炎疫苗的国际动议组织“新冠肺炎疫苗实施计划”(COVAX),把“美国优先”推广到疫苗领域。面对美国的破坏性撤出,欧洲继续坚持自由主义和多边主义,通过坚持自身立场与美国斗争。如在伊朗核协议问题上,欧盟一度态度坚决维护这一多边协议,以“极限克制”应对美国“极限施压”。为规避美国的经济制裁,法国、德国、英国在2019年1月创设与伊朗的贸易结算支持机制。2019年11月29日,芬兰、比利时、丹麦、荷兰、挪威和瑞典六国发表联合声明,宣布将加入这一机制以捍卫伊朗核协议。

美国对欧政策的调整自然有特朗普个人因素的成分,尤其与特朗普政府惯用“蛮权力”来维护美国利益、处理国际事务有关,但更深层次的推动力仍与美国国内本身发生的政治与社会变化相关。特朗普对竞选承诺的投入、在外交领域的政策选择无不体现了他对国内选民需求的强烈关注,国内政治成为特朗普政府在外交政策上改弦易辙的推动因素。特朗普的支持者对建制派政治精英的认可度较低,对“美国人”的身份认同、人口结构变化和多元文化的强烈焦虑,对自身狭义经济利益的关注远超对全球利益的关注,他们认为美国并未从全球化中获得经济实惠,美国人“一代不如一代”。而特朗普政府在经贸、全球治理和集体安全方面的“自私自利”“退群主义”“甩包袱”都折射出国内强大的民意和需求。特朗普政府对外政策调整的内在逻辑是,“美国优先”会让美国更加安全和繁荣,而美国的强大对欧洲盟友有利。特朗普的政策理念较为符合美国外交中的“杰克逊主义”,认为全球事务是一场竞争性博弈,维护美国的安全和繁荣应不受国际制度约束,同时更强调外交政策要以国内政治为依据。然而,欧洲却认为“美国优先”牺牲了欧洲利益,这对美欧关系数十年来以自由主义、多边主义为基础的传统框架形成强有力的冲击。

二、拜登任内的美欧同盟关系展望

拜登执政后将实施美国对外政策的“去特朗普化”,欧洲对其不无期待,认为新冠肺炎疫情、经济衰退、中国崛起、气候变化、技术竞争都是美欧应当共同面对的挑战,拜登执政有望重振美欧在多边主义和国际机制领域的合作,甚至称拜登为近一个时代以来“最具大西洋主义倾向的总统”。在美国的外交思想中,往往存在孤立主义与国际主义的冲突,而国际主义的内涵十分丰富,大西洋主义是其中的重要组成部分。美国的国际主义始于大西洋主义,主要表现就是介入欧洲事务,因此也遭到美国一些孤立主义者批评,认为这种做法背叛了1776年以来的遗产和传统。在这两种力量的影响下,美国的外交政策实际上一直在孤立主义和国际主义(大西洋主义)之间摇摆和徘徊,即使在20世纪20年代到30年代,美国外交政策也绝非被孤立主义主导。20世纪40年代,以大西洋主义为主的国际主义在美国对外政策中宣告胜出。两次世界大战后,随着美国被迫与欧洲部分国家形成战时联盟并取得战争胜利,大西洋主义从精英层面逐渐转为为普罗大众的共识。但核武器的出现让西方陷入道德两难,捍卫自身安全和可能摧毁世界的风险并存,却没有两全其美之策。这种变化对大西洋主义造成负面影响,尽管多数公众仍然支持北约,大西洋主义的思想开始在公众和学术界退潮。冷战结束后,大西洋主义的发展波折不断,美国对敌对友都缺乏耐心,对欧政策更是起伏不定。自小布什政府开始,美国战略重心逐渐向亚太转移,欧洲在美国对外政策中的地位下降,直接冲击大西洋主义的实践成果。特朗普执政后,美国未能向欧洲传递维护大西洋主义的善意,导致欧洲掀起新一轮针对“大西洋主义”的辩论。在这样一种历史背景下,拜登任内的“大西洋主义”有别于过去传统的“大西洋主义”,将受到“奥巴马主义”与“特朗普主义”的双重塑造,其对欧政策将摆回国际主义路线,但不可避免仍将受到特朗普任内“美国优先”思想的影响,更强调夯实美国自身实力,对盟友的态度将更加务实。

