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拜登的半岛策④|弥合矛盾,为我所用:美国对韩政策预判

作者:   来源:《美国拜登政府朝鲜半岛政策前瞻》课题组  已有 1772人浏览 字体放大  字体缩小

【编者按】

随着近日朝鲜连续试射导弹,朝鲜半岛又颇有些风声鹤唳的样子,美国拜登政府的朝鲜半岛政策也越发引人关注。朝鲜半岛问题在拜登政府议程中的优先级如何?拜登政府的半岛政策与特朗普时期相比将有何异同?朝鲜方面接下来可能会有怎样进一步的行动?美国将如何利用同盟体系应对半岛问题?中美关系又将如何影响拜登政府的半岛政策?

上海国际问题研究院朝鲜半岛和军控问题研究学者组成课题组,推出研究报告《美国拜登政府朝鲜半岛政策前瞻》,澎湃新闻(www.thepaper.cn)“外交学人”推出“拜登的半岛策”系列文章,刊发该报告全文。

拜登政府将一改特朗普政府将同盟关系“商业化”的倾向,通过恢复同盟关系,积极强调美国的民主价值观,倡导并重回多边主义和国际合作,继续以竞争为主的地缘战略,试图恢复受损的美国全球领导力。

拜登政府治下美韩关系将呈现多种可能的变化:

1、美国回归并引领同盟

与特朗普不同,拜登政府将重视美国与同盟国以及同盟国之间的关系,致力于与同盟国一起应对所谓“非民主国家”挑战,有意恢复一度被破坏的同盟关系。但显而易见的是,所谓回归并非仅是美国回归为同盟中的一员,重视同盟的意思,也不是拜登政府将尊重同盟的意见,顾虑同盟国的利益,以平等姿态团结应对形势变化,而是美国拜登政府希望同盟国能够赞同美国的政策,积极参与美国领导下的同盟。所以,很大的可能是,美国将强烈要求韩国参与美国所追求的价值观建设,而这一点将对韩国的生存战略造成影响。

美国已经邀请韩国加入七国集团(G7)、扩大版四方安全对话(QUAD+)、 以去中国化为目的的“数字同盟”、所谓的“民主国家首脑会议”等行动,这一系列要求韩国加入的政治、经济集团都存在与中国的对抗性,而韩国与中国之间有巨大的政治、经济、安全联系及利益,任何倾向性的选择对韩国而言都可能是政治、经济、安全利益的巨大损失。

2、提升韩国在同盟中的地位,进一步发挥其制衡作用

在美国看来,美韩同盟是应对朝鲜日益增长的核武能力的主要威慑手段。无法改变的地理位置使韩国一直担心自己成为朝鲜武力打击的目标,而美国的核保护伞及驻韩美军的存在,为韩国提供了物质上和精神上的双重保护。从这一层面而言,美国相信韩国愿意同其在各方面密切合作,积极应对来自北方可能的武力威胁。同时美国注意到,韩国重要的地理位置、中等发达国家的地位、良好的国际声誉以及它自身的政治抱负,使其能够在美国的东北亚政策、亚太政策,甚至其正在试图建立的印度洋-太平洋地区秩序方面,发挥不可或缺的积极作用。

更重要的是,韩国是中国的近邻,在经贸上是中国重要的伙伴,在维护地区安全和稳定上有重要的共同利益,是推动构建可持续地区安全秩序的潜在合作伙伴。韩国在中美之间的倾美,将对中国造成一定压力,而这正是美国努力达成的目标。由此可见,美国拜登政府有可能通过扩大联盟的范围,提升韩国在盟国中的地位,将首尔定位为美国在“印度洋-太平洋未来的愿景”中发挥不可或缺作用的重要盟国之一。

目前,美韩联盟仍然深陷20世纪遗留的许多问题,双方进一步合作仍有诸多阻碍要克服。布林肯被确认为拜登政府新任国务卿后,即与韩国外长通话,强调美韩同盟的重要性并对进一步扩展美韩同盟关系达成一致。[1]可以预计,拜登政府将对美韩同盟战略进行全面梳理,不仅要使其更有效地应对朝鲜挑战,还希望将这一同盟关系运用于应对所谓的中国挑战,以帮助美国在整个印度洋-太平洋地区实现其利益。[2]

3、弥合美韩多个敏感领域的矛盾

在恢复同盟关系的方向下,新上台的美国政府不会允许特朗普政府时期被严重伤害的美韩关系进一步恶化,将在一定程度上表现出努力弥合美韩关系裂痕的姿态,例如在长期无法谈拢的驻韩美军费用分担上做出少许让步,承诺在一定期间不减少驻韩美军数量,积极协商战时作战指挥权移交问题,暂缓为提高联合国军地位而进行人事调动等。然而,由于这些问题大都涉及双方实际利益,美韩未来协商之路并不平坦。

