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兰德:美国安全政策考虑向克制型大战略转变

作者:   来源:IPP评论  已有 1781人浏览 字体放大  字体缩小

本文系兰德报告Implementing Restraint: Changes in U.S. Regional Security Policies to Operationalize a Realist Grand Strategy of Restraint的中译稿。

一、引言

近年来,越来越多的美国政治家和评论员开始讨论美国是否需要重新思考其对世界的态度。特朗普曾质疑美国长期盟友的价值,拜登曾呼吁从阿富汗和其他国家撤军,他们认为美国在这些国家从事的是无休无止的战争。由于2019年新型冠状病毒病大流行,造成的直接成本高昂、经济影响广泛,讨论美国大战略及其相关成本的问题有了新的紧迫性。越来越多的美国人质疑美国是否需要重新思考其全球角色,并关注国内挑战。

这份报告着重探讨了美国未来在世界上发挥作用的一种选择:现实主义的克制型大战略(Realist Grand Strategy of Restraint)。“大战略”是一个国家在考虑到国际和国内的制约因素下,如何利用其所有的国家权力工具来捍卫和促进其重要利益的逻辑。因此,一个大战略不仅是国家安全政策建议的集合,也是决策者在面对不断变化的环境做出决定时的一套理念。本报告重点讨论了这一大战略对区域安全政策的影响。

关于美国如何改变其大战略,有许多新的建议。例如,一些战略家鼓励政策制定者在一些事项上保持怀疑态度,包括美国军队强加民主或重塑社会的能力;其他分析家则呼吁美国强调国家间的法律和制度,而不是军事力量。

总的来说,克制战略的倡导者倾向于主张美国减少对外使用武力的频率,结束或改革美国对盟友的主要安全承诺,同时,减少美国在海外的军事存在。

现实主义的支持者将国际体系描述为无政府主义,认为世界各国以安全为最高目标,并为实现有利的权力分配而奋斗。考虑到美国的权力和地理位置,现实主义的克制大战略有两个出发点——第一,狭隘的美国国家利益;第二,对美国面临威胁的评估低于美国最近的大战略设计。克制战略的倡导者对美国现有的政策提出了许多建议。

美国的利益和对这些利益的威胁程度因地区而异,克制战略的倡导者开出的药方也不同。例如,一些克制战略的倡导者认为美国在亚太地区的利益受到更大的威胁,因此主张美国在该地区的军事介入要比在欧洲大得多。同样,随着条件的变化,倡导克制者的具体政策规定也会随着时间的推移而变化。例如冷战期间,大多数克制战略的倡导者都赞成美国在欧洲的大规模军事存在和强大联盟,他们认为苏联对美国的重要利益构成了严重的威胁。但现在他们认为俄罗斯的威胁比苏联时代小得多,因此需要不同的战略。

大战略并不是要阐明美国应该推行的所有详细政策。相反,大战略为决策者提供了一个框架,可用于在特定情况下确定优先事项以及确定适当的政策。决策者和公众开始对克制大战略的建议产生更大的兴趣,需要了解其更实际的意义。如果政策制定者接受了克制大战略的逻辑,他们可能想知道如何实施这一战略。克制战略的倡导者已经提出了一些政策建议,下文将详细介绍。

本报告将对现有建议进行评估,并确定实施克制大战略的下一步措施。为此,我们提出以下问题:(1) 主张克制者针对美国在关键地区的安全政策改变提出了哪些建议?(2) 还需要制定或改善哪些地区的重要的政策规定?(3) 什么样的分析将有助于填补这些空白?

通过对这三个问题的回答,我们着重探讨在现实主义的克制大战略下,美国的政策将如何变化。我们不评估这种大战略是否建立在有效的假设上,或者总体上是否可取。在本报告中,我们把这些因果关系的说法当作是给定的,以关注克制政策的大战略。 二、美国大战略之争概述

要理解有关美国大战略的辩论可能很困难,部分原因是分析家和评论家使用的术语并不一致,而且经常互相推诿。我们将解释大战略辩论中的各种立场是如何相互联系的,以及现实主义的克制大战略在这场辩论中的地位。

在公众讨论中,大战略主要以美国在关键地区的军事介入程度为特征。我们所说的“军事介入”,是指美国安全承诺的数量和深度、和平时期部署在海外的美军数量,以及美国采取武力来维护利益的程度。冷战结束以来,美国采取的大战略属于霸权主义大战略的范畴(见图1.1)。这些大战略都有一个共同的信念,即美国的压倒性力量优势和美国的高度军事参与是保障美国利益的必要条件。