总体而言,拜登的政策调整将从三方面缓和美欧关系的氛围:第一,重新强调民主价值观,重塑美国国际地位并恢复美欧价值观同盟的基点。拜登强调将巩固美国国家信誉,组织并召开民主全球峰会,核心目标是打击腐败,并在本国和国外促进人权,这与欧洲长期倡导的民主、人权价值观外交极其契合。第二,强化盟友关系,提升美国对北约的重视与承诺。拜登在2021年2月通过视频出席七国集团(G7)峰会及慕尼黑安全会议,向以欧洲为主体的盟友发出“美国回来了”“跨大西洋联盟回来了”的清晰信号,明确强调如果想要实现21世纪的目标,欧美伙伴关系必须继续成为基石,美国将重新接触欧洲,与欧洲协商,赢回值得信任的领导地位。拜登此前还承诺将大力投资并保持北约的军事实力以防备俄罗斯,扩大应对新的、非传统威胁的能力,如腐败、网络盗窃以及太空和公海的新挑战,同时也呼吁所有北约国家重新承诺履行其作为民主联盟成员国的责任。第三,重新回归多边主义,为美欧合作提供抓手。在伊核问题上,美国或将重新加入该协议,与欧洲盟国合作加强和扩大该协议;气候问题上,美国已经重返《巴黎协定》;贸易协定问题上,美国会倡导消除对其不利的贸易壁垒,同时停止采取新的单边主义做法,防止全球经济继续向保护主义方向发展。其中,“规则合作”增强将成为下一阶段美欧关系的亮点。对于拜登政府和欧盟而言,重振多边主义和国际规则秩序,加强重要领域内美欧对规则的塑造,是大西洋两岸政界与战略界的普遍共识。从拜登政府方面看,其高度重视美国“领导力和信用的回归”,一方面要对过去四年“纠错”,比如重回《巴黎协定》、伊朗核协议、世界卫生组织,另一方面将国际机制的重塑和规则制定作为“与‘民主国家’强化同盟”以及应对中俄挑战的途径,对其重视程度明显提升,做出“美国对北约的承诺深刻不可动摇”“召开主要碳排放国峰会”、扩大军控条约、与“民主盟国”共同发展5G等欧洲乐见的提议,还发出“美国而非中国领导构建保护工人、环境、透明度的贸易规则”等宣誓。

随着拜登赢得美国大选,欧洲多将其视为美欧关系的“重启键”,主动将美欧在全球议题上的关切加以对接,把“美国回归”转化成重塑“基于规则的全球秩序”的机遇。2020年12月,欧盟发布了《欧盟—美国新全球变革议程》,不仅为美欧合作列出包括抗疫、气变、经贸、科技、民主、军控乃至各种热点问题的合作清单,同时提出世界贸易组织下的贸易和卫生倡议、世界卫生组织改革、共建全球可持续金融监管框架、构建“跨大西洋绿色技术联盟”、建立美欧“碳关税”体制、跨大西洋人工智能协定、世界贸易组织改革、成立“欧盟—美国贸易和技术理事会”(TTC)、构建数字经济和税收全球治理方案等一揽子规则。与此同时,美欧之间很可能续推进特朗普时期的某些规则合作框架,如美国白宫前副技术官林恩·帕克(Lynn Parker)推动建立的“全球人工智能全球合作伙伴关系”(GPAI)。

然而,美欧关系复苏仍有局限性。美欧之间在具体领域存在的长期结构性矛盾或者方向性分歧也将影响跨大西洋关系走近的限度。在经贸和科技领域,美欧虽均对新兴国家竞争力上升表示担忧,在维护西方规则主导权上存在共同利益,但在具体议题上却有着较大的利益分野。比如在数字经济领域中,欧盟特别是法国倡导对全球数字企业增强规则塑造,以数据流动和使用原则、算法应用原则等方式限制数字巨头无序竞争,同时通过经合组织框架乃至单边的“数字税”手段分割科技巨头通过海量数据创造的经济价值,并希望其提出的《数字服务法》《数字市场法》和《数据治理法》等规则通过双多边合作塑造全球相关体制,在欧盟产业实力不足的情况下施展“规范性影响力”。而拜登及其团队与硅谷关系密切,将秉持自奥巴马以来竭力维护本国科技企业在海外利益的倾向,尽力支持其最大限度的经营自由以维系甚至增强美国数字巨头竞争力及信息通信技术产业优势地位,对欧盟提议共同构建全球性数字和科技规则并不热衷,甚至不排除以关税大棒等强硬方式进行回击。有分析认为,美欧在数字领域的分歧正值斯诺登事件以来最高水平,美国商界对欧盟追求“技术主权”疑虑颇高,且拜登亦有可能以特朗普时代准备好的单边手段在数字税、反技术垄断等方面反击欧盟。

