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AUKUS预示着一个新的海上联盟的崛起

作者:   来源:尚道战略  已有 843人浏览 字体放大  字体缩小

AUKUS将定义一个新兴的海上联盟

美国总统拜登、英国首相苏纳克和澳大利亚总理阿尔巴尼斯3月13日在加州圣地亚哥召开澳英美三方安全倡议(AUKUS)首脑峰会。13日的联合声明宣布,澳大利亚、英国和美国(AUKUS)之间的伙伴关系已经确定了堪培拉获取常规武装的核动力潜艇的前进道路,这是印太地区未来的重要时刻。以下,布鲁金斯学者评估了AUKUS伙伴关系对美国及其盟友、中国、核不扩散等方面的影响。

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布鲁斯•琼斯 (Bruce Jones)

布鲁金斯学会副总裁兼外交政策项目主任、国际秩序与战略项目资深研究员。
斯坦福大学弗里曼·斯波格利国际问题研究所的顾问教授及纽约大学国际合作中心顾问委员会主席。

2021年9月,澳大利亚、英国和美国就核动力潜艇技术以及一系列先进军事技术达成了一项协议,被广泛誉为“战略妙招”,并受到跨越政治派别的国家安全专家的欢迎。最初的两个担忧已经得到缓解:在解除与法国项目合作引发外交风波后,巴黎迅速平息了这一问题;早期的扩散担忧在国际原子能机构的大力协调下得到了缓解。其他问题包括潜艇项目对其他盟友获取核潜艇的影响以及可能引发激烈的中国反应等,尽管北京方面的强烈回应可能被视为成功的标志。该协议已经经历了澳大利亚政府的一次更迭,并且似乎得到了广泛的、两党支持。更严重的操作问题仍然存在:新潜艇由谁建造,在哪里、以什么样的模型、花费多少、对潜艇工业基地(与大多数广泛的海军造船基地一样)有什么影响?在这一点上,参议院军事委员会主席甚至在2022年12月向拜登政府表达了他们的严重关切,认为澳大利亚获取新潜艇将破坏美国自身的舰队扩张努力——尽管他们后来公开表示支持这一努力。

更严重的操作性问题仍然存在:由谁来建造新潜艇?建造地点在哪里?使用什么型号?花费多少?对于一个像大多数更广泛的海军造船基地一样已经自冷战结束以来逐渐萎缩的潜艇工业基地来说,这将产生什么影响?在这一点上,美国参议院军事委员会的负责人甚至到了在2022年12月向拜登政府表达他们的严重顾虑,即澳大利亚获取新潜艇将破坏美国自己的舰队扩张努力 - 尽管后来他们公开表示支持这一努力。

现在,经过密集的磋商,三国给出了一个可信度很高的答案。它将分三个阶段进行。

第一阶段将看到:美国和英国潜艇增加对澳大利亚港口的访问;澳大利亚潜艇兵被嵌入美国和英国的船只以及它们的造船厂;澳大利亚对美国潜艇建造基础设施进行 "相应的 "投资;美国增加这方面的资金;以及澳大利亚开始对该项目长期所需的人员和基础设施进行重大投资。

第二阶段将看到西部潜艇轮换部队的建立——一支由美国和英国潜艇组成的联合部队,在澳大利亚的港口外作业。到2030年代初,澳大利亚还计划获得三到五艘在美国建造的弗吉尼亚级潜艇。

与此同时,澳大利亚和英国在美国的大量技术援助下,将开始进行最终将成为第三阶段的工作——联合设计和相互操作的装备常规武器的核动力潜艇,命名为SSN-AUKUS。这些潜艇中的第一艘将在英国建造,预计交付日期为20世纪30年代后期,然后澳大利亚预计将在20世纪40年代初交付自己的建造。

这其中有两个关键因素可以使其发挥作用。首先,通过美国2022年的资金(23亿美元)、美国的新资金(在2023年的预算中)和澳大利亚的投资相结合,在潜艇工业基地进行大规模的初步升级。目前,美国潜艇建造的可用资金超过了建造潜艇的工业能力。但是,大量新资金的可用性和长期、可预测的承诺期限应刺激工业界扩大建造这些艇的能力。人员是一个稍显棘手的问题,但至少这项交易将有助于保留英国的专业知识;澳大利亚是否能足够快地找到和培训足够多的人员将是一个测试。其次,由于AUKUS交易建立在非常先进的情报共享伙伴关系之上(这三个国家是 "五眼 "情报共享集团中最活跃的成员),并涉及广泛的高技术合作,对所有三个国家的军事工业和技术基础的净升级应创造复合效应和政治/经济红利,以帮助维持这种伙伴关系。