大战略不仅是由其解决方案决定的,也是由其基本逻辑决定的。大战略的具体内容可以根据国际条件的变化而变化,也可以包括军事参与以外的更广泛的问题。一项宏伟战略的具体规定可能会根据国际情况而变化,并且还可能涉及军事参与外的更多问题。为此,备选的大战略有时会有额外的修饰词来表示基本逻辑。例如,学者们用自由主义霸权或自由主义的国际主义来描述冷战后美国在特朗普政府之前的大战略。

虽然略微有变化,但这一时期的大战略不仅是由对美国霸权价值的信念决定的,也是由自由主义思想决定的。这些信念包括:民主国家往往不会发生战争,经济相互依存往往会促进全球繁荣、减少冲突风险。在这一时期,美国通过它所帮助建立和维护的规则和制度体系行使其权力,这就是所谓的“自由主义国际秩序”。

不过,并不是所有霸权主义的美国大战略都是自由主义的。例如,有学者提出用“非自由主义霸权”来形容特朗普政府下的美国大战略。这一大战略包括拒绝自由贸易、否定经济相互依存和否定国际机构的价值。特朗普政府也曾公开质疑其与民主盟友的关系。然而,特朗普政府下的大战略仍以美国霸权为前提,力图维持美国的经济和军事优势,并对与现有对手的竞争持更加好战的态度。

学者们详细讨论了美国大战略在未来应该如何发展。例如,有些学者接受冷战后大战略的核心内容,但对其所认为的过度行为——如2000年代初以武力促进民主,以及特朗普政府期间美国与盟友伙伴的对立——持怀疑态度,这些学者就会使用“深度参与”或“选择性参与”等术语。

不过,主张深度和选择性参与的人仍然认为要维持美国在海外的大量军事参与。这来自于一种信念,即美国可以通过美国可观的海外军事存在、美国庞大的联盟网络,以及更广泛地利用美国制定国际体系的规则及军事力量来捍卫国际体系,从而最好地促进美国利益的最大化。这些战略要求更高层次的军事参与,对其他大国采取更多的对抗性政策,以及更愿意使用武力来追求美国的利益。

而克制战略的倡导者则力图大幅减少美国在海外的军事介入。他们普遍要求减少海外军事存在、削减国防预算、限制使用武力。正如那些推崇霸权主义大战略的人之间存在差异一样,那些推崇比较克制的大战略的人之间也存在差异。不同点包括他们认为的减少军事参与的程度以及他们提出方案的逻辑。

在本报告中,我们并不关注所有倡导克制大战略的人。例如,我们不关注进步主义克制大战略的倡导者,他们的目标是通过减少军事参与来帮助创造一个更加公正的世界、应对气候变化以及减少国内不平等。进步主义者认为,改革国际机构,使之更加民主,会减少国家间冲突的风险;而现实主义思想家则认为,国际机构可以而且应该反映大国的利益,不会对国家行为产生实质性的制约。

进步主义克制大战略的表述仍在不断更新,因此很难充分评估与现实主义克制大战略的共同点和分歧点。然而,一些差异已经出现。举个例子,一些主张进步主义克制大战略的人认为,美国面临的最大威胁是气候变化,而不是地区霸权的崛起。另一些人则认为,美国应该维持联结其民主盟友,以帮助打击专制主义和民族主义,而主张克制的现实主义者则对美国的一些承诺提出质疑。

克制大战略有别于孤立主义。孤立主义要求美国进行更极端的缩减。布劳莫勒(Braumoeller)对孤立主义的定义是:“一个国家自愿地、普遍地不参与国际体系与安全有关的活动,尽管它有能力参与。”克制战略的倡导者认为,美国应减少在许多地区的行动,但他们并不要求美国在所有条件下结束对关键地区安全事务的所有参与。这体现了克制大战略与孤立主义大战略的核心区别。

三、现实主义克制大战略概述

任何大战略的核心都是对国家利益的阐述、对国家面临威胁的评估、对世界如何运作的一系列信念,以及对国家如何利用其有限的资源来促进和捍卫其利益的广泛规定。

(一)利益

克制大战略的倡导者对美国利益进行了狭义界定。他们认为保卫美国的国土,包括美国的主权、领土完整和美国公民的安全,是至关重要的利益。克制战略的倡导者还试图维持美国作为世界上军事能力最强的国家的地位,因为美国的军事优势使美国能够保护这些核心利益。与此相关,克制战略的倡导者认为,美国持续的经济实力是保持美国军事优势的根本。