在经贸领域,欧盟对与美国合作构建新型国际经贸体制,以应对部分国家所谓“补贴”“国企”“技术转移”问题及主导世界贸易组织改革方向抱较高期待,然而美欧之间长期以来在产品环保和社会标准、航空业和农产品补贴等问题上存在利益鸿沟,既会掣肘《跨大西洋贸易及投资伙伴协定》、美欧“三零”贸易协定等经贸体制构想,亦将限制未来美欧贸易规则重构。同时,欧盟和特朗普政府都在拜登执政前以波音空客补贴纠纷为由启动针对彼此产品的关税措施,为拜登时期美欧经贸关系“破冰”带来更多阻碍。拜登目前对世界贸易组织的改革也意兴阑珊,未承诺直接取消美国对欧盟的单边关税措施,或将其作为与欧盟博弈议价的筹码。

在安全领域,美欧之间战略认知差异及合作掣肘并未随拜登执政而缓解。事实上,欧盟近年来追求的“战略自主”在国防领域有明显举措,欧盟持续推进“永久合作架构”(PESCO)、欧洲防务基金(European Defence Fund)等合作框架建设,德国担任2020年下半年轮值主席国期间提出了“战略指南针”(Strategic Compass)倡议,这些政策措施旨在赋予欧盟调配和整合各成员国军事力量的权力,加强欧盟防务工业和武器系统研发的公共财政支持,根据欧盟自身利益调整安全认知和防务优先事项。虽然欧盟及成员国仍然不断强调与北约密切联系与合作对欧洲安全的基石作用,但欧洲安全防卫架构正从欧洲国家在北约框架下以美国为核心的合作,转向欧盟强化对欧洲各国防务资源的整合权力,加强其整合调配成员国防务力量以及发展欧盟自主武器装备水平,事实上转移了北约对欧洲国家军队的指挥权以及确立欧美共同安全威胁的权威性。而欧洲部分观点认为,欧盟“战略自主”只需要北约在欧洲提供核威慑能力,减轻美国在欧承担的防务责任,使欧洲成为美国“更有责任、更有能力也更平等的伙伴”,因此欧洲的努力应得到美方乐见,但“有战略意识且更自主的欧洲是美国更好的盟友”更多是欧盟的一厢情愿。欧盟对欧洲防务的构想与美国差距较大,拜登政府仍希望将北约打造成拉拢控制盟国并服务其大国竞争的工具,很难减弱其对北约盟国增加防务开支并持续以北约为防务核心的诉求。

与此同时,欧盟自身追求“战略自主”的决心和美国对欧盟战略定位的差异性,也将决定跨大西洋关系回升的限度。对欧盟而言,“战略自主”既是面对百年变局图生存、求自强、谋地位的路径,是凝聚各国团结及为欧洲一体化注入动力的因素,也是获得实力相匹全球地位乃至促进多极化以及“基于规则国际秩序”的重要途径。经历特朗普执政四年后,欧盟官方及政策界普遍希望坚定不移推进战略自主,着眼于欧盟自身利益,促进欧美关系更为平等。同时,欧盟预计美国政治分裂将长期持续,政治走向难以预测,美国很可能在拜登政府后再次出现特朗普式总统,“战略自主”将成为应对美国不确定性的必由之路。而美国更愿意促使欧洲在所有议题上与美国保持一致,使欧洲接受美国领导而非具有较强独立性,将和欧盟的“战略自主”愿景产生直接冲突。