可以肯定的是,前面有困难和敏感问题。澳大利亚的批评者质疑,如果将成为他们最强大的军事工具的东西深深嵌入一个联盟结构中,他们的国家是否会让出太多的主权。美国人已经提出了对情报共享风险的担忧,并最终会想知道让英国和澳大利亚嵌入自己的潜艇行动是否会限制美国的机动自由。但美国已经在北约范围内解决了此类问题,而澳大利亚早已证明是美国最可靠的战斗盟友。无论是情报共享还是主权问题,似乎都不是不可克服的。

但愿这一切能更快地发生。中国正在努力提高其日益庞大的海军的规模和质量。保持美国目前在潜艇方面的世代领先地位,将需要其自己的冲刺。保持和扩大美国自己对下一代哥伦比亚级弹道导弹潜艇的投资——甚至对新的 "SSN-X "快速攻击潜艇的投资——至少与AUKUS一样重要。AUKUS更像是一场马拉松,尽管成功完成第二阶段将感觉很像一场短跑。两者都很重要。在短期内,与英国和澳大利亚先进合作的技术回报,以及与SSN-AUKUS平行设计的好处,可以加速SSN-X项目的成功完成。我们需要增加海军,特别是潜艇的长期能力。

即使欧洲的一场重大陆地战争吸引了我们的大部分注意力,但地缘政治中最大的一个事实是,世界上两个最大的大国被7000英里的海洋分割开来,双方都将对其进行竞争。应对中国在这一领域不断增长的能力,美国将需要新的联盟结构,以发挥技术和海军能力的作用。连同四国集团和日本的新发展,AUKUS是朝着这个方向迈出的重要一步。

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奥汉隆(Michael E. O'Hanlon)

布鲁金斯学会外交政策研究主任和高级研究员

作为一些生存能力最强、最具杀伤力和在其他方面最有用的现代海军能力,潜艇与中国在印度-太平洋地区的战略竞争的关系紧密。AUKUS协议的具体内容——最重要的是,它承诺增加美国和盟国潜艇的总体建造能力——使其在这些方面取得净胜。

如果把整个美国潜艇舰队计算在内,该倡议只会使盟国的潜艇能力增加10%多一点。但美国的这支舰队主要集中在大西洋和中东地区的行动中——只有很少的舰队驻扎在西太平洋的前沿。对这些因素进行调整后,AUKUS可以有效地将盟国的潜艇能力提高25%。

AUKUS的意义还在于另外两个原因:信号和技术共享。堪培拉、伦敦和华盛顿在中国问题上的立场并不一致,而AUKUS将加强他们在回击北京的强硬行为和侵略方面的战略合作。然而,与此同时,这三个国家可能会缓和彼此——尤其是美国——的过度打压中国政策的倾向。

此外,AUKUS承诺通过帮助放宽出口管制和其他障碍来加强技术合作。乍一看,这可能只是一个温和的措施,因为英国和澳大利亚都是成熟的技术强国和美国的亲密盟友。但是,密切技术共享的许多障碍仍然存在。AUKUS可以帮助打破这些障碍,启动在反潜战技术、量子计算、先进材料、先进导弹、定向能武器、导弹防御和机器人技术(以及其他方面)的合作。由此产生的新程序也可以扩展到其他盟国--因为我们向世界表明,尽管西方有各种政治缺陷和偶尔的功能障碍,但联盟依旧强大。

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何瑞恩(Ryan Hass)

何瑞恩现任布鲁金斯学会外交政策项目资深研究员,并同时隶属于该项目下的约翰•桑顿中国中心和东亚政策研究中心。何瑞恩的主要研究领域为美国的东亚政策,具体方向为如何促使美国的区域外交政策发展更好地契合其在东亚地区所面临的日趋紧迫的政治、经济和安全挑战。

2013至2017年间,何瑞恩担任美国国家安全委员会中国、台湾及蒙古事务主任。在职期间,他为时任总统奥巴马和白宫高级官员提供关于中、台、蒙地区全方位的政策建议,并负责协调美国政府各部门及机构在该地区的政策实施。何瑞恩分别于2014和2015年随奥巴马总统访华代表团对北京和华盛顿进行了国事访问。2016年,他随总统代表团出席了位于中国杭州的二十国集团领导人会议。同年,他又随团出席了在秘鲁利马举办的亚太经合组织领导人会议。

