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【连载之三】布鲁金斯学会系列长篇报告:美国对华政策的未来——对拜登政府的建议

作者:   来源:北京大学中外人文交流研究基地  已有 1788人浏览 字体放大  字体缩小

小i导读

为了增进对美国智库动向及美国战略界对华政策思想脉络的追踪,小i整理了美国布鲁金斯学会发布的题为《美国对华政策的未来——对拜登政府的建议》系列长篇报告。该系列报告向拜登政府提出了系统性对华政策建议,分为总报告和17篇分报告,内容涵盖美对华政策“双边外交与盟友合作”、“亚太安全与中美安全”及“经济、技术与法治”三大主要领域,具体包括经贸关系、同盟政策、地缘政治、高新技术、数据安全及气候政策等议题,翻译此报告意义在于明晰拜登政府对华政策走向,做到知己知彼,更理性地展望中美关系发展。该报告仅代表作者观点,请读者批判阅读。

报告将分三期连载,第一期内容为报告前言、目录部分和北京大学中外人文交流研究基地博士后研究员张小庆对该报告的评论(可点击回顾)。第二期内容为导言及“双边外交与盟友合作”系列内容提要。本期为第三期,内容为“亚太安全与中美安全”及“经济、技术与法治”系列内容提要。

03 “亚太安全与中美安全”系列内容提要

改变美国在印度洋-太平洋地区的基地结构

布鲁金斯学会高级研究员、外交政策研究主任迈克尔·奥汉隆(Michael O’Hanlon)

2021年及以后,美国应该如何在更广大的印太地区部署军队?在中国扩大军事能力和介入范围——从斯里兰卡到巴基斯坦再到吉布提——以及五角大楼主张增加分布式基地和行动的时代,美军也应该考虑大幅扩大在该地区的足迹。然而,美国在实施任何此类计划时都应该缓慢而谨慎。

今天的美国军力态势与承诺、利益和威胁非常吻合。考虑到两国的规模、经济/军事/战略影响力以及威胁环境等因素对其重要性的影响,日本和韩国是美国在该地区最重要的两个盟友。澳大利亚尽管也很重要,但由于该国距离印太地区的主要潜在行动区域较远,危险性也较低,因此美国军事基地的功能相应地更有限。假设美国与越南或其他亚洲大陆国家建立新的同盟关系,那么这种关系所造成的脆弱性将不亚于所带来的好处,因此,目前无需寻求新的军事同盟。在某些情况下,加强与菲律宾的同盟关系可能是可取的,但鉴于杜特尔特政权的性质,以及美国被卷入在那个并不重要的地区所发生的暴力争端中的可能性,加强联盟目前并不有利。美国加强在关岛的军事存在,获得进入新加坡和帕劳的权利,这在很大程度上满足了应对当前威胁的要求。美国海军计划把美国海军力量的60%——而不是传统的50%——部署在印度洋-太平洋一侧(这可以追溯到奥巴马时代的再平衡政策)是有意义的,而且就目前而言也是足够的。

当然,可能需要采取一些小的额外措施。深化与日本、澳大利亚、印度的四边安全合作是有意义的;甚至可以扩大到包括韩国在内的五国合作。即使不包括主要作战基地,美国适度增加在全球各地的驻军——例如在菲律宾——也可能是有意义的。总体而言,美国在广阔的西太平洋的地位是稳固的,存在的脆弱性无法通过不同的驻军安排轻易减轻。相反,他们需要采取不同的、更加间接的、不对称的战略来维护利益和保护盟友。

避免南中国海的冲突:恢复规则和克制的措施

耶鲁大学法学院蔡中曾中国中心高级研究员董云裳(Susan Thornton)

中国在南中国海的军事进步和不断增强的实力,以及该国对有争议的海上主权声索的蛮横执法,都有可能破坏美国在亚太地区的利益,包括维护航行自由、进入全球公地的权利以及为盟友和伙伴提供可靠的安全保护伞。然而,美国将发现越来越难以成功地捍卫盟国和伙伴国的立场,这些国家试图利用海上资源,或通过展示军事存在作为威慑在南中国海存在重叠或有争议的主权声索区域行使主权。美国政府最近宣布将在菲律宾部署美国海岸警卫队快艇,以协助巡逻此类争议地区,这只会让这种两难处境变得更加紧迫。