2021年3月上旬,美韩宣布就防卫费分担达成为期六年的协议。[3]针对这一协议,韩方强调其“公平”,美方则赞赏其“有诚意”。很显然,双方都在有意识地塑造美韩关系走近、矛盾正在消除的印象。在裁撤驻韩美军问题上,拜登政府也可能松动特朗普政府时期的立场。拜登在2020年竞选时就曾表示,如果胜选,将与韩国站在一起,进一步加强美韩同盟,维护东亚等地区和平,不会用“撤出驻韩美军”这种鲁莽的威胁“敲诈”(extort)韩国。[4]因此,美韩有可能在防卫费用分担及驻军问题上达成一定妥协,但从长远来看,这些问题也并非完全得到了解决。

对美国来说,主张盟友分担更多防卫费用是长期趋势,拜登政府与其前任的区别仅在具体数量和手法上,而其本质是相同的。对于韩国广大民众来说,每年不断增长的防卫分担费用本身就是个问题。韩国民众一方面认为美国利用驻军“赚钱”,另一方面也埋怨本国政府只依靠美国,不积极发展自身国防力量。这种不满情绪以及美国不断传出将裁撤驻韩美军的消息令韩国不安。韩国认为,美国缩减驻韩美军数量意味着如果韩国遭到突然袭击,美国将无法提供充分的安全保障。既不满增加防卫分担费用,又担心美国减少驻军是韩国在韩美同盟中面临的双重矛盾。

战时作战指挥权移交是美韩间另一个敏感问题。美韩联军司令兼驻韩美军司令罗伯特·艾布拉姆斯曾表示,文在寅政府任内移交战权为时尚早(premature)。[5]美国国防部也强调需要完全满足相应条件才能向韩国移交战权。[6]美国的这一态度与文政府一直以来希望任内收回战权的态度存在差异,所以拜登政府很可能以此作为弥合韩美关系的突破口。近期,美韩参谋长商定,共同促进战权移交在年内取得实质成果。[7]如果这一目标真能实现,不仅将成为文在寅政府的一大政绩,也是美韩之间重回密切关系的亮眼宣传。但值得注意的是,2021年3月8日开始的本年度首次美韩军演,不但规模缩小,且因“疫情形势、作战准备态势和朝鲜半岛和平进程等各种因素”,将对联合司令部的完全作战能力评估推迟到下半年。[8]由此可见,美方认为,作战指挥权移交问题既不紧迫也不棘手,其排序靠后。

总体而言,韩国政府认识到,美国的国力已今非昔比。20世纪50年代,美国的国内生产总值超过世界的50%,而现在美国的国内生产总值还不到世界的25%。与此相对应的是,人口14亿的中国国内生产总值占世界的16%。在此情况下,韩国认为美国不会继续承担一切责任和成本,美国将收起过去施予的恩惠。因此,韩国在与美国拜登政府的多项政策协调过程中将不会过分期待。当然,这样的过程对于美韩关系发展成更加平等的关系也许更有意义。[9]

4、适度介入韩日关系,调节至对美最优状态

在重回同盟政策中,同盟国之间的关系也将是美国拜登政府最关注的问题之一。为应对中、俄及朝鲜,对其形成威慑,拜登政府将会重视调节韩日之间关系,强化、提高美日韩同盟的协作力。

韩日矛盾由来已久,由于其中牵涉国家尊严与正义,解决难度相对较大。奥巴马政府时期,围绕韩日慰安妇问题的协调,美国未能有所助益。时任国务卿的希拉里·克林顿曾针对慰安妇问题发表积极谈话对日施压,但收效甚微。特朗普时期,由于韩日矛盾未涉及到美国认为的制度层面,所以虽然韩国对美国寄予很大期待,希望其“伸张正义”,但美国表现并不积极。而在韩日关系恶化后,美国反认为韩国的责任更大,引起韩国各界广泛不满。

针对韩日矛盾,拜登政府很可能持相似态度,即从自身实际利益角度出发,要求韩日双方都有所克制,淡化争端,达成和解。但同时,美国将要求韩日双方配合美国,增强互信,提高美日韩之间的互动与协作能力。布林肯被任命为国务卿后与韩国外长康京和的首次通话中,就提出增强美日韩三边协作,令韩方倍感压力。[10]同时,不可否认的是,美国在对韩日关系的把握上存在私心,韩日之间的适度紧张对于美国在美日韩关系中维持自己的中心地位,平衡东北亚地区同盟关系有利无害,所以美国对于积极调解韩日矛盾动力不足,重点倾向于提高三边协调。

5、协调同步对朝政策

对美国拜登政府来说,与韩国协调对朝政策,增强双方合力的威慑性,使美韩能够同步调应对朝鲜,迫使其向着美国希望的方向发展是现阶段半岛问题的重点之一。

特朗普政府期间,美韩对朝政策步调的不一致引人侧目。对韩国来说,当前最大的安全威胁依然来自北方,甚至可以说,韩国对美国可能对朝采取更加严厉的封锁和遏制而导致朝武力反击充满忧心。对威胁认知的差异使美韩同盟的目标出现偏差。文在寅政府推行对朝宽容、放松制裁、推进终战宣言的朝鲜半岛和平进程,而拜登政府强调朝鲜无核化要有可见的具体成果及人权等问题。如此看来,美韩在对朝政策上存在不一致性。这种不一致性如果无法调和,那将严重影响美韩同盟的密切程度。

