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拜登政府的“科技反垄断”将何去何从

作者:顾登晨   来源:澎湃新闻  已有 750人浏览 字体放大  字体缩小

特朗普政府后期,美国立法、执法部门分别开启对硅谷巨头的反垄断调查,拜登、沃伦等资深民主党人在2020年竞选期间也表示要通过科技反垄断来促进竞争。去年10月以来,美国司法部、联邦贸易委员会分别针对谷歌、脸书发起了反垄断起诉;今年1月拜登执政后,两党议员在参众两院引入多个版本的反垄断立法提案。

华盛顿科技反垄断风暴可谓来势汹汹,但严重的党派分裂让国会反垄断修法困难重重,执法资源不足问题也将制约执法效果。在经济复苏与大国博弈的倒逼下,白宫与硅谷聚焦合作,对内有利于民主党选举利益,对外有助于美国在与他国的科技竞争中立于不败之地。

种种迹象表明,拜登首个任期内,美国的科技反垄断大概率将“雷声大雨点小”。

反垄断(立)修法前景黯淡

2019年6月,国会众议院司法委员会下设的反垄断小组对谷歌、苹果、脸书、亚马逊四大数字巨头(GAFA)开启反垄断调查,并于去年10月发布了一份400余页的调查报告,其中称GAFA利用自身优势地位抑制竞争、扼杀创新,建议对美国的反垄断法进行深入修改,以抑制寡头权力。经半年审议,今年4月15日,众议院司法委员会以24票赞成、17票反对的投票结果,正式批准这份报告。有舆论认为,该报告将成为众议院立法遏制硅谷市场力量的指南。

立法机构在反垄断问题上跃跃欲试,与数据分析公司“剑桥分析”在2016年美国总统大选中滥用脸书用户数据帮助特朗普竞选的丑闻曝光后风靡于华盛顿的隐私立法讨论浪潮颇为相似。更为接近的还有,两党之间及两党内部矛盾重重,反垄断修法或将复制隐私立法“知易行难”的困境。

首先,两党对是否修法以及修法重点看法不一。

与民主党“铁了心”要通过立法来补充修正既有反垄断法体系不同,共和党倾向于在既有反垄断立法框架下加强执法。即便是修法,共和党人的优先目标也是聚焦于通过修法削弱社交平台的权力,防止大型社交平台审查、歧视保守言论。在民主党人纷纷引入反垄断修法提案的今年第一季度,印第安纳州共和党议员吉姆·班克斯(Jim Banks)引入了有关修正《通信规范法》(Communications Decency Act)第230条(通称为“230条款”)的法案,表明共和党人意图以同意反垄断修法作为条件,置换民主党同意修正“230条款”,以恢复共和党通过社交网络进行基层动员的能力。

其次,两党在如何修法方面共识小于分歧。

去年10月的众议院反垄断调查报告虽由跨党派的反垄断小组出品,但在民主党控制众议院的背景下,该报告更多是民主党意愿的呈现。因此,这份报告发布后不久,参与调查的共和党议员肯·巴克(Ken Buck)等人另外发布了一份题为 “第三条道路”(The Third Way)的报告,暗示两党立法思路从一开始即存在不同。

对比这两份报告可见,两党的共识仅存于:加强执法部门的人员、资金配置;通过实现数据的可移植性和互操作性打破数据垄断;举证倒置(即由监管举证收购导向垄断,转向业界自证收购不会导向垄断)。

在诸如“如何界定操纵市场”、“垂直领域的并购是否一定是反竞争的”、“一刀切禁止收购竞争对手是否合理”、“将平台视作基础设施是否合法”等方面,民主党的主张颇为激进,而共和党则认为这些方面有赖于执法和司法的进一步反馈。在通过立法来划定科技禁业范畴,以及在反垄断诉讼中取消仲裁或完全放开集体诉讼方面,共和党则予以坚决反对。

最后,两党内部意见也不尽统一。

民主党方面,建制派主张慎重对待科技反垄断;进步派则寻求激进变革,如沃伦等主张“拆分脸书”,众议院民主党人的诉求要普遍比参议院民主党人更为激烈。共和党多信奉大市场理念,主张温和对待反垄断,但部分新锐议员有借助反垄断博眼球的冲动,如密苏里州参议员乔什·霍利(Josh Hawley)今年3月的提案要求“千亿美金以上市值的科技公司不得实施并购”。

总得来看,民主党建制派的主张与传统共和党人接近,部分激进共和党人的诉求也得到了民主党进步派的呼应。在两党建制派对内部派别约束越发有限的背景下,任何一方都不可能单独推进立法。

因此,上述400余页的反垄断报告能获通过,主要归因于民主党人利用掌控众议院的优势强行推动,司法委员会17名共和党议员全部投出反对票,暗示两党立法思路分歧犹存,该报告作为“立法指南”的合法性先天不足。

