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王鹏:大国竞斗背景下的中美气候环境合作——效用、限度与务实路径

作者:王鹏   来源:北京语言大学《国别和区域研究简报》2021年3月 总第二十一期  已有 326人浏览 字体放大  字体缩小

导语:据美媒报道,美国总统气候问题特使约翰·克里拟于下周访华,在上海会见中国气候变化事务特使解振华,就应对气候变化问题寻求与中国合作。如果成行,这将是拜登政府高官首次正式访问中国,也是阿拉斯加对话之后中美政府间第二次高层直接互动。

作者:王鹏,中国人民大学国际能源战略研究中心研究部主任。

01 克里访华的意图与议题研判

尽管美方目前尚未就克里访华的主要意图、细节安排做详细披露,但据已公开信息可初步对其意图做如下研判。

第一,克里的首要使命应该是说服、促成中国领导人同意参加拜登计划与4月22至23日召开的全球气候变化视频峰会(Leaders Summit on Climate)。不同于前任特朗普政府,拜登政府将气候环境问题置于政治议程优先行列。而此次全球气候变化视频峰会,拜登更是邀请40多位国家领导人参加。截至目前,中方仅表示已收到邀请并正在认真研究,而未明确表态。中美不仅是全球最大经济体,同时也是两个最大的碳排放国。美国举行全球气候峰会,如无中国领导人参加,则无全球性意义。因此,作为总统气候问题特使,克里在敏感时机对中国进行访问以促成中方领导人参会,责无旁贷。

第二,进一步了解、确认中方对当前全球气候环境问题的看法。

第三,进一步了解、探查中方对与美在全球气候环境领域开展合作或者竞争的看法,尤其是中方的战略目标、战术手段和谈判底线等。

克里系奥巴马系“老人”,曾在奥巴马时代出任国会参议院外交常设委员会主席、国务卿等要职。他与中国高层多有交往,对包括气候环境政策在内的中方对外、对美政策有较深理解。中美于2015、2016年先后通过并签署《巴黎协定》,标志着两大经济体在气候环境问题上的合作迈入新高度。故中方环境政策本无疑义。

然而,过去四年中,特朗普的民粹主义立场使美国退出《巴黎协定》,遭国际社会诟病;其主导的对华打压更导致中美交恶。当下又值拜登“百日执政”敏感时期,美国国会甫抛措辞强硬的2021两党对华全面战略竞争法案。上述因素都给未来中美(气候环境)合作带来巨大的不确定性。故此,无论22日中美领导人是否共同参加峰会,克里作为总统气候问题特使都有必要在会前对中国决策层的相关认知和态度做一次“抵近侦察”。

第四,在当前中美关系紧张、美国国内有关对华“全面竞争”、“新冷战”之论甚嚣尘上的背景下,克里作为现任高官公开高调访华(或谈论“访华议题”),可释放对华缓和信号。此举能否对中美关系产生实质性改善虽有待观察,但能够向国际社会释放局势稳定的信号,形塑对美有利的全球资本市场宏观预期。

在具体议题层面,按照过去美国对华谈判的惯常路径,当美方抛出给定主题并得到中方正面回应后,美方大概率将推进该主题的操作化(operationalization),即从一般性原则、共识理念朝着可执行、可量化、可核查、可追责的实操层面推进。以中美气候环境合作议题为例,如果克里此次得以成行,并和中方着实展开相关谈判,那么在双方共同确认推动绿色合作的主观意愿后(这是大概率事件),美方会及时且按照一定顺序抛出早已精心准备的若干子议题。考诸克里及拜登团队过去9个月来的公开表述,美方可能抛出的子议题或将包括但不限于:

1、“一带一路”与中国“输出碳排放”子议题。此前,拜登、布林肯、克里等人多次公开指责中国推进“一带一路”就是为了或者客观上输出碳排放,将高污染工业转移到欠发达的“一带一路”合作国家,对当地人民健康和生态安全构成威胁。个别西方国家和国际非政府组织(INGO)也持相同论调。鉴于该问题系“红脸”的负面议题,克里很可能在寒暄、原则确认等环节之后,首先在议题环节抛出,以形塑谈判氛围,抢夺道德制高点,将中方置于道德上亏欠、策略上被动、不得不自我辩解的防御姿态,从而掌控后半场的谈判主动权。