美国不应继续试探目前做法的有限性,因为此种失败将严重损害美国利益,而是应该改变策略,寻求与中国达成妥协,重新重视国际法,明确传达期望,并最终就资源开发和保护达成协议。中国和美国以及南海的声索国应该在危机爆发前携手合作,以寻求“合作螺旋”,从而恢复信任,并在这一重要而繁忙的航道上重建法律、规则和克制。东南亚国家并不愿看到中美在这片水域发生冲突,只要它们的利益能够被关注,它们将乐于减少南海的军事紧张局势。虽然在当前的外交氛围下,这一目标不易实现,但美国和中国的外交官以前就在应对挑战上取得过进展,相信可以通过善意和冷静的务实态度再次做到这一点。

在东南亚与中国竞争:经济要务

布鲁金斯学会约翰·桑顿中国中心主任、高级研究员乔纳森·斯特罗姆塞思(Jonathan Stromseth)

随着大国在东南亚的对抗加剧,中国正越来越多地通过经济手段实现其在该地区的战略目标——这一点在其标志性的“一带一路”倡议中得到了最生动的体现。经济因素在塑造东南亚领导人在中美分歧的政策选择上发挥着重要作用。当然,安全问题将继续在这种决策过程中产生共鸣。预计东南亚国家在感受到中国的“威胁”——特别是在涉及领土完整的问题上——时会对北京进行反击(并对美国的政策立场更加开放)。这些担忧将为华盛顿在安全领域继续打开大门。然而,长期以来引导美国思维的以安全为中心的范式不足以透过它来审视和理解该地区。随着东南亚开始从新冠疫情中恢复过来,美国还必须改善其在该地区的经济状况,因为在这一地区,中国已经主宰了贸易和旅游业,其基础设施投资即使不超过日本,也与日本相当。美国目标不应该是对抗“一带一路”倡议并创建一个分而治之的地区,强加的选择随着时间的推移最终可能会使美国边缘化,而应该是开发出具有说服力的替代选择,然后基于实力与中国重新接触。

为了与中国竞争并有效维持美国的实力和影响力,华盛顿应该采取以下措施来改善其在该地区的经济地位:

1. 在东南亚与盟友和伙伴展开基础设施协调:美国应该将现有的多国平台投入使用,以促进该地区的基础设施投资。华盛顿不应错失与中国竞争、为美国投资者带来好处以及与该地区主要伙伴合作展示高标准和最佳做法的机会。

2. 建立一个地区战略经济接触中心:为了激发与盟友和伙伴的合作,华盛顿应该任命一名基础设施特使,在驻新加坡大使馆领导一个新的地区事务中心。该中心的工作人员应当是美国国际开发金融公司、美国国际开发署、美国进出口银行和美国国务院的代表。

3. 分析加入《跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)的代价和好处:当特朗普政府在2017年1月退出TPP谈判时,美国实际上将在亚太地区的经济领导权拱手让给了中国。美国应该考虑重返TPP大家庭。首先应举行国会听证会,审议成本收益,评估其对美国劳动力和中产阶级的影响,并确定重新谈判的可能领域。

4. 深化与越南等新兴伙伴的双边关系:华盛顿应该在2021年年底前与河内建立“战略伙伴关系”。这将表明,美国与亚洲的关系是创新和发展的,可以促进与东南亚大陆更广泛的发展合作。这一伙伴关系的一个核心组成部分应该是扩大与一个预计将在今年成为世界上经济增长最快的国家的经济关系,而且此前它成功地控制了“COVID-19”。

5. 重振并重新构建与该地区的对外援助合作:特朗普政府把对外援助和发展说成是“通往自力更生的旅程”,但今天的发展越来越多地受到全球性挑战的威胁,比如流行病和气候变化等需要多边解决方案。未来,在一定程度上为了保护美国经济的未来,美国应该扩大对解决这些紧迫的全球挑战的集体努力的支持。