事实上,随着民主党进步派的淡出以及建制派入主白宫,该报告将越发沦为民主党反垄断姿态的象征,如若民主党议员完全忠于该指南推出立法提案,不仅将遭到共和党的反对,在本党内部也难得到完全支持。

今年2月,参议院反垄断小组主席、明尼苏达州民主党参议员艾米·克洛布查尔(Amy Klobuchar)提出的反垄断立法议案已偏向温和;近期,众议院反垄断小组主席、民主党众议员大卫·西西林(David Cicilline)更表示,“不打算推出一个大的反垄断提案,而计划起草多个规模较小的提案”。

多重因素作用下,预计两党、两院、各派意见一致的反垄断立法出炉将遥遥无期,即便推出也大概率偏向温和。

“科技反垄断”并非拜登施政的优先目标

执政以来,拜登政府对内防控疫情,谋划纾困计划,对外修复与盟友关系,主张统一行动应对挑战,内政外交政策呈现出协调与互补性。

对内科技政策方面,拜登政府聚焦5G、半导体、人工智能、量子计算等“硬科技”,在底层研发、数字新基建、数字供应链安全方面等方面行事高调,如与国会协调提高新兴技术领域研发投入,放宽高水平人才引进,促进公共与私营部门间合作,推动芯片生产链回流本土,并亲自出席半导体产业会议,许诺将500亿美元的半导体供应链支持资金纳入2.3万亿美元的基建计划,意图展现美国政商团结、高端制造业回流场景。相比之下,在具体软件应用的监管和宏观数字治理层面,白宫表态谨慎、态度务实。

对外科技政策方面,与特朗普时期频频对外“数字开战”不同,拜登搁置争议,淡化与盟友在数字税、隐私保护、平台责任、反垄断方面的分歧,在微软与加拿大垄断诉讼、脸书与澳大利亚媒体议价的博弈中反应平淡,专注于通过G7峰会、慕尼黑安全会议、美日印澳四方机制、美日首脑会谈等多边场合突出与盟友在传统地缘政治方面的合作,主张以所谓民主国家联盟为依托组建“民主国家技术联盟”,确保西方在“硬科技”领域的领先,继而输出规则与标准。

总的来看,面临严峻疫情形势、不明朗的经济复苏前景以及国内频发的种族、移民问题,在2022年中期选举压力前面,拜登政府能够有效掌控的政策议程着实有限。

就数字政策而言,高热的“隐私法案”、“230条款”、“反垄断”固然夺目,但均非朝夕可达的目标,而对内专注于科技建设、对外确保美国的科技优势,能够以较低成本集聚跨党派支持,服务选举。相反,专注于科技反垄断,既无助于短时间内国内经济恢复,也不利于对外科技合作的施展,还容易抑制科技巨头配合美国实施针对中国举措的意愿。

此外,从党派政治的视角观察,去年11月大选以来,民主党人正逐步恢复对硅谷的影响力:1月初的国会冲击事件中,特朗普的脸书、推特账号均遭封禁;3月底,脸书及旗下平台对“带有特朗普声音”的内容进行溯源查删;去年10月拜登之子亨特丑闻发酵以及拜登3月份登机“三连跤”事件中,社交网络均低调处理,展露出“讲政治”的一面。

对民主党而言,以反垄断为缰绳,“多说而少做”,将硅谷约束在配合本党明年中期选举及2024大选的轨道上,是比较务实的选择;相反,激烈推进反垄断诉讼,必然引发硅谷与联邦政府间持续对立,且容易让白宫陷入不必要的府会对立中,难以聚焦其他优先议题。

面临重重挑战的反垄断执法

尽管拜登政府意兴阑珊,硅谷反垄断依然沿着立法和执法两条不同赛道齐头并进。

在众议院开启反垄断调查的同时,早在2019年7月,两家主要反垄断执法机构司法部与联邦贸易委员会即对GAFA发起反垄断调查。众议院反垄断报告发布后,去年10月,司法部联合11州共和党检察长对谷歌发起反垄断诉讼,12月,联邦贸易委员会和“48州检察长联盟”分别对脸书提起反垄断诉讼。

与反垄断修法前景黯淡相似,传统意义上的反垄断执法,也将面临重重挑战:

执法预期方面,虽然增强执法机构人员、资金配备以适应平台时代系各方共识,但这有赖于国会立法,而分裂的国会延迟了这一许诺的兑现预期。更重要的是,在新法推出前,对科技平台业态缺乏针对性的传统反垄断法体系仍是主要的执法依据,这难免导致监管与业界各执一词。在旷日持久的官司车轮战中,“执法期待新立法作为依据”与“新立法需要执法提供经验”将反复循环,高层级法院判决或和解将是最终宿命。而即便法院最终做出诸如“拆分”等必杀式判决,在技术实现上也面临巨大挑战。