2、中美绿色金融合作子议题。金融创新、融投资系美方传统强项,亦是美方认为能够开展中美合作,且美方能够从该合作中获得实实在在好处的分支领域。故该议题系“白脸”议题。美方在确认已获得谈判主动权后,可能抛出该议题,以谋求取得外交上的实质性成果,带回本国。更具体地分析,在绿色合作议题中,又存在碳交易合作、碳期货市场合作、绿色债券的发行承销合作、碳中和项目的投融资合作、碳金融产品创新合作等。美方可能择机从中选择若干子项拿出来与中方谈判。因为公开信息看,当前美方在上述领域多半在资本实力和规则制定层面享有程度不等的优势。如果双方在上述具体项目的谈判较为顺利,则不排除美方继续抛出更具建设性意义的碳排放规则分议题,等中方接招。具体地,规则类分议题可能包括全球碳交易的定价机制、交易机制、管理机制等。如果双方在上述具体项目的谈判并不顺利,陷入纠结、僵持状态,则美方亦有可能抛出规则议题,但谈判基调不再是建设性、求同性,而是以指责、批判为主线,即强调中国的国际行为破坏了既有的碳减排规则与国际环境秩序。

3、中美在第三方国家或市场的碳减排合作子议题。该子议题是否抛出,可能取决于前两个议题的谈判结果与进度;但最根本上取决于美国决策者对中国和“一带一路”威胁度的感知。

在中美“第三方合作”的话语框架中,“一带一路”从逻辑上讲是无法绕过的。所以,如果中美在“一带一路”议题上能够保持克制(主要是美方在指责时能保持起码的外交素养),同时在议题二有关具体绿色金融项目和规则的谈判中,即便未能达成新协议,但保持合作的态势,那么有可能会顺着“规则讨论”的话语逻辑,自然过渡到中美在第三方国家或市场(它们中可能很多都是一带一路参与国)的合作与竞争;而谈论合作与竞争,就自然不可避免地要讨论用于规范合作、管控竞争的规则事务。

02 大国竞斗背景下的中美气候环境合作:效用与限度

第一,中美果能开展气候环境合作,对两国人民、国际社会、全球生态环境,显然都是重大利好。

第二,中美即便成功开展气候环境合作,对改善中美关系、缓解美国对华敌意,作用也非常有限。其原因在于:首先,“低政治”层面(如气候、环境、经贸投资、人文交流等)的合作无法逆转“高政治”(政治、安全)层面的对抗。美国对华战略打压属高政治范畴,无法通过低政治层面的气候环境这类非传统安全议题上的合作从根本上转圜。其次,美国对华战略打压既源于中美在国际体系“结构”中的位置变化(客观层面),又来源于美国对中国未来发展方向及其可能对美国权势与意识形态、主导国际秩序所可能产生“威胁”的研判(主观层面)。中国崛起导致中美实力接近的趋势,无法因双边气候环境合作而改变。中美实力接近趋势及美国对中国发展路线的认定所共同导致的美国对华防范与打压,也无法因双边气候环境合作而改变。

再次,美方最近公开支持日本福岛污水入海决定,称似乎符合全球公认核安全标准。美国这一典型“双标式”决定释放出强烈而明确的信号:拜登政府的决策取舍排序是,低政治议题(如环境保护)严格服从高政治的战略需求(如同盟维系)。由此又可产生推论一:未来拜登政府或将更加纵容战略有价值的盟友在地区和全球事务中恣意妄为,以此换取追随者的战略忠诚。推论二:克里访华即便成行,美对华气候环境合作仍将被置于其对华战略打压的大框架之内。

