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维也纳谈判“雷声大,雨点小”,拜登急需明确“重返伊核”具体目标

作者:魏百佩   来源:海国图智研究院  已有 440人浏览 字体放大  字体缩小

本文作者:魏百佩 海国图智研究院研究助理

自4月9日起,维也纳大饭店(Grand Hotel Wien)灯火通明,伊朗核问题全面协议谈判在奥地利紧张进行中。此次谈判被直接称为“美国和伊朗之间的新一轮谈判”。不过,本次谈判的两个主角却没有直接见面,“穿梭外交”重出江湖,由法国为主要对话方,充当美伊之间的传声筒和协调人。此外,英国,德国,俄罗斯,中国也会在欧盟的主持下协调谈判的进行。然而,这绝非易事。伊朗一开始就表明了其强硬的立场。担任“协调者”角色的国家在进行预备会议的时候,就收到了来自伊朗外交部副部长阿拉格奇的“谈判只有一个阶段”的声明,即伊朗不接受“分阶段”解除制裁的协议,唯一能接受的结果是“美国完全解除其2018年5月退出伊核协议后对伊施加的制裁”。而全力以赴的拜登团队在近一周半的谈判过程中,也明显不甘心被压下一头。在彭博社等媒体发出题为“美伊离打破僵局更进一步”的新闻时,美国国务院发言人内德·普赖斯对伊朗立场的回应强调的仍是“遵守换取遵守”(Compliance with Compliance)原则,认为维也纳谈判应着眼于确保伊朗履行承诺。

但必须承认的是,离打破僵局的确只有一步之遥。那就是拜登政府能否拿出具体可行的方案以解除特朗普上台后对伊朗经济实施的数百项制裁。本文认为,让拜登踟蹰不前的原因是,他对于“重返伊核协定”有更大的野心,在其团队中,对维也纳谈判的目的,已经形成了“恢复伊核协定”(Restore)和“加强伊核协定”(Enhance)的两种分野。这种对于谈判预期目标上的不一致影响了拜登的谈判团队在“前线”的谈判进度——他们无法确定在谈判桌上公开向伊朗提出哪种方案。在下文中,笔者将展开分析拜登对于“重返伊核协定”的迫切需求,参议院部分议员对“加强和扩大伊核协定”的野心和周密的政治游说布局,以及支持“恢复伊核协定”的犹太人群体对拜登调整美以关系的提醒。毫无疑问,拜登面临困局。但想要“破局”,他必须回答的问题是:关于“重返伊核协定”,他究竟想要什么?

一个前提:拜登,“重返伊核协定”势在必行

“重返伊核协定”,意味着拜登在美伊关系的处理上力图回到奥巴马时代的制度安排,即重新承认伊朗与“P5+1”(联合国5个常任理事国+德国)在2015年达成的谈判成果,由欧盟与时任伊朗外长扎里夫(Mohammad Javad Zarif)做出的联合声明——“联合全面行动计划”(JCPOA,Joint Comprehensive Plan of Action)。美国在当时对JCPOA的定位是“美国(和其他伙伴)通过威慑的方式,防止伊朗在未来研制核武器”。同时,时任美国总统奥巴马认为,JCPOA并未排除“阻止伊朗拥核”的其他选择,如果伊朗寻求发展核武器,美国在协议有效期内仍可以选择包括军事方案在内的所有其他方案解决问题。

不过,直到2017年4月,JCPOA仅仅只是一份美国参与讨论的联合声明,而非得到参议院批准的条约。特朗普决定让美国单枪匹马退出JCPOA,拒绝按照《伊朗核协议审查法》的要求对JCPOA进行认证。“伊核协定”中断的直接后果是特朗普开始了他的“最大压力”战略(Massive Pressure Strategy),在两年间对伊朗实行了贸易,金融方面数百项经济制裁。而伊朗也争锋相对地立即停止向其他国家出口过量的浓缩铀和重水,威胁恢复恢复3.67% 以上的铀浓缩活动。

