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特朗普最终的外交政策“成绩单”

作者:斯蒂芬·沃尔特(Stephen M. Walt)   来源:法意读书  已有 1205人浏览 字体放大  字体缩小

法意导言

随着时间推移,持续演绎两个多月的美国大选,终于以拜登获胜落下了帷幕,但大选的落幕并不意味着闹剧的终结,反而是混乱的升级。当地时间1月6日,美国国会大楼遭支持特朗普的抗议者攻陷后,特朗普再度迎来了弹劾危机,美国众议院民主党人1月11日正式公布弹劾特朗普的条款,指控他“煽动叛乱”,并计划于13日进行投票表决。

在这样的背景之下,哈佛大学国际关系教授斯蒂芬·沃尔特在1月5日于“外交政策”网站发表文章《特朗普最终的外交政策“成绩单”》(Trump’s Final Foreign-Policy Report Card),详细分析了特朗普在处理包括与中国、俄罗斯、朝鲜等国家关系在内的一系列重大外交政策上的失败,而究其原因,此类失败正源于特朗普政府缺乏政治人才支持、特朗普缺乏识人能力、领导能力以及自身性格缺陷的限制。通过沃尔特教授的分析,或许我们会对这位史上最“特别”的美国总统“川普”的功“过”有更客观理性的认识,也更能从美国时事动态中窥见本质问题。

很久以前——在2017年1月的时候——我曾坐下来评估即将离任的美国总统巴拉克·奥巴马(Barack Obama)的外交政策表现。继一场全球性金融恐慌和两场不成功的战争后,奥巴马在其两届总统任期内表现出堪称典范的沉着和尊严,并取得了几次外交政策上的明显成功。然而,尽管我投了他两次票,我还是得出这样的结论,“在外交政策上,奥巴马的记录大多仍是失败的”。

现在,随着唐纳德·特朗普总统的单个任期陷入混乱和不光彩的境地,是时候对他也进行类似的评估了。特朗普在竞选公职时,曾宣称美国外交政策“完全是一场灾难”,但他是否能够调整国家之轮的方向,制定更好的路线呢?与其他国家相比,在他的任期内,美国的权力、威望和全球影响力是否有所上升呢?又或者,特朗普对外交政策的处理只是让人想起他破产的赌场、特朗普快线、特朗普大学或其他失败的商业项目?

我们需要回忆一下他曾承诺做的事。像他的大多数政治纲领一样,特朗普的外交政策源于一种不满情绪。他认为世界上其他地方正在利用美国;他打算提出“美国第一”的主张来改变上述情况。盟友将为保护美国付出全部代价,对手将被对抗和击败,而美国将追求自己的利益,但换句话说,特朗普的外交政策很少考虑外交细节。他会阻止中国“窃取”美国的就业机会,会让美国退出“糟糕的协议”,比如巴黎气候协议以及与伊朗的核协议。他将自己描绘成一名谈判大师,承诺达成恢复美国制造业,为美国迎来繁荣新时代的“美丽”的新贸易协议。美国将不再扮演傻瓜的角色:它将“退出国家建设事业”,打击移民,重建一个据称目前薄弱的国防机构,并让墨西哥为南部边界的隔离墙买单。

总之,特朗普提出了一个诱人的愿景,承诺只需很少或不需要额外努力就能取得持续的成功。恢复美国的主导地位不需要个人牺牲、国家团结,甚至不需要一个精心构思的战略——让一个“非常稳定的天才”掌权就是“让美国再次伟大”的全部条件。特朗普承诺,一旦他成为总统,美国人将“对(一直)胜利感到厌倦”。

那么这一切都实现了吗?尽管特朗普可以声称在外交政策上取得了一些成功,但他的总体记录还是失败的。和2016年相比,美国的对手变得更危险,美国则变得更虚弱、更病态,以及更分裂了,美国与许多盟友的关系变得更糟糕,同时,美国人原本可能怀有的任何对道德领导力(moral leadership)的渴望都受到了严重玷污。

