拜登新政府国会在当地时间周四(1月7日)凌晨确认选举人团投票结果。拜登取得306张选举人票,将成为美国第46届总统。
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61天召集内阁:拜登难寻“千里马”?

作者:宋美超   来源:海国图智研究  已有 1534人浏览 字体放大  字体缩小

自2021年1月拜登正式就任美国总统以来,美国新政府的人事任命进度备受关注。《华盛顿邮报》与美国无党派组织“公共服务伙伴关系(Partnership For Public Service)”对1200个需要参议院确认的政府职位中的790个进行了追踪,结果显示,拜登政府的人事任命过程与特朗普、奥巴马、布什及克林顿相比较为缓慢,15位内阁部长到齐耗时61天。人事任命事关政府运行,任命进度反映国内政情,本文将试图分析拜登政府人事任命缓慢的原因,以更深入地看待美国政治。

“政治任命公职人员”制度是“美国特色”吗?

在美国,总统、副总统或部门首长有权提名任命部分公职人员,这些公职人员属于非民选、非考核而产生的第三类公职人员,也叫“政治任命公职人员”,这一任命制度被称为“政治任命公职人员”(Political Appointee)制度。该制度最早可追溯到19世纪初的“政党分肥”制度,1883年《彭德尔顿法》(Pendleton Act)对美国文官制度进行了改革,将“政治任命”的范围缩减至联邦政府中部分高级职位,极大地限制了党派裙带关系。但白宫新主通过政治任命提拔“忠臣”仍是两党心照不宣的默契,若“左膀右臂”难以使唤,美国总统恐怕难以行动。新政府通过政治任命给白宫“换血”,实质上是美国政府进行权力过渡的重要步骤。

美国的“政治任命公职人员”制度极具“美国特色”。首先,美国政治任命公职人员的规模非常庞大,根据范德堡大学(Vanderbilt University)的政治学家戴维·李维斯( David Lewis)的说法,美国的联邦政府中政治任命的官员比其他任何发达的民主国家都多,总共约有4000人。从内阁部长到中低级职位的助理,政治任命公职人员制度的影响力渗透在联邦政府的各个层级。其次,政治任命公职人员掌控了联邦政府的关键内政外交职位,除内阁各部门负责人以外,许多大使也都是通过政治任命产生。根据公共服务伙伴关系的数据,大使职位的天平已经倾向于政治任命,这与欧洲国家有很大不同。最后,由于美国政治任命中大约1200个重要职位需参议院批准,政治任命往往会演变成国会、白宫以及国内利益集团之间的“拉锯战”。据公共服务伙伴关系的说法,奥巴马平均花了510天,特朗普平均花了525天才使每一位助理国务卿得到确认。截至目前,拜登已提名82位候选人填补联邦政府中的关键职位,其中得到参议院确认的仅有29人,有455个职位仍面临空缺,美联社3月2日曾发文称 “美国总统乔·拜登的内阁正以现代史上最慢的速度成型”,直到现在,拜登政府政治任命的进度仍不尽人意。

拜登政府政治任命(得到参议院确认)进程与前四任总统的比较:https://www.washingtonpost.com/politics/interactive/2020/biden-appointee-tracker/

拜登政府的人事任命为何如此困难?

虽说在美国经由“政治任命公职人员”制度上台的官员比许多西方国家要多得多,但也不足以成为拜登政府政治任命进程缓慢的全部原因。与前几任总统相比,拜登政府的人事任命过程面临着许多特殊阻碍。

极化的党派对立加深了国会内部通过拜登提名的难度。特朗普任内极力煽动党派对立,基于党派身份站队的现象已经不再新奇。2020年国会选举后,共和党与民主党在参议院中各占50席,虽然在关键时刻哈里斯可投出“决定性”一票使民主党占据简单多数,但这种优势十分脆弱,若民主党内部出现分歧,这种简单多数便难以实现了,如拜登曾提名尼拉•坦登(Neera Tanden)担任美国行政管理和预算办公室(Office of Management and Budget)主任,但由于民主党籍参议员乔·曼钦(Joe Manchin)公开表示不会投票支持坦登,这一提名被迫撤回。在党派身份成为官员决策依据的今天,面对共和党占据参议院50席的戏剧性局面,民主党在包括政治任命在内的诸多议题上都将受到共和党的掣肘。