第三,当下中国国内媒体、坊间舆论所热议的“中美乒乓外交50周年纪念”(1971年4月10日~2021年4月10日)议题,客观上将在中国国内舆论层面缓和针对美国的民族主义情绪、营造中美友谊的氛围。如果未来中国政府拟对美转圜,则此举或可降低国内民间强硬舆论对政府的压力,降低相关部委被网民“骂”的可能,从而提升中国外交辗转腾挪的空间,故对我有利。反之,如果未来中国政府拟对美强硬,则中国国内舆论层面的缓和或将降低中方对美外交谈判时可用的“观众成本”牌。这是否对我有利,尚在两可之间。

但是,最关键的是,无论有关“中美乒乓外交50周年纪念”的国内宣传如何形塑国内舆情,都不影响中美间的国际战略关系。其根本原因在于,国内大众对“乒乓外交”在中美关系中的历史作用的理解长期被浪漫主义的叙事体系所误导,错把原因和结果相倒置。事实是,中美开展“乒乓外交”前的苏联强、美中弱的国际结构,以及苏联同时对美、中构成迫近的安全威胁是根本原因;中美力排万难、各自历经两代国家领导人和三任总统终于实现“十年建交”(从1969尼克松上台、开始谋求对苏打“中国牌”到1979年中美正式建交)是最终结果。而被人们津津乐道的“乒乓外交”、“小球带动打球”不过是表象,充其量只是中间变量而已。

在1970年代,一方面,美国因深陷越南泥潭而在美苏博弈中落于下风,急需找到新的抓手和帮手,而尼克松政府上台伊始便瞄准了对苏打“中国牌”,更将此加以落实。这是美方推动对华转圜的原始动力。另一方面,1969年3月2日的珍宝岛交火将阵营内部最强两国的深刻矛盾公布在全世界面前,包括美国——“中苏交战给美国出了个好做文章的题目。”面对来自北方百万钢铁洪流的现实且迫近的威胁,中方也需要别开生面,扭转不利局势。这是中方推动对美转圜的原始动力。有了上述“国际结构”所产生的体系压力以及中美对苏联威胁的共同感知,才会有双方之间(包括通过巴基斯坦等第三方)的反复揣测、试探、确认、再试探、再确认,也才会有后来1971年4月10日美国乒乓球代表团应邀访华,双方共同开启“乒乓外交”,也才会有更后来的1971年7月9日基辛格取道巴基斯坦秘密访华。从此,中美建交的漫长序幕被徐徐拉开。

明确上述基本历史事实和逻辑脉络,人们就不难明白,当下试图以“中美环境外交”为“新时代乒乓外交”,以期改善甚至扭转中美四年来(甚至还可上溯到奥巴马执政中后期)不断恶化的双边关系的想法,在政策层面可能是缺乏可行性的。

第四,既然"以环境合作扭转战略对抗"是中美气候环境协作的“不可承受之重”,那么中美之间能够做、且应该做的当是“切割”、“脱钩”。不是要中美脱钩,而是把气候环境问题的合作,暂时与其他中美地缘政治矛盾相脱钩。“在商言商”,就事论事,就气候环境来讨论气候环境,尽可能地排除其他议题的负面影响。这恐怕是当前状态下推动中美互利合作(同时也是有利于整个国际社会)的最可行办法。笔者注意到,此前克里曾在采访中表示:中美应该把其他的分歧放一边,不要成为这些分歧的囚徒,而要在气候问题上合作:“他认为这是可能的。” 该表态虽有外交辞令的成分,倒也不失为一种务实的态度。待中美通过切实有效的气候环境合作进一步取得实效、积累互信,并让这些实效惠及两国民众与有政策影响力的团体,即培育出绑定中美气候环境议题的利益攸关方后,则可望在进一步推动两国气候环境深化合作的同时,将这种正面效应外溢到其他产业和领域,在更广泛意义上推动中美互利合作与互信重建。

万事开头难,当只争朝夕。

欲速则不达,需稳扎稳打。

发布时间:2021年04月16日 来源时间:2021年04月16日
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