随着今年1月党派更迭,缘起于特朗普政府的司法部诉讼走向,将取决于拜登政府的态度,而联邦贸易委员会的核心职能在于保护消费者权益,更倾向于促成和解而未必执迷于胜诉,这为当下两起诉讼的未来走势增加了不确定性。

团队建设方面,与国安与外交团队迅速到位不同,拜登政府反垄断团队至今仍未成型。

白宫方面,拜登过度团队充斥着“硅谷人”早已不是新闻,当下包括白宫国家安全事务助理杰克·沙利文(Jake Sullivan)、白宫立法事务主管路易莎·特雷尔(Louisa Terrell)、白宫新闻秘书珍·普萨基(Jen Psaki)在内的多名拜登侧近幕僚,直至去年都在为微软、脸书、利夫特(Lyft)等巨头提供咨询服务。

司法部方面,主管反垄断事务的局长一职至今空缺,新任司法部长梅里克·加德兰(Merrick Garland)仅在参议院听证会上表态“积极执行反垄断法律”,而既有法律并不足以支撑反垄断诉讼。

联邦贸易委员会方面,拜登新近提名哥伦比亚法学院法学副教授、竞争法专家琳娜·坎 (Lina Khan)出任委员,而另一名民主党籍委员即将赴任消费者金融保护局,联邦贸易委员会的5人委员会仍将处于“缺员”状态,迟迟未能补齐人手、频繁换人不利办案。

值得注意的是,3月,鹰派反垄断专家、哥伦比亚大学法学院教授吴修铭(Tim Wu)加入白宫国家经济委员会以及琳娜·坎入主联邦贸易委员会,一直被视作拜登科技反垄断的雄心力证,但该二人既无反垄断实践经验、也缺乏从政经验,与国会关系疏远,沟通府会、协调资源难度较大。

可能的“意外收获”

与上世纪针对美国电话电报公司(AT&T)和本世纪初针对微软不同,当下针对大型科技平台的反垄断调查和执法,往往牵一发而动全身。

就美国而言,数字平台权力集中之所以引起华盛顿紧张,始于2018年由媒体曝光、2020年落幕的“剑桥分析”事件,两党反垄断的核心,恰是限制日裔美国政治学者弗朗西斯·福山口中所谓科技巨头“对民主构成的独特威胁”。

放眼全球市场,硅谷垄断往往与全球数据收割、各国数字收益分配不公或大型平台拒不配合传统民族国家的监管有关。这意味着,在传统的相互起诉之外,在平台时代,监管部门有更多的着力点来释放反垄断压力,科技公司也有更多的抓手来对冲反垄断压力。

例如,2015年,三名美国伊利诺伊州公民因脸书的人脸识别功能涉嫌违反该州2008年10月通过的《生物识别信息隐私法》(Biometric Information Privacy Act),而向这家数字巨头提起诉讼。但联邦层面隐私保护立法的滞后,导致这一诉讼长期悬而未决。在反垄断的当口,脸书实施的人脸识别除涉及隐私侵犯外,还可能成为垄断数据的力证。为此,今年2月底,脸书提出了6.5亿美元的和解方案并获通过。

再如,拜登执政以来,澳大利亚针谷歌、脸书推出了媒体议价法案,英国、意大利要求多家美国零工经济企业将旗下合作员工认定为雇员,相关诉求暂且得到平台的初步配合。这显示,平台为防止陷入“多线作战”而选择在部分议题上让步。

又如,推特、脸书长期选择性执行传统民族国家的内容监管要求,而在全球科技反垄断浪潮下,情况正在发生变化,社交平台对平台责任执行的不到位,或将成为其滥用市场垄断地位的力证。

纵观平台时代各国数字治理实践,无论是要求平台慎重对待用户隐私、积极配合内容治理,或是通过数字服务税等方式对数字经济收益进行二次分配,还是对作为“守门人”的平台权力进行立法限缩,都在客观上对冲外部世界对数字巨头垄断倾向的担忧和对数字收益不足的焦虑,而这一切,也终将稀释美国政府对内反垄断的急迫冲动,甚至激发起美国政府对外为硅谷保驾护航的意愿。

在美国内政治与国际形势双重作用下,未来相当长时期内,华盛顿与硅谷的关系都将呈现出极为复杂的一面,其间的问题远不是一次反垄断立法可以解决。政商之间的关系,也并非一句“是否支持反垄断”可以作结。

唯一确定的是:就商业利益而言,在一个充分辩论的环境下,硅谷商业模式创新的脚步不会停止;就消费者福祉而言,即便AT&T被拆分或“微软诉联邦政府”的情境在未来不复现,在持续、高压的科技反垄断执法预期下,隐私、平台责任、数字税等治理议题,将可能取得实质性突破。这或将是本轮科技反垄断的“意外收获”。

发布时间:2021年04月26日 来源时间:2021年04月23日
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