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计成本、借外力、设路线:拜登的阿富汗战略与特朗普有何不同

作者:郑海琦 任炳卿   来源:澎湃新闻  已有 338人浏览 字体放大  字体缩小

2021年4月14日,拜登宣布了阿富汗撤军的最新计划,希望在今年9月11日之前撤出所有驻阿美军,这一举措引发了国际社会的高度关注。作为新上任的美国总统,拜登的声明既反映了其对阿富汗问题的一贯立场,也体现了美国对地区动态的最新回应,是对特朗普政府政策的一次新调整,这一调整背后的原因和影响值得我们关注。

拜登调整撤军计划的动因

此次拜登的撤军计划当属意料之中,明确撤军时间是兑现竞选承诺的体现。早在竞选期间,拜登就在民主党竞选草案中表示,如果当选,他将终结“无休止的战争”,把美国士兵从阿富汗带回家。此外,拜登政府当前的核心议程是国内经济和卫生问题以及与中国的竞争,继续在阿富汗问题上投入得不偿失。在此逻辑驱动下,拜登的撤军是必然之举。

然而,拜登此次的调整也是对现实变化的及时反应。第一,近期阿富汗局势持续恶化,美国的评估相对悲观。尽管此前特朗普政府和部分美国官员对阿富汗局势相对乐观,认为塔利班并未对美军造成严重威胁。然而,塔利班对阿富汗政府部队的行动不仅没有放松,反而变本加厉。一方面,阿富汗国内和平进程举步维艰,进展十分缓慢。去年9月,阿富汗政府和塔利班在多哈举行了历史性的会谈,但由于存在较大分歧,双方并未达成任何有效协议,甚至在11月之后一度中断谈判,仅有的成果就是双方在阿富汗内部和谈步骤上达成一致。

另一方面,塔利班的军事行动频率上升,违反了美塔协议的主要内容。美国国家情报办公室发布的最新评估报告指出,阿富汗国内和平协议达成的可能性仍然很低,阿富汗政府在战场上继续面临挫折,塔利班有信心可以取得军事胜利。如果外部联盟减少支持,阿富汗政府将难以限制塔利班。阿富汗重建特别监察机构也认为,塔利班并未显著改变行为,自美塔协议签署以来,塔利班在每个季度发起的平均袭击次数都比2019年同期更高。拜登上台后对美塔协议进行全面审查,确定协议遵守情况,显然拜登政府的结论并不满意。随着规定的最后撤军期限临近,美国很难做到根据协议一走了之。并且拜登宣称“负责任地撤军”,因此推迟撤军是顺理成章的结果。

第二,拜登此举是为阿富汗问题国际会议热身,保证塔利班融入和平进程。此前,塔利班表示将不会参加4月16日举行的伊斯坦布尔阿富汗问题国际会议,至于何时参加将视具体情况而谈。为了使塔利班以及相关各方顺利配合美国的和平计划,此次声明也是具体安排过程中的必然之举。从和平计划到此次拜登讲话声明,可以看出拜登政府对于撤军及组建联合过渡政府的决心非常坚定。美国要确保塔利班参加会谈,而且成为联合过渡政府的一部分,如此美国才能在政治框架内操作阿富汗问题的后续工作。

2001年12月,为了解决塔利班垮台后阿富汗的混乱局面,促使相关各方和平相处,联合国在德国波恩召开阿富汗问题特别会议,此会议看似完成所有步骤,而且最终成立了临时政府。但是在波恩会议上,南部和东南部乡村地区的普什图人被排除在外,美国认为如果当地的普什图人参加会谈,将会有助于塔利班重新夺取政权。事实上,正是由于美国的偏狭考虑,才导致作为阿富汗塔利班崛起之地的南部地区成为了日后扰乱阿富汗进步和稳定的发源地。因此,从阿富汗问题和平进程方面来看,美国更加明确推进撤军计划的举动是要给塔利班一颗“定心丸”。

通过延迟4个月,拜登政府有意向塔利班释放两点信息,首先,美塔协议签署之后,美国和阿富汗政府履行了协议内容,而塔利班承诺的停火并未实现。美国逐步推进撤军,意在确保在此期间塔利班可以履行承诺,避免阿富汗国内局势突变。其次,延迟4个月也是给塔利班充分的考虑时间,塔利班如果需要美国遵守协议,那么最晚4个月内必然要参加国内和谈。

拜登的阿富汗战略有何不同

从目前形势看,拜登政府在阿富汗问题上的立场与特朗普相差不大,战略呈现较大的一致性和相似性,双方的基调都是迅速结束战争并将美军带回家。然而,拜登的战略设计与特朗普仍存在一定区别。

第一,拜登将改变特朗普政府时期以具体情况为基础的灵活战略。在2017年的阿富汗新战略中,特朗普表示明确设立从阿富汗撤军时间表的做法颇为不智,今后美国将不再公开谈论在阿富汗的军事行动计划和驻阿美军人数,美国的战略将基于阿富汗的安全态势而非主观拟定的时间表。然而此次拜登政府改变了这一策略,公开设置撤军时间表。拜登表示,如果没有明确的撤军时间表,那么美军在5月1日之后停留会存在很大风险。如果美国将撤军与地区条件挂钩,那么必须明确离开的条件以及为此付出的代价,但美国对此没有答案,所以最好的方式就是离开。设置明确时间表的做法表明拜登政府不再重点着眼于巩固战争成果或维持阿富汗政府的稳固,而是仅仅基于自身成本收益考量,最大限度地减少美国投入。同时,这一做法也反映出拜登政府认为即便美国继续保持有限存在,阿富汗安全形势短期内仍难改观。

第二,拜登更多依靠国际伙伴分担阿富汗问题的压力。此前,美国往往通过单一的武力方式推动阿富汗国内和解,但拜登政府希望与该地区大国合作,共同处理阿富汗问题。拜登政府上台后,在对外政策方面更加强调外交手段的重要性。在促进美国的全球利益时,美国在外交上发挥领导作用,军事力量是最后的手段,外交、发展和经济才是美国外交政策的主导工具。因此,拜登更加重视通过多边路径、借助多边平台减轻自身在阿富汗问题上的负担。拜登提议举行阿富汗问题国际会议,同时希望该地区其他国家在阿富汗问题上投入更多支持,甚至包括与俄罗斯、中国和伊朗等,共同努力取得突破。拜登政府还要求联合国召集包括中国、俄罗斯、伊朗等在内的外长会议,制定阿富汗和平的统一方针。这一举动充分反映了拜登政府在地区安全和治理问题上与其他国家合作的意愿,即便政策中心关注大国竞争,拜登也不排斥在特殊议题上借助中俄之力。

第三,美国开始主动为阿富汗内部和平进程设置路线图。媒体曾曝光了美国国务卿布林肯给阿富汗总统加尼的信件和美国制定的和平协议两份文件,反映了美国对阿富汗政治的未来走向设计。文件的一项主要内容就是建立过渡和平政府,和平政府将由双方根据平等原则任命官员组成,直到通过新宪法并举行全国大选,同时美国要求双方停火90天。此举表明,面对阿富汗国内和谈迟迟未能取得进展,美国对双方的缓慢和低效感到不满,力图使谈判双方接受美国的安排,避免谈判中的诸多分歧,减少和谈的时间和成本,尽早完成协议签署。

(郑海琦,中国人民大学国际关系学院博士生、新加坡国立大学南亚研究所访问学者;任炳卿,南开大学周恩来政府管理学院博士生)

发布时间:2021年04月17日 来源时间:2021年04月16日
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