朝鲜认为,拜登政府可能对其进行军事威胁。在朝鲜看来,由于美对朝实施敌视政策,无论谁执政,美国对朝政策的核心都不会改变。因此,朝希望通过推进核武的持续研发生产,遏制和抗衡可能的各种军事威胁。[11]同时,朝鲜已经通过八大向韩国施压。朝鲜一方面指出,“现在南朝鲜当局提出防疫合作、人道主义合作、自由行等非本质性问题,好像给人一种印象是对改善南北关系感兴趣”,但事实上无助于真正南北本质的变化,另一方面又称“朝韩关系能否恢复和重新活跃完全取决于韩国当局的态度”。[12]通过这一方式,朝鲜将改善南北关系的课题抛给韩国,并为下一阶段接触留有余地。朝鲜有意识地影响韩国将对美韩协调产生影响。

面对美国的要求,韩国需要在自身利益基础上做一系列政策选择,[13]例如在中美之间准备何去何从;在韩日之间要坚持什么立场;韩国对朝政策目标到底是什么,是无核还是统一,等等。韩国应从其国家利益出发,通过朝鲜半岛无核化与和平进程,南北关系改善,经济合作等,为了实现不可逆转的和平,围绕所有议题和热点,充分发挥战略灵活性,不断思考和寻求最适当、最合理的应对方案。[14]

(本文为研究报告《美国拜登政府朝鲜半岛政策前瞻》的第三章“拜登政府对韩政策预判”,现标题为编者所拟。)

课题组负责人

吴莼思,上海国际问题研究院国际战略研究所所长、副研究员

龚克瑜,上海国际问题研究院亚太研究中心副主任、副研究员

课题组成员

薛晨,上海国际问题研究院国际战略研究所助理研究员

李宁,上海国际问题研究院全球治理研究所助理研究员

注释

[1]연합뉴스, 한미외교장관, 바이든시대첫통화,”북핵문제시급성공감”,2021.1.27(韩联社,韩美外长,拜登时代第一次通话,“对朝核问题紧迫性有同感”)

https://www.yna.co.kr/view/AKR20210127081151504?section=search

[2] Kristine Lee, Joshua Fitt and Coby Goldbe, Renew, Elevate, Modernize: A Blueprint for a 21st-Century U.S.-ROK Alliance Strategy, https://www.cnas.org/publications/reports/renew-elevate-modernize-a-blueprint-for-a-21st-century-u-s-rok-alliance-strategy(上网时间:2020/11/24)

[3]“韩谈判代表:与美方就防卫费达成公平协议”,韩联社,2021年3月8日。https://cn.yna.co.kr/view/ACK20210308007200881?section=news

[4]“拜登发表署名文章《走向更加美好未来的希望》(Hope for Our Better Future)”,(韩)韩联社,2020年10月29日。

[5]“驻韩美军司令:2022年移交战权为时尚早”,(韩)韩联社,2020年11月20日。

[6] “美强调完全满足条件才能向韩移交战权”,(韩)韩联社,2021年1月29日。https://cn.yna.co.kr/view/ACK20210129001600881?section=news

[7] “韩美参谋长商定促战权移交年内取得实质成果”,(韩)韩联社,2021年2月2日。https://cn.yna.co.kr/view/ACK20210202001800881?section=news

[8]“韩美联演将部分实施未来联合司战区作战预演”,韩联社,2021年3月8日。https://cn.yna.co.kr/view/ACK20210308002800881?section=news

[9]이대우, 2020미국의선택:한미관계, 세종논평, No.2020-27.2020.11.12

(李大宇:“2020年美国的选择:全球治理”,(韩)《世宗论评》,No. 2020-27.2020年11月12日)。

[10]연합뉴스.강경화’북핵’·’블링컨 ‘미한일협력’···강조점다른한미외교.2021.1.27.(韩联社,康京和说“朝核”,布林肯谈“美日韩合作”——重点各不相同的韩美外交)

https://www.yna.co.kr/view/AKR20210127118700504?section=search

[11] “金正恩劳动党八大重打‘核武’牌示意拜登”,(韩)《中央日报》,2021年1月9日,https://chinese.joins.com/news/articleView.html?idxno=99951

[12]“金正恩:朝韩关系或根据韩国态度回到‘三年前的春天’”,(韩)《中央日报》,2021年1月9日,https://chinese.joins.com/news/articleView.html?idxno=99950

[13]崔刚:“不断强化对北施压的拜登时代”,(韩)峨山政策研究院,2020年10月17日, http://www.asaninst.org/contents/조선일보-대북-압박-더-강해질-바이든-시대/(上网时间:2020/11/22)

[14]정재흥, 2020미국의선택:미중관계, 세종논평, No. 2020-28. 2020.11.12.

(郑载兴:“2020年美国的选择:美中关系”,(韩)《世宗论评》,No. 2020-28.2020年11月12日)

发布时间:2021年04月07日 来源时间:2021年04月03日
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