当前的美国大战略,正如2017年《国家安全战略》(NSS)中所说的那样,和克制大战略所认为的美国国家利益是相同的,如美国国土安全和美国繁荣。不过,在如何保护这些利益的问题上,当前大战略与克制大战略截然不同。美国国家安全战略提出,美国需要有更大的力量优势,它称之为“超越性匹配”。

(二)因果信念

克制大战略的倡导者从现实主义信念出发。第一个核心信念是,国际体系是无政府的,这意味着没有一个最高的权威机构来执行该体系的规则。虽然合作是可能的,但国家的生存和安全最终还是要靠自己。各国都想维护自己的权力,当出现威胁时,他们会设法推卸责任,希望其他国家能承担面对威胁的代价。国家在无法推卸责任时也会进行平衡,建立自己的军事能力,寻求盟友,甚至通过打仗来对抗威胁。克制大战略的倡导者也倾向于相信民族主义的重要性,所以他们希望人民和政府强烈抵制其他国家的统治、入侵和占领。

克制战略的倡导者认为,核武器对国际政治有重大影响。这些战略家期望,拥有核报复能力的国家,即使在对手首先使用核武器后也能进行报复,能够阻止核攻击。常规战争有可能升级为核战争,这也会使人们谨慎,使核武器国家之间不太可能直接爆发战争。同时,克制战略的倡导者认为,威胁使用和使用核武器来保卫盟友是难以令人信服的,因为这样做会招致核报复。然而,各国往往采取危险的核政策,试图使这种威胁可信。

因此,将核威慑扩大到盟国的风险很高,在和平时期会造成更大的竞争,在发生战争时会造成更大的风险。与此相关的是,克制战略的倡导者认为,各国越来越有能力以可信的方式威胁使用核武器来保护自己。因此,只要一个国家能够发展安全的核报复能力,并保护其核库存不被恐怖主义和其他团体获取,克制战略的倡导者就会对核不扩散比较乐观。

克制战略的倡导者认为,联盟是有用的工具,可以在适当的情况下聚集能力,并发出相互承诺的信号,以威慑潜在的侵略势力,例如在冷战期间建立北约以保卫西欧。在这种情况下,联盟需要谨慎地进行管理,以确保有效地威慑对手;盟友之间需要相互信任,不需要担心有被抛弃的风险。

然而,克制战略的倡导者也认为,结盟是有风险的。联盟关系,以及盟友为承诺而采取的政策,会使对手更加不安全,导致战争风险增加。克制战略的倡导者认为,联盟内的相互承诺可以增加盟友采取更危险政策的动力,因为他们知道如果战争发生,盟友会保护他们。这就造成了陷害的风险——被卷入一场不必要的战争。克制战略的倡导者认为,当利害关系较小和美国利益较低时,这种风险可能大于收益。

更一般地说,克制战略的倡导者是出于现实主义而非自由主义的原则。他们认为经济上的相互依存不会降低冲突的可能性或促进大国和平。克制战略的倡导者确实认为美国经济是美国力量的基础性来源,他们认为美国维持与其他国家的经济关系,如贸易和投资,是一种具有积极作用的好事。然而,他们并不认为捍卫这些经济关系是美国的核心利益或美国安全的根本。他们认为,美国经济强大且多样化,使其比其他国家对全球经济不稳定的敏感性更低。为此,克制战略的倡导者认为,即使在全球范围内防止战争,对美国的繁荣也没有必要。

此外,克制战略的倡导者认为,一个自由民主的世界和强大的国际机构不足以实现世界和平。虽然大家都承认在历史上民主国家之间较少发生战争的经验规律性,但克制战略的倡导者认为,民主和平论没有明确的因果逻辑,相反,民主国家之间不发生战争可以用现实主义原则来解释。因此,民主本身并不是目标,决定谁是美国盟友的原则不应该看政权类型。

再者,尽管克制战略的倡导者认为国际机构发挥着宝贵的实际功能,但他们并不认为这些机构能从根本上改变国家行为。同样克制战略的倡导者并不认为民主的传播是重要的国家利益。

这些基本信念导致克制战略的倡导者与美国的许多政策制定者意见相左。美国当前的战略文件强调了阻止其他力量(如俄罗斯和中国)对美国的盟友和合作伙伴使用武力的挑战。克制大战略的提倡者着眼于那些扩大威慑的问题(威慑那些对盟友和伙伴的攻击),这与美国目前的政策制定者不同。