三、美欧同盟关系之变的战略影响

拜登执政后,美欧同盟关系出现较为明显的调整,其发展走向将对中美欧关系、国际多边合作以及全球治理产生深远影响。

第一,未来中美欧三边关系中欧盟的战略处境将明显向好。随着拜登执政,欧盟将在一定程度上迎来地缘政治状况的改善。欧盟在单边利己主义浓厚的美国面前利益大幅受损,而在“东升西降”大趋势下在中欧关系中的自信和主动权亦趋减弱,疫情变局更为激化这两大趋势,“欧洲的战略孤独”呼之欲出。在拜登政府时期,一方面,欧洲迎来了美国调整外交和国际战略带来的机遇,即开始将盟友体系作为美国的重要战略资产而非逐利工具,美国候任国务卿布林肯称:“中国认为盟国是美国的‘力量之源’,而这正是中国不具备的。”同时,美国将修复与盟国的关系以及对各领域国际合作的支持,在关键领域对欧洲的拉拢趋于加强,而欧洲亦试图对美国的拉拢趋势加以利用,甚至提出“欧盟—美国贸易和技术理事会”、外交部门中国议题磋商机制等议程,一定程度上“投美所好”,拓展合作空间与氛围。另一方面,欧盟面临中美两面压力的状况将得以缓解,美欧关系缓和或使其处理中欧关系上具有更多筹码和底气,而中国应对百年变局和大国关系深刻演变的局势下,对“合作大于竞争”的中欧关系仍有较大需求。同时,疫情对经济的冲击以及全球低碳和数字技术、产业的发展潮流已成为中欧各自发展规划的重要议程,亦给双方拓展合作新领域、新空间带来机遇。在此背景下,美欧、中欧关系向“和”与“合”的方向同步发展趋势明显,欧盟改善外部环境乃至促进其“战略自主”面临较好机遇。

第二,中国将面临“有限度的战略压力”。总体而言,未来拜登政府和欧盟会在部分领域向中国联手施加压力。近年来,出于不同诉求,共同应对及制衡中国崛起及其带来的各领域权力转移和地缘政治变化,缓解“东升西降”和“西方缺失”(Westlesness)的危机感,重振西方价值、制度吸引力的光环,已成为美欧共同“关切”(concern)。随着拜登推动大西洋主义、多边主义及自由主义的部分回归,美国外交的民主、人权等意识形态领域的理想主义色彩显现,欧美就应对中国方面的认知和手段选择上更为趋同,且双方均有意将应对中国作为激活双边乃至七国集团、北约等西方国家合作框架的抓手,联合对华的一面更趋加强。一方面,美欧之间就经贸和科技对华“规锁”倾向将明显上升,即利用双多边合作框架,乃至以“民主国家”或“志同道合伙伴”间构建新合作协调机制。此外,美欧还可能通过“清洁网络计划”等特朗普时代的机制遗产实体化等方式,通过“建新群”在科技和经贸领域构建新标准,为中国与西方间技术和经济交流设置门槛,强加“二次入世”的“入群”成本与压力。加之美欧在疫情后普遍有意在高科技、医疗产品等领域推进“供应链自主”,可能造成实质性经济联系一定程度的削弱。在意识形态问题上,美欧将加强相关宣传和外交行动的协调力度,以“民主”“人权”为借口推动西方与中国“拉开距离”,政治人物就涉疆、涉港、人权等问题抹黑造势将趋于常态化,甚至借助所谓“民主峰会”“民主十国”(D10)“对华政策跨国议会联盟”等机制凝聚西方国家意识形态。欧盟外交与安全政策高级代表何塞普·博雷利(Jose Borrell)甚至建言拉拢日、韩、澳等国在苏丹、白俄罗斯等议题上合作。同时,欧盟出现意识形态和人权问题“武器化”倾向,2020年12月,欧盟外长理事会正式支持欧盟制定的“全球人权制裁机制”,这一机制效仿美国的《马格尼茨基法案》,将成为欧盟制裁“侵犯人权的外国个人和实体”的政策工具,显示欧盟在人权问题上的态度和手段更趋强硬,并有意将其作为政策抓手。以奉行务实对华政策著称的德国总理默克尔,亦曾提出“德国和欧盟是‘政治西方’的一部分”。