平心而论,特朗普可以宣称他取得了一些真正的成就。首先,他没有发动任何新的战争,也没有创造任何新的失败状态。这听起来似乎是一个很低的标准,但是他的三位前任都不能做出类似的声明。其次,美国政府还与韩国谈判了一项新的贸易协议和一份更新版的北美自由贸易协定,尽管这两项协议相较之前的安排都没有任何显著的改善。通过一再暗示他可能会让美国退出北约,特朗普还鼓励了欧洲国家努力为自己的国防承担更多责任,并可能说服一些骑墙派国家同意美国的要求,不再雇用华为建设他们的数字基础设施。一些观察家也称赞特朗普政府促成了以色列和几个阿拉伯国家之间外交关系的建立,尽管这些措施对推进中东的和平或正义事业没有什么帮助。

不幸的是,这个较短的成功列表必须与一长串更重要的失败进行比较。

首先,想想他是如何处理与中国的关系的。他试图让中国对朝鲜施加更多压力;但中国拒绝了。他试图让中国进行重大的结构性改革,最终他发动了一场代价高昂的贸易战。但是这些都没用,因为中国对美国实施了报复并对此已经适应;特朗普关税的大部分成本是由美国企业、消费者和农民承担;特朗普选择单方面向中国施压,而不是让其他国家与美国站在一起向美国施压。特朗普政府针对华为、中兴、TikTok和其他中国科技公司的行动不断升级,在短期内对这些公司造成了伤害,但也刺激了中国努力减少对美国技术和设备依赖的努力,并最终可能使美国公司损失很多未来收益 。

在过去的四年里,美国与中国的关系稳步下滑是意料之中的。

这种下降并不完全是特朗普的错;在许多方面,它与国际体系的新兴结构密不可分。特朗普的错误在于其使得美国在这一结构中的地位不断恶化,以及其未能利用北京方面的失误。中国利用特朗普放弃跨太平洋伙伴关系(TPP)的机会,与其他14个亚洲国家谈判并签署了新的区域全面经济伙伴关系协定 (Regional Comprehensive Economic Partnership),并刚刚签署了与欧盟的新投资协议。在一开始对冠状病毒爆发处理不当之后,中国现在似乎已经将疫情控制在国内,并已经重新开放了经济。与此同时,美国则每天继续增加成千上万的新病例,并保持着部分地区的封锁。

特朗普对与另一个亚洲大国——俄罗斯——的关系处理也好不到哪里去。早在2016年,他就告诉支持者,“我们将与普京和俄罗斯建立良好的关系”,同时特朗普对俄罗斯总统弗拉基米尔·普京的坚定尊重仍然是一个谜。然而,特朗普从未认真努力改善莫斯科和北京之间的关系或挑拨离间,尽管这样做有很好的地缘政治意义。除了制裁更多的俄罗斯官员,特朗普并没有做太多挑战俄罗斯的事情。相反,特朗普因试图通过拒绝美国对乌克兰的援助来支持他的连任前景而遭到弹劾,直到乌克兰方面挖出了拜登家族的一些丑闻。

结果呢?俄罗斯至今仍在干涉乌克兰,仍在支持叙利亚的巴沙尔·阿萨德政权和利比亚的军阀哈利法·哈弗塔尔,仍在对其在国内外感知到的威胁进行凶残的攻击。莫斯科方面也可能是发动这场危及包括国防部、国务院、洛斯阿拉莫斯国家实验室和国家安全局在内的所有美国政府的计算机网络大规模入侵的始作俑者。如果这场网络入侵发生在奥巴马的任期内,你能想象特朗普会说什么吗?