首先,克制战略的倡导者认为,在某些情况下,盟友和伙伴本身应该做更多的工作来遏制侵略,美国不应该承诺保卫那么多地方。2017年国家安全战略认为,每当美国做得较少时,“恶意行为者就会填补空白”,而克制战略的倡导者则期望,如果美国做得较少,美国的伙伴就会为自己提供更多的防务。

其次,克制战略的倡导者认为,美国的威慑力并不容易被破坏,美国与对手采取更多的合作政策不会使美国看起来意志薄弱。因此美国不需要做那么多的事情来对付这些威胁。

与维护冷战后美国传统大战略的人相比,克制战略的倡导者也担心美国外交政策对国家预算的影响。克制战略的倡导者认为,事实证明,美国最近的军事干预代价高昂,随着公共卫生和基础设施老化等国内问题对国家预算提出更多要求,传统大战略的开支可能越来越难以维持。克制战略的倡导者担心庞大的国防预算会拖累美国经济。

(三)威胁评估

许多克制战略的倡导者也承认,如果当年没有美国的军事承诺和前线军事存在,苏联可能已经能够主导西欧或东亚,威胁到美国的重要利益。然而随着冷战的结束,威胁环境发生了重大变化。克制战略的倡导者认为,目前没有任何国家有实力达到苏联在冷战期间的影响力水平。他们认为,正是这种威胁性大大降低的环境,使美国能够以冷战期间不可取的方式缩减其军事承诺、存在和开支。

除了苏联的消亡,克制战略的倡导者还指出了国际体系中有助于美国安全的其他几个特点。美国与其他强国的地理距离,使得其他任何强国都不可能入侵美国本土。美国经济的多样性意味着,其他地区的不稳定虽然具有破坏性,但通常不会对美国经济构成重大威胁。

一个地区霸主的崛起,即一个经济和军事力量足以主导欧洲、东亚或波斯湾的国家,确实可以对美国利益构成威胁。然而,克制战略的倡导者并不认为在可预见的将来欧洲或中东会出现这样一种状态。他们认为,如果俄罗斯或伊朗变得比今天更强大,该地区的其他国家就会联合起来,增强自己的能力来对抗威胁。此外,作为后盾,美国将保留重要的军事力量和在全球投射力量的能力,使其能够在这种平衡崩溃之时及时作出反应。

总之,克制战略的倡导者认为美国今天相当安全。因此,美国不应该像目前这样在国防上花费那么多。一个更克制、成本更低的大战略将更有效地保护美国的利益。

(四)一般对策

克制战略的倡导者对美国利益的概念比较狭隘,对美国政策效果的假设也不同,他们建议美国大规模改变保护利益的方式。具体的变化因地区而异,这取决于美国的利益水平和对这些利益威胁的程度。

总的来说,克制战略的倡导者认为,美国应该减少使用军事力量的次数,减少在欧洲和亚洲等关键地区提供安全保障,减少驻扎在海外的部队,减少整体的力量结构。克制战略的倡导者强调,除极少数情况外,必须放弃使用武力来促进民主。美国不应试图通过军事干预解决暴力的根源,几乎没有证据表明外部干预能够在被冲突蹂躏的社会中建立自由民主体制。

虽然克制战略的倡导者一般都呼吁美国减少军事行动,鼓励其他国家在自己的地区发挥主导作用,但他们并不要求美国实施孤立主义。克制战略的倡导者认为,美国应该更积极地利用外交和谈判来解决利益冲突。尽管对美国的安全保障持怀疑态度,但克制战略的倡导者仍在促进美国与现有盟友和伙伴的接触,参与国际机构,并就气候变化等共同挑战开展国际合作。

此外,在克制的大战略下,美国将继续在国际商业中发挥核心作用,不会重回经济保护主义。尽管克制战略的倡导者力图减少美国的前沿军事存在,但他们仍然寻求维持美国对国际公域的指挥权。公域包括“不属于任何一个国家,可以进入全球大部分地区”的空间和海域,以及由于防空和技术限制,各国实际上无法控制的高空空间。波森(Posen)在2003年进行的初步分析中认为,拥有对公域的控制权“意味着美国从海洋、空间和太空获得的军事用途比其他国家要多得多;美国可以可信地以拒绝其他国家使用它们为威胁”。

最终,克制大战略旨在避免美国在不重要的问题上流血和浪费财富。克制大战略的倡导者力图节约美国的资源,防止在东亚、欧洲或波斯湾出现霸权。尽管主克制战略的倡导者确实旨在削减美国的国防预算,但他们并不寻求完全放弃美国的前沿存在或军事行动。