另一方面,拜登执政意味着美国在保留对华战略竞争大方向的同时,将在一定程度上改变竞争方式,从抹黑、打压、制裁等为主转向解决美国国内问题和重塑美国际领导力,通过重振美国综合实力应对中国。因此,未来美国政府将着重修复国内实力,并努力通过外交手段将盟友拉向服务其内外战略的轨道之上,欧盟面临选边站队的压力可能有所减弱。同时,欧盟将保持自身处理大国关系的独特立场,在中美之间努力保持独立的政策取向,以此作为实现“战略自主”的主要支撑之一。在这一立场下,欧盟将长期坚持其在2019年《欧盟与中国———战略前瞻》文件中提出包括“合作伙伴”“协调伙伴”,但在经济上是“竞争者”以及治理模式上的“制度性对手”的对华多层次复杂定位,而非简单追随美国,将中国定位成全面的战略竞争对手。欧盟及成员国政要曾多次强调,欧洲反对“新冷战”,德国政府跨大西洋合作协调专员彼得·拜尔(Peter Beyer)指出:“欧洲既不要‘脱钩’也不要冷战,而是想要与中国展开谈判。”中美欧之间的紧密经济联系是冷战后经济全球化缔造的最大成果,特别是中国已经成为欧盟第一大贸易伙伴,形成相互嵌入的利益格局,使得冷战式的对抗缺乏明显基础。而欧盟在贸易、投资、科技领域的示强态度,更大程度是为进一步拓展中国市场利益的博弈手段以及保护产业和技术竞争力的举措,而非手段极端的恶性打压,比如中欧均将达成“双边投资协定”作为经济融合和双边关系标志性政治成果。2020年底,中欧经过七年多完成《中欧双边投资协定》谈判,特别是欧盟顶住了拜登团队和波兰等亲美成员国的压力,显示了欧盟在经济上与中国“继续挂钩”并在中美间选择自主道路维护自身利益的坚定意愿。同时,欧盟仍在气候变化等诸多领域重视中国的国际影响力和中欧合作的重要性,仍将中国视作重要的谈判协商对象,强调中欧关系中应具体问题具体看待,双方仍可保持较大合作空间以及中欧关系“合作加竞争”的总体方向,将能够有效调和中国与整个西方世界的关系。

第三,国际多边合作和全球治理或得到更多动力。过去数年,西方主导的经济全球化面临发展减速甚至部分倒退的局面,特朗普政府的单边主义、保护主义和极端利己主义,使得贸易、军控、地区热点问题、气候变化以及公共卫生等全球治理和国际重大问题的应对上,遭遇“美国缺失”甚至“美式破坏”的冲击。而新冠肺炎疫情既暴露出全球化种种弊端,亦从贸易、人员交流以及国家间开放态度等方面给全球化带来前所未有的沉重打击,各国内顾甚至以邻为壑倾向显著上升,加剧传统“美式全球化”退潮之势。然而,全球对于抗疫、恢复经济以及新形式的全球化等国际公共产品的需求之高却前所未有,极其需要主要大国的合作。而中美欧在美国大选后的复杂互动或将令全球治理和多边合作迎来新局面。

首先,中美欧三方有望为全球治理做出更多努力。拜登执政后将支持多边主义作为拉拢盟友及恢复国际形象的重要抓手,在伊核、气变、军控等议题上释放更积极信号,这些议题在美国外交议程中的分量将上升。欧盟则在过去四年“美国失位”和“美式破坏”背景下坚决支持国际秩序和国际合作,不断利用自身外交和财政资源推动气变、疫苗捐助、伊核等国际议程,在拜登执政后更准备与主要大国一起“推动多边主义重新伟大”。中国高举构建人类命运共同体旗帜,坚持支持以联合国为核心的国际体系和以国际法为基础的国际秩序,为全球抗击新冠肺炎疫情持续提供各方面的援助。中国提出2030年“碳达峰”和2060年“碳中和”的重大目标,成为国际社会普遍认定的近年来对《巴黎协定》最重要的支持和贡献。在新冠肺炎疫情背景下,中国还对非洲等发展中国家持续提供资金、粮食等方面的援助,凸显负责任大国的国际担当。未来中美欧均有望在全球性问题上加大投入,中美欧三方面的变化正推动世界进入“多边主义重获动力的新时代”。