2020年美国议会选举参议院最终结果:https://www.foxnews.com/elections/2020/general-results/senate

国内政治危机冲低了政治任命的优先级。首先,2020年的美国大选过程极为漫长,围绕“选举欺诈”产生的政治乱局短时间难以止息,从选票复核到国会山暴乱,再到戒备森严的总统就职仪式,美国社会的撕裂可见一斑,如何重塑国内团结是拜登要考虑的优先议题。其次,对特朗普的第二次弹劾和审判也占用了国内大量的政治资源。最后,特朗普政府糟糕的抗疫政策给拜登留下了巨大的难题,拜登上任之初签署多道行政令应对国内疫情并推动国内复苏,1.9万亿的经济救助计划历经两个月才得到通过,重整内政的难度可想而知,政治任命的优先级只能下调。

分权制衡的制度设计使然。美国政治制度设计之初便充分考虑到了分权与制衡的原则。政治任命公职人员是历史上“政党分肥”的变相继承,实质已成为美国两党的一种默契,也是美国政治的妥协。为避免政治任命过程中的裙带关系过于泛滥,关键职位的政治任命需要经过参议院听证确认,但参议院并不总能以令人满意的效率运行,公共服务伙伴关系主席马克斯·斯蒂尔(Max Stier)表示: “他们(参议院)在确认方面已经落后……参议院的速度比以往任何时候都慢。”

拜登政府人事任命缓慢的影响

围绕人事任命进行的竞争加剧了政治资源的内耗。截至目前,在最关键的790个需要参议院批准的政治任命位置中,仍有455个空缺。在任命最终尘埃落定之前,各方围绕人事任命进行的竞争仍将继续:各利益集团纷纷推出自己方面的候选人、竞选金主则想趁机谋得一官半职,参议院可能为了在某些议题上对白宫施加影响而阻挠确认程序……政治任命职位的稀缺引发各方势力全力竞争,引发对政治资源的巨大消耗和浪费。

裙带关系蠢蠢欲动。美国政治任命公职人员的首要标准往往不是专业素质,而是个人忠诚。“每个人都会问,你为总统投过票吗? 你参加过竞选吗? 你捐过款吗? 你有过支持民主党的历史吗?”,官员的个人素质反而被放到了第二位,因而政治任命公职人员的素质往往难以保证,许多政治任命官员的素质明显不如专业文官。根据公共服务伙伴关系的数据,在2020年,只有21% 的助理秘书或以上职位由职业官员担任,而1975年时这一比例为60%,裙带关系的强大可见一斑。目前拜登的执政团队成员许多是奥巴马的旧部,早先便与拜登有较多的接触,他们的忠诚无可怀疑,但很难确定地说,他们就是适合担任相关职位的“最合适人选”,拜登组阁的过程中也未能避免裙带关系的影响。

拜登内阁的部分成员:https://www.politico.com/news/2020/12/08/joe-biden-administration-cabinet-picks-442621

社会诉求难以回应。拖沓的人事任命影响了联邦政府对民众诉求的回应,如:最近针对亚裔美国人的犯罪引发了关于美国枪支法的新一轮辩论,但拜登还没有提名任何人来领导美国烟酒枪械管理局;边境的移民浪潮问题不断浮现,但拜登还没有提名海关和边境保护局、美国公民和移民服务局以及移民和海关执法局三个机构的负责人。此前,拜登政府早就预料到了参议院确认过程将比较缓慢,因此先任命了1000名无需经过参议院确认的官员,在总统宣誓就职后立即离任。但真正对美国内政外交起重要作用的人事任命都是需要经过参议院批准的,这些关键职位的空缺就不是雇佣临时工能够解决的了。

结语

政治任命是美国国内政治的重要变量,政治任命的效率和质量都影响着美国政治的运行。每次白宫易主,围绕政治任命产生的博弈都引人注目,新内阁的组成往往是国内外观察者预测美国政策走向的重要突破口。拜登政府在“特朗普主义”的阴影之下上台,面对着美国国内的巨大撕裂,加上全球新冠病毒大流行的客观环境,拜登政府的政治任命过程面临着空前的挑战,任命进度的缓慢将一定程度上影响美国对国内诉求的回应效率和能力。在未来一段时间,人事任命仍是拜登政府将面临的重要问题,随着棘手的大事被一件件解决,政治任命的优先级会逐渐上升。

审校:葛健豪 海国图智研究院助理研究员

发布时间:2021年04月13日 来源时间:2021年04月13日
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