在克制大战略下,美国仍愿意在保卫国土之外使用武力以捍卫关键利益,并可能维持一些关键的安全承诺。因此,虽然美国的安全承诺会减少,使用武力的频率也会降低,但克制战略的倡导者仍然支持维持强大的军队。 四、对克制战略的主要批评

有关文献强调了现实主义的克制大战略会带来的几个关键的潜在风险。首先,克制战略的倡导者承认,减少军事介入可能会促使美国盟友或前盟友获得核武器。这可能导致其邻居进一步发展核能力,但克制战略的倡导者并不认为这是一个严重的问题。虽然克制战略的倡导者担心核武器可能落入恐怖分子或其他非国家行为者手中,但他们认为这种可能性很低,因为有可能扩展其核能力的国家同样也有能力确保其储存的安全。总的来说,克制战略的倡导者愿意承受核扩散加剧的风险。

其次,霸权主义大战略的支持者认为,减少美国的军事参与将导致地区竞争、军备扩散、领土争端和战争。他们声称,这些战争将有可能把美国重新拉回该地区,使美国处于比不离开更不利的地位。克制战略的倡导者承认,地区不稳定因素可能会有一定程度的增加,但认为这不会对美国的重大利益构成威胁。因为克制战略的倡导者不会频繁地在每个地区进行干预。不过,克制战略的倡导者并没有充分解释,他们是否会在一些条件下考虑将军队部署回一个地区,以试图阻止一场关系到美国利益的冲突。

最后,一些人认为,如果美国缩减其在一个地区的部队或减少其在该地区的承诺,这将使其更难以威慑对手,并难以使其他地区的盟友和伙伴放心。克制战略的倡导者承认盟友可能会被激怒,但他们认为,美国在对手那里的信誉不会轻易受损。美国的对手更多地是根据具体情况来考虑美国是否有能力干预。克制战略的倡导者认为,可以在对其他承诺影响很小的情况下终止或者重塑联盟。

五、路径

我们对克制战略倡导者提出的区域安全政策进行了评估,并确定了今后进一步发展的步骤。我们提出了一个关键安全政策问题的框架,美国政策制定者在每个地区都要努力解决这些问题。

与美国潜在对手的关系。这包括查明潜在的对手,并确定其构成的威胁的性质和程度。政策制定者还需要知道一个地区可能发生的哪些变化会对美国的利益构成更大的威胁。任何大战略都应该能够就如何在和平时期处理与潜在对手的关系,以及美国使用武力的条件提供指导。

与盟友和伙伴的关系。这包括说明美国的盟友和伙伴应该是谁,以及美国应该如何管理这些关系。

美国的态势。态势有三个要素:部队、足迹和协议。“部队”是指美国在该地区的部队数量和类型(如空军、陆军、海军)。“足迹”是指“地点、基础设施、设施、土地和预置设备”。“协议”是指美国与东道国政府就美军活动的存在达成的正式安排(如条约、部队地位协定)。

安全合作与援助。安全合作包括一系列和平时期的活动,如军方之间的交流、与美国伙伴的军事演习,以及建立伙伴能力或实力的培训。安全援助包括向美国伙伴出售军事装备和服务以及辅助伙伴的能力建设等活动。美国目前的战略文件指出,安全合作与援助是和平时期的重要任务。安全合作活动被视为帮助建立与美国并肩作战所需的伙伴能力,从而减轻美国的负担,同时也是向盟友保证美国对其防御的承诺的一种方式。

从广义上讲,克制战略的倡导者要求美国通过减少在欧洲的前沿军事存在来激励盟友为自己的防务多做贡献。为了落实这一宽泛的规定,决策者要考虑更多的细节,如剩余的前方存在应该有多大规模,应该保留什么样的部队,以及他们应该设在哪里。除了这些问题,还需要更多的细节来执行这些政策(如撤军日期、与盟友协调部队调动等)。本报告重点是解释具体的政策选择,而不是这些详细计划 (见图1.2)。



我们还考虑了政策制定者正在努力解决的关键战略问题。为了确定当前的政策关切,我们借鉴了最近的智库报告和美国政府在关键地区的政策声明(如兰德公司的报告、国会研究处的报告、国务院区域网页),以及各地区问题的专家的见解。


译者:蚁奔;审校&编辑:IPP传播

发布时间:2021年04月26日 来源时间:2021年04月25日
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