6. 在气候变化等特定问题上与中国重新接触:美国应该与中国合作应对东南亚这个特别容易受到全球变暖影响的海洋地区的气候变化问题。中美可合作在世界银行设立一个多方捐助者信托基金,第三国可以向其申请气候支持,或者干脆鼓励区域开发银行提供共同融资,以解决这个问题。

中美关系的风险防范和危机管理

布鲁金斯学会约翰·桑顿中国中心中国战略倡议主任研究员、耶鲁大学法学院蔡中曾中国中心研究员拉什·多希(Rush Doshi)

中美关系已经跌至1979年正常化以来的最低点。然而,在此形势下,两国军队在海上、空中、网络和太空领域的活动距离却越来越接近。

20年前,北京和华盛顿和平解决了两国飞机在南海上空相撞的事件。但是随着互信削弱和工作层面关系受损,类似事件得以解决的可能性很低,而且可能升级为军事冲突的风险正处于50年来的最高点。

自冷战结束以来,美国和中国投入建立了一系列规则、制度和沟通机制,以管控冲突风险。在未来一段时期内,美国和中国将需要不断表明它们对这些机制的兴趣,以及即使在政治紧张加剧的情况下仍有维持这些机制的意愿。两国政府均需要扩充涉海规则和制度,使之包括中国海岸警卫队、海上民兵以及中国海军,两国还需要大幅增加现有行为准则的细节。两国还需要在太空和网络领域采取类似的做法,因为美中在这些领域几乎没有危机沟通机制或行为准则——最终也可将这些努力扩展至新兴技术领域。

最后,中美需要在最高领导层进行更多互动,以便促成展开相关工作,并维持后续进展,双方还应在操作层面上进行努力,以便建立“操作上的信任”并熟悉标准的操作程序。尽管美中对抗的原因可能很难消除,但这些机制或许能够约束两国竞争并控制其后果。

04 “经济、技术与法治”系列内容提要

制定应对中国的替代经济战略

布鲁金斯学会约翰·桑顿中国中心高级研究员杜大伟(David Dollar)

在特朗普政府期间,美国与中国的经济关系已经恶化。由于美国征收的关税,美国的进出口均出现下降,双向投资也在下降。美国的政策旨在增加对中国的出口,改变中国的各种贸易做法,但到目前为止均宣告失败。针对具体出口目标的“有管理的贸易”方式并没有奏效,应该取消这种方式,转而关注中国经济中的结构性问题:非关税壁垒;某些部门对外国投资的限制;知识产权保护不力;强制技术转让;国有企业在经济中的广泛作用;以及发展特定技术的补贴。这些政策限制美国公司和工人对中国及第三国的出口。让中国达到发达国家的标准将带来新的贸易机会,并增加美国人的收入。

与中国打交道的另一种经济战略的关键组成部分是:

1. 通过谈判降低美国对中国产品征收的关税,换取围绕上述结构性问题的“第二阶段”协议;

2. 停止谈论汇率和贸易失衡问题,因为这些问题分散了人们对主要问题的注意力;

3. 与盟友协调对华经济政策。这将包括与欧盟以及日本和韩国进行对话,就中国具体改革的重点达成尽可能多的一致。理想的情况是,美国将重新加入TPP,并努力推动新成员加入(韩国、更多东盟国家、甚至英国)。目前,随着《区域全面经济伙伴关系协定》和《跨太平洋战略经济伙伴协定》在没有美国参与的情况下继续推进,美国有可能在亚太地区被边缘化。

4. 与中国就其在国际经济机构中的作用进行谈判。例如,如果中国要加入巴黎俱乐部,美国就可以支持中国在国际货币基金组织中发挥更大作用。同样,如果中国加入发展援助委员会并通过竞争性采购项目使其“一带一路”倡议贷款更加透明、更加优惠,那么美国可以在世界银行为中国争取更大的影响力。总而言之,如果美国希望中国改变其行为,它必须愿意在与我们相称的国际机构中发挥某种作用。