其次,全球治理将成为改善大国关系的抓手。虽然中美战略竞争和中欧竞争性增强的态势将长期持续,但三方均有将全球性议题作为稳定乃至促进大国关系的意愿。金融危机期间,中美就国际经济治理的合作取得共识,奥巴马政府时期中美在推动《巴黎协定》上付出共同努力,这些都在一定程度上成为促进中美关系发展的推动力。而拜登政府时期中美均有意加大对气候变化等全球议题的协作力度,有望推动相关高层级对话的开展。虽无法完全扭转美国对华战略竞争的现实,但有助于缓解中美政治交往的气氛、构建交往渠道等,为改善中美关系注入源头活水。中欧在全球性议题上加强对话与合作具有较强共识。欧盟总体认为中国有实力也有意愿加强全球治理,视中国为全球治理“不可或缺的伙伴”,中欧双方乃至多方的对话与合作不断推进。中欧俄伊(朗)召开外长会议推动伊核问题解决;中欧双方分别于2020年9月和2021年2月启动了首轮中欧数字领域高层对话和中欧环境与气候高层对话,中国还与欧盟、加拿大携手建立主要国家加强气候行动的部长级会议机制。因全球治理合作的推进,中欧关系的重要议程也从主要注重双边经贸扩展到更广泛的合作领域,双方共同利益得以延伸。美欧之间均有以多边合作带动双方自由主义和国际主义价值观回归的意愿,同时中国学者普遍期待疫情、经济复苏、气候变化乃至军控、反恐以及地区热点问题成为带动中美欧三方合作的领域和议程。

最后,抗击疫情和恢复经济符合中美欧及全球共同利益。疫情冲击下,中国之外的主要经济体乃至世界经济普遍陷于第二次世界大战后最严重的经济衰退中,各国社会民生以及政治稳定面临较大挑战,同时切实战胜疫情是全球经济交往正常化的前提。对于拜登而言,其首要国内议程短期内必然是有效控制疫情,也是赢得民众支持、缓解美国政治与社会撕裂、实现美国全球战略愿景的前提。对欧盟而言,疫情动荡加剧原有社会经济痼疾,民众对各国政府、欧盟机构以及欧洲一体化进程愈发信心不足。加之疫情后欧盟及各国采取大规模财政救助再次推高财赤率和公债率,高悬债务风险,唯有抑制疫情、稳定经济才能重归正常发展轨道,赢得民心。

全球尽早抑制疫情,世界经济和全球市场恢复开放、活力、流动,也将成为中国构建“国内国际双循环相互促进的新发展格局”的重要环境依托,并有助于形成“十四五”时期构建新发展格局、推进全方位对外开放、向第二个百年奋斗目标进军的有利环境。因此,出于内部发展议程的考量,共同解决疫情和经济挑战而非任凭地缘竞争阻止合作的推进,成为中美欧三方的共同利益。

四、结论

百年变局、疫情危局、美国乱局是决定拜登政府时期乃至中长期美国外交走向的重要因素,也将对美欧关系和世界格局产生重大影响。在当前时空背景以及美欧对华认知和力量对比走到前所未有的十字路口情况下,美欧关系将在具有拜登特色的“大西洋主义”以及欧盟持续转向“战略自主”的双重因素驱动下,呈现新的同盟特点,出现有限回暖或“看单点菜”式合作。对于中国而言,中美欧三边关系是未来大国关系和外部环境的最重要因素。一方面,中国将在部分领域面临美欧共同带来的压力;但另一方面,中美之间可能从全面、恶性战略对抗转为部分领域有限合作和更体面的战略博弈,而中欧之间夯实共同利益基础、拓展全球性合作的意愿更趋增强,使得双方关系的竞争性得以管控。在全球治理方面,中美欧在共同的非传统挑战面前具有较大的共同利益,在抗击疫情、气候变化、经济复苏等方面促进多边合作、提供国际公共产品的意愿有所增强,对于全球治理和多边主义客观上具有一定的支持作用,有利于全球更好地应对重大的共同挑战。

(注释略)

发布时间:2021年06月15日 来源时间:2021年06月15日
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