拜登力图重返JCPOA,是出于现实的迫切要求。JCPOA的存在是美国在伊朗核问题上存在影响力的证明,也使美国能够在中东问题上长袖善舞,周旋各方。JCPOA通过限制伊朗拥核,为美国的中东盟友提供安全保障,巩固美国在中东地区的影响力。拜登上台后,面对在中东地区势力日益膨胀的沙特,美国需要改善和伊朗的关系。对拜登来说,最有效的接近伊朗的方式就是利用奥巴马时代的标志性的外交遗产。同时,中国和伊朗达成的《中伊25年合作协议》也令美国如芒在背。特朗普在2015年批准了对伊朗中央银行、伊朗国家石油公司的制裁,他们实际控制着伊朗的大部分外汇储备和石油销售收入。拜登团队对中伊在能源方面达成的合作发出警告,认为伊朗的石油工业有了喘息的机会。同时,中国还可能拿走美伊谈判中美方能给予的重要筹码——帮助伊朗在新能源产业取得进展,增加新能源收入。

拜登不堪于美国在中东地区影响力不断缩小的趋势,同时他还需要平衡来自中国在战略竞争方面强有力的反击,而JCPOA包含的制度安排似乎为他面临的外交困境提供了一把钥匙。但是,他的团队对如何打开锁住的美伊对话之门的方式存有异议。

一、选项A:加强和扩大“伊核协定”,拜登面临国内“游说陷阱”

对于拜登的外交战略规划来说,“重返JCPOA”是极为重要的一步。但是,他首先面临的是一直对JCPOA不太热心的共和党议员。毕竟,在2016年,几乎所有的共和党总统候选人都表示,他们“要么加强联合全面行动计划,要么完全废除该计划”。JCPOA在反对者眼中,是一项没有效率的协议。前外交官、华盛顿近东政策研究所(Washington Institute for Near East Policy)中东问题专家丹尼斯•罗斯(Dennis Ross)表示,JCPOA本身“具有很强的讽刺意味”,因为考虑到局势变化,JCPOA所代表的制度安排在谈判中有很多不可掌控的因素。美国方面担心,如果谈判时间拖得越长,不能在一定时限内达成明确的施行计划,反而给伊朗方面在核能力方面取得突破“争取了更多的时间”。

而国会恰好是拜登“重返伊核协定”的计划中最无法实现控制的因素。尽管民主党在2020年末以选举人票的优势当选总统,但他们在众议院的优势已缩小到222票对212票,为1942年以来的最低水平。在参议院也仅有微弱的优势。当由拜登团队统领行政部门在外交事务中享有巨大权力时,共和党人可以通过宪法、国会和政治内斗的组合战术来进行斗争。而在民主党内部,对于JCPOA的未来也没有达成一致的意见,出现了支持”增强“JCPOA的强硬派。在维也纳谈判开始的近一个月前,一个由43名参议员组成的小组,包括参议院外交关系委员会主席鲍勃.门勒德兹(Bob Menendez)、参议员克里斯.库恩斯(Chris Coons)以及其他11名民主党人 给拜登写了一封信,呼吁制定一个比联合全面行动计划更广泛的战略,将“伊核协定”的目标扩展到解决伊朗“在整个中东地区的不稳定局势及其弹道导弹计划”。国会山美伊关系强硬派将其称为“JCPOA 2.0”。

在拜登的外交团队全力以赴准备维也纳谈判的时候, 联合了两党强硬派,积极为“JCPOA 2.0”背书的参议院小组也进行了充分的游说活动。目前来看,拜登对于伊朗核问题的态度直接影响到民主党对其国内议题的支持。如果拜登在维也纳谈判中被强硬派认为对伊朗过于软弱,这个团体会让拜登付出较为高昂的代价。国会议员十分清楚,拜登需要为自己主要的内政政策拉票,其中包括估值达2.3万亿美元的基础设施建议以及7月4日要进行《美国就业法案》的投票,为了确保在上任半年内国内政绩有起色,他需要得到民主党的所有选票。但是,门勒德兹和库恩斯这样的民主党人都反对仅仅是简单地“重新加入”(Restore)JCPOA,并且力图通过自己在拜登内政政策上的话语权影响伊核协定谈判的走向。

而且,拜登团队之前也表示,他们仅仅把JCPOA作为“伊核谈判”的第一步。曾经参与过2014年“P5+1”谈判的欧盟外交与安全事务高级官员凯瑟琳.艾什顿(Catherine Ashton)在接受《时代》杂志采访时说,JCPOA不是谈判的终点,因为它仅仅限制了伊朗的铀浓缩计划,但是限制伊朗开发核导弹系统也应该是实现“核不扩散”目标的重要组成部分。美国国务院发言人内德.普莱斯在4月24日表示,美国的目标是“确保伊朗不再拥有核武器”。这里也体现出拜登对于伊核协定的未来走向有更高的期许。