5. 使我们在国家安全领域的政策合理化。减缓中国的增长或扼杀华为都是不现实的国家安全目标。中国的GDP总量很可能在15到20年内赶上美国。因此,美国将不得不忍受一个拥有与我们完全不同体系的庞大的中国。显然,美国需要通过出口和投资控制来保护会对国家安全造成影响的技术。但是,如果对受影响的经济部门的定义过于宽泛,那么就会导致重要活力丧失。大部分经济应该对贸易、投资、联合研究和学生交流开放。美国拥有巨大的优势。如果有一个公平的竞争环境,美国公司和工人预计会做得很好,并从与中国的贸易和投资中获益。

制定多边技术和网络安全政策

耶鲁大学法学院高级研究学者兼法学讲师、蔡中曾中国中心执行主任罗伯特·威廉(Robert D. Williams)

地缘技术变革正在美中关系中引发一系列经济、国家安全和人权问题。调整技术竞争和一体化将是下届政府面临的首要外交政策挑战之一,需要美国采取多层面战略,优先考虑与盟友及伙伴的合作。特朗普政府的技术路线过分依赖单边措施,而非建立愿意采纳和执行共同规则和做法的国家联盟。美国的政策应当寻求保护美国的知识产权和战略技术,维持和加强使这些技术成为可能的创新生态系统,并维护美国的人权、民主和法治价值观。

现实外交政策的任务是通过多边框架来推进美国的利益和价值观,这些框架必须认识到其目标在多大程度上是被广泛认同的。为此,下届政府应在以下方面执行强有力的政策议程。

1. 建立国家数据安全和隐私框架

2. 发起多边数字贸易倡议

3. 对恶意网络活动实施有意义的惩罚

4. 振兴处理新技术的国际法和机构

5. 授权专门机构负责内部和外部技术政策协调

解决美中科技纠葛的数据安全风险

耶鲁大学法学院蔡中曾中国中心高级研究员萨姆萨克斯(Samm Sacks)

美中技术的相互依赖给跨境数据流、数据隐私和数据安全带来了一系列挑战。这些挑战超越了网络间谍和保护知识产权的传统风险,进入到了管理数字技术所创造的大量数据方面的新问题。然而,解决这些问题的正确方式需要一种更广泛的方式,不仅仅局限于美中技术冲突的内部。相反,美国是时候为互联网治理提出一个全面的设想了。

数据的价值是在流动的时候实现的,但正确的保障措施必须到位。美国决策者不能对数据建立新的主权边界,也不能对中国企业实施一次性禁令,不管中国采取什么行动,都必须提出美国的互联网管理构想,以自身的方式打造一个注重隐私保护、安全和开放的互联网。学者安妮-玛丽·斯劳特(Anne-Marie Slaughter)也主张建立开放的国际秩序,但她写道,当我们“与错误的人或事物联系过密、联系不够紧密或联系不当”时,就会出现问题。我们面临的挑战是建立一个让美国在正确的地方连接和断开的体系。以下是该系统的主要支柱:

1. 通过一项全面的联邦隐私法律,并大力执行,以管理所有公司如何收集、保留和分享数据。

2. 创建一种多边方法,重点是允许某些类型的商业数据流动,为数据制度达到商定门槛的国家创造激励机制,但不阻碍数据流向那些没有达到商定门槛的国家。

3. 制定有针对性的方法,评估在各种交易中获得不同类型数据所构成的风险,因为并非所有数据都具有同样的敏感性,必须区分国家安全和隐私风险。

4. 制定与技术解决方案(如加密、联合学习等)的发展协调的政策,使在低信任环境下的安全成为可能,认识到世界是相互关联的,不可能完全断开使用中国设备的网络。

现在是时候夺回美国在制定数据驱动的新兴技术管理规则方面的全球领导地位了。不作为将意味着把领导权让给欧洲、中国和其他政府,这些规则正处于初级阶段,数字经济正在重塑世界。

来源:布鲁金斯学会、参考消息智库

发布时间:2021年04月14日 来源时间:2021年04月14日
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