特朗普对与朝鲜关系的业余处理提供了其外交政策无能的另一个例子。特朗普在推特上与朝鲜领导人交换了一些幼稚的嘲讽后,有较好的意识转向外交途径。然而,特朗普没有安排一场旨在限制朝鲜核导弹计划的系统性谈判,而是选择了与金正日举行两次“真人秀”峰会,这些峰会长期以来都是“奇观”,却缺乏实质性内容。特朗普相信,他的个人魅力和交易技巧可以说服金正日放弃其政权赖以生存的核威慑,但他最终一无所获。尽管峰会使特朗普获得了他渴望的媒体关注,但这些媒体关注只是成功地提高了金正恩的地位,同时突显了特朗普的愚蠢。总统的公关噱头一失败,特朗普就对这个问题失去了兴趣,使得朝鲜的核武库和导弹能力在这之后仍然不断提高。

特朗普在外交政策上还有更明显的大错误。比如美国离开巴黎气候协议就是一个错误,因为这个协定至少是解决人类面临的最大长期危险的有益的第一步。特朗普在试图平衡中国的同时放弃TPP也是一个错误,而退出和伊朗的核协议则是一个更大的错误。特朗普、国务卿迈克·蓬佩奥和以色列游说团体的强硬派一直坚称特朗普的“最大压力”政策是有效的,但这种说法是公然的胡说八道。是的,许多普通伊朗人正因美国的制裁而受苦,但伊朗政教制度仍屹立不倒,伊朗强硬派获得了更多的影响力,同时,伊朗恢复了浓缩铀的持有,将其库存增加了八倍,并将其研究突破的计划时间缩短了一半。

最后,人们不能忽视特朗普对美国的安全和福祉所系的国家权力核心要素的腐蚀性影响。关于新冠肺炎,特朗普提供了一堂如何不擅长处理严重紧急情况的大师级课程演示。他使得在冠状病毒出现之前对疫情全国蔓延的准备工作停滞不前,并且否认这是一个严重的问题,他公开劝阻佩戴口罩和其他预防性措施,坚持认为病毒将“像魔法一样”消失,并证明其没有能力协调几个月前就可能遏制疫情蔓延的测试和跟踪系统。他的失败不仅让美国人付出了比第一次世界大战、越南战争和朝鲜战争加起来还要多的生命代价,还对美国经济造成了巨大损害,也严重损害了美国原本代表竞争力的国家形象。

此外,尽管特朗普早期承诺将重建美国的实力,但他在改善美国基础设施方面做得很少,他的移民政策使美国公司更难从海外招聘到最优秀的人才。他没有鼓励民族团结和对同胞的爱国主义尊重,相反,他在任职的四年里在民众间制造了更大的分歧。他致使国务院和其他国家安全机构中的高级官员遭遇前所未有的巨大流失,使得留下的关键职位要么空缺,要么由不称职的忠诚分子担任。在这个充满复杂挑战的世界上,这样的行为无异于单边外交裁军。

最终的结果是既讽刺又可悲的。特朗普在许多问题上直觉相当准确,并有着挑战某些既定但可疑的正统观念的全新想法。他正确地指责了欧洲人忽视他们自己的防御机制,正确地指责了中国违背它的一些贸易承诺,正确地反对了在对美国几乎没有或根本没有战略重要性的遥远土地上无休止的建国努力。公众普遍支持不那么雄心勃勃、更现实、更成功的外交政策。然而,特朗普无法将自己的直觉转化为成功的外交政策。这又是为什么呢?

首先,平心而论,特朗普从一开始就面临着一个巨大的困境。他对美国外交政策的批评使得大多数现有的精英疏远了他——其中包括几十名资深共和党官员——这使得几乎没有经验丰富的人员来为他的政府工作。而雇佣没有经验的外人,必然会导致很多新手错误;而只有任命那些知道如何让政府机构运转的人才能真正将他承诺的政策落实到细节。这个问题在特朗普了解尤其有限的国家安全领域最为突出,这也就解释了为什么他对北约、叙利亚、伊朗和阿富汗等问题的回应非常“不可靠”。