二、选项B: 恢复“联合全面行动计划”,拜登恐“伊核协定”终成鸡肋

尽管支持“加强和扩大JCPOA”的强硬派在美国国内掌握了很多政治资源,但是维也纳谈

判桌上,美国很难直接向伊朗提出这一立足长远的制度安排。同时,在“重返伊核协定”之路上, 美国承受不了更多以色列带来的战略风险。

在4月18日,被伊朗列入“最高级机密”的纳塔兹(Natanz)核设施发生爆炸。伊朗方面相信罪魁祸首是一直反对JCPOA的以色列。以色列却对此事表示沉默。当日拜登的国防部长劳埃德 · 奥斯汀(Lloyd Austin)当时正在耶路撒冷访问。这一突发事件为维也纳谈判蒙上了阴影,伊朗方怀疑美国谈判的诚意,甚至放出“中止谈判”的要求。

值得注意的是,美国国内的犹太群体也呼吁拜登在伊核问题上保持谨慎。尽管美国著名犹太政治游说集团比如美国以色列公共事务委员会(AIPAC),以及美国犹太人委员会(AJC)没有像2015年那样对于JCPOA提出明确反对,他们要求此次维也纳谈判的目标最好是谨慎地保持与2015年JCPOA协定中确立的目标一致。究其原因,一是以色列总理内塔尼亚胡由于深陷腐败官司,对于美国犹太政治群体的影响力减弱,二是拜登团队早些时候与国内犹太群体进行了提前接触。在2月,以保障以色列国家安全,促进美国和以色列合作为目标的AIPAC更新官方网站,设立了专门的“伊朗核问题”栏目,在其中称赞美国对伊朗“反人权”方面制裁行动。华盛顿近东政策研究所(Washington Institute for Near East Policy)的报告称,这是因为美国在“伊核协定”上的战略规划不能不考虑与阿拉伯国家与以色列达成的《亚伯拉罕协定》相配合。因此,美国不宜在“伊核问题”上施压过多;至于平衡伊朗在中东的势力,美国还有诸多其他方式。

针对以色列及犹太政治势力的压力,拜登的伊朗问题特使罗伯.马里(Rob Malley)目前提出的谈判方案颇有种“让各方都能放心”(make sure that everyone is satisfied)的味道。他在谈判中表示,如果伊朗遵守JCPOA协定中的各项要求,那么美国会中止特朗普在2018年后对伊朗施行的经济制裁,同时也会考虑中止2014年JCPOA中对伊朗的制裁。但是,针对伊朗境内“侵犯人权”,“违反国际通行规则”的行径,美国仍会采取制裁措施。

但是,对于华盛顿来说,“恢复JCPOA”仅仅是达到及格线的谈判成果。因为,仅仅是重新启用JCPOA为基础的制度安排,美国在本轮维也纳谈判中势必无法将“反对伊朗在中东部署导弹系统”的目标纳入2015年协定之中,也很难立即将新目标纳入JCPOA的未来议程。在未来,如果美国只能依靠已经妥协过的老旧协定来平衡中东地区的各方势力,显然不能满足拜登在中东重塑美国领导力的要求。

结语

谈判注重“底线思维”。但是,在今年进行的维也纳“伊核问题”谈判中,拜登很难接受用仅仅达到“底线”的谈判结果来建立影响中东局势的制度安排。一方面,来自国会山的对伊强硬派运用充分地游说,将拜登的国内政策作为筹码,急切地推动“扩大和增强JCPOA”能够成为为现在或者至少是在未来“伊朗核问题”谈判的重要议程。另一方面,美国既希望能够接近伊朗以敲打沙特,又希望能通过“伊核协定”的相关制度安排抗衡中国和伊朗的新合作协定,因此本次谈判中,美国拥有了比JCPOA协定中更多的目标。但是,美国不得不考虑美以关系的调整,以及未来的新“伊核协定”与促进中东和平进程的《亚伯拉罕协议》进行战略配合的问题复刻2015年的JCPOA模式能够使美国能更好地把控来自以色列的战略风险。不过,这也意味着JCPOA沦为只能维持现状的“鸡肋”。据目前来看,拜登若不能明确美国现阶段具体的谈判目标,在伊朗问题上为美国很难通过维也纳谈判为其在中东地区的领导力争取更多的战略空间。

审校:葛健豪

发布时间:2021年05月16日 来源时间:2021年05月16日
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