第二,特朗普对人才具有很差的判断能力。他反复挑选没有或只有很少政府经验的高级官员(如雷克斯·蒂勒森、贾里德·库什纳),有着复杂个人经历的官员(迈克尔·弗林、拉里·库德洛),有着极其愚蠢想法的官员(彼得·纳瓦罗、史蒂夫·班农),或者长期在政策上失败的官员(埃利奥特·艾布拉姆斯、约翰·博尔顿)。特朗普任命的官员中较为符合任命惯例的官员(加里·科恩、詹姆斯·马蒂斯、赫伯特·麦克马斯特)最终失去了他的“宠爱”,他最终将外交和国家安全政策的制定权交由罗伯特·奥布莱恩或理查德·格雷诺尔这类第二梯队(second-stringer)政治人物或顽固分子掌握。

其次,特朗普也被证明是一个任性的、不可预测的、易发脾气的以及忘恩负义的老板。他在不到四年的时间里开除了四名参谋长和四名国家安全顾问。其中一名工作人员称特朗普的白宫是“地球上最有毒的工作环境”。在他的任期内,特朗普政府内部的离职率保持在历史上前所未有的水平。即使是俾斯麦、林肯或罗斯福在如此混乱的情况下管理一个复杂的世界都会不堪重负,更何况特朗普与这些精明而狡猾的战略家相去甚远。

最后但同样重要的是,特朗普对外交政策的处理受限于他自己的性格缺陷。他自我推销的天赋和无视现有规范的非凡能力无法战胜他的诸多缺陷-比如他在大多数政策领域的无知,对真正的专业知识的不信任,难以持续保持专注,无可救药的不诚实以及无法将国家利益置于自身对关注和奉承的需求之上。有时在他起伏不定的商业生涯、电视真人秀甚至竞选活动中发挥作用的品质,被证明在执政过程中完全无法起到任何作用,尤其是在外交政策这个无情的世界里。最终,即使是美国尚存的诸多优势也无法弥补特朗普与生俱来的无能。

幸运的是,美国选民似乎也发现了这一点。特朗普是唯一一位支持率从未超过50%的总统,他输掉了连任竞选,即使选举团(Electoral College)的现状使得共和党人更有可能获胜。事实上,竞选众议院和参议院席位的共和党候选人在2020年11月的选举中表现得优于预期,而得票最高的人(特朗普)却遭到了决定性的失败。特朗普除了他自己没有其他人可以责备,这可能是他拒绝接受这一结果的原因。

在许多方面,让特朗普担任总统导致美国错失良机。在他之前的前任总统们曾对单极时代管理不善,特朗普原本有机会将美国外交政策置于更坚实的基础上。美国民众已经明确表示,他们不想要孤立主义,但他们想要一个更加克制和成功的外交政策。特朗普本可以在这种支持的基础上,与美国盟友合作,使本国已作出的承诺实现更好的平衡。他本可以在伊朗核协议的基础上,在中东采取更加合作以及势力均衡的姿态,并迅速结束阿富汗战争。他本可以与其他发达经济体合作一起对抗中国,并努力改革世界贸易组织,而不是试图从内部摧毁中国。如果特朗普实施得当,美国向更现实的大战略的转换可以维持美国的国家安全和进一步繁荣,并解除对资源的占用以更好地应对国内需要优先解决的问题。如果特朗普朝着这个方向前进,那么这个国家现在会好得多,他也不用在三周内离开白宫找到新的住处。

更进一步,因为特朗普的失误让美国的状况比他上任时糟糕得多,特朗普担任总统使美国失去的不仅仅是一个机会。对于当选总统的乔·拜登和他的团队来说,坏消息是他们有大量的修复工作要做。好消息则是,在前任总统如此糟糕的情况下,做得比他们成功反而显得不是很难。

文章来源:

Stephen M. Walt, Trump’s Final Foreign-Policy Report Card, Foreign Policy, January 5 2020.

网络链接:

https://foreignpolicy.com/2021/01/05/trumps-final-foreign-policy-report-card/

译者介绍:

吴珂珂,浙江大学法学专业本科,复旦大学法律(法学)硕士,现为IPO、私募投融资业务领域实习律师,兼法意读书编译组成员。

发布时间:2021年01月18日 来源时间:2021年01月18日
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