三国联合宣布AUKUS的前进道路有可能大大加强对台海突发事件的应对。该公告将美国在东亚的两个不对称优势融合在一起。首先是其独特的海底作战能力。第二是美国的安全联盟和伙伴关系网络。

AUKUS的宣布是在该地区最近几个转型事件的基础上进行的。这些事件包括日本对其防御态势的世代升级,菲律宾决定为美国部队提供额外的基地准入,美国在分散其力量投射能力方面的进展,以及日本和韩国之间关系的改善。后者的突破应释放出更多美日韩三边防务和情报协调。

这些发展为台海问题带来了新的挑战。特别是考虑到发挥AUKUS的全部能力所需的准备时间,美国及其伙伴最大限度地做好防御准备,同时尽量减少直接挑衅,承认这两个必要条件有时会出现紧张。处理这种紧张关系将需要政治家风范和远见卓识。

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艾米·J·纳尔逊(AMY J. NELSON)

Amy J. Nelson 是布鲁金斯学会安全、战略和技术中心外交政策研究员。她从事国防创新、军备控制和防扩散方面的研究和建议。她的工作重点是新兴技术在这三者中的作用。最近,她是国防大学大规模杀伤性武器研究中心的研究员。她是马里兰大学国际与安全研究中心的研究附属机构,并在密苏里州立大学的国防与战略研究项目任教。她之前是德国柏林德国外交关系委员会的博世常驻研究员,她的研究重点是欧洲国防创新和跨大西洋关系。纳尔逊曾是外交关系委员会的斯坦顿研究员和国务院政治军事事务局的政策分析师。

美国在其最近的AUKUS声明中援引了《核不扩散条约》(NPT),将AUKUS作为核协议——以及其中包含的大交易——依然存在的标志。

AUKUS伙伴关系将获得美国的核潜艇技术描述为对澳大利亚良好的防扩散记录的一种奖励,是对NPT中向无核武器国家提供核技术以换取它们不追求核武器的承诺的致敬。此举在当今时代是史无前例的。美国上一次分享核潜艇技术是在20世纪50年代与盟友英国。华盛顿现在将AUKUS描述为在盟国之间建立一种新的 "核管理",而这个词曾经指的是一个国家的核储备的安全和保障。

签署于1968年的NPT最初是为了防止更多国家获得追求核武器计划所需的高浓缩铀,并通过这种方式限制/遏制核扩散。虽然澳大利亚海军目前有六艘柴电潜艇,但正在出售给澳大利亚的较新的弗吉尼亚级攻击潜艇(以及最终的AUKUS级潜艇)显然是下一代的。它们可以在水下停留更长的时间,也可以在浮出水面之前比传统潜艇走得更远。

有争议的是——如果不是立即发生的话——从一个核武器国家向一个非武器国家转让裂变材料和核技术,表面上是NPT允许的非军事用途。尽管中国对此不敢苟同;北京曾表示,AUKUS是对《不扩散条约》的明确违反。不过,巴西和印度等其他国家也不同意。所有这些都意味着最近宣布的AUKUS协议要么是对NPT的重新解释和新时代核技术的获取,要么是对老化的军备控制基础设施的根本违反。虽然没有明确违反协议,但转让是否真正用于 "和平用途 "肯定会受到质疑。整个AUKUS计划的目的是中国。

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汤姆·斯蒂芬尼克

(Tom Stefanick)

军事与情报技术专家、美国智库布鲁金斯学会访问研究员

随着实施AUKUS交易的新协议,澳大利亚政府将采购有史以来最灵活、最能干的战争机器之一。在冷战的最后十年里,美国攻击型潜艇的主要任务是威胁苏联在其本土水域的战略导弹潜艇。大国对其海基核威慑力量的生存能力感到担忧。例如,美国海军已将建造其新的战略潜艇作为其首要任务,并正在进行改进,以确保这种核威慑力量永远不受威胁。

在20世纪80年代,美国曾就威胁苏联弹道导弹潜艇的好处进行了热烈的公开辩论。澳大利亚也应该进行类似的公开讨论,因为他们的攻击型潜艇和船员有一天可能会在与敌国战略武器相同的水域作业。

事实上,如果这个长达数十年的项目要想长期成功,美国将需要证明在AUKUS下与澳大利亚建立更强的关系所具有的经济、军事和战略价值。如果澳大利亚人民能够看到与美国更多接触的实际利益,并理解他们在潜艇上的投资回报,他们将能够长期支持AUKUS,毕竟这些海军舰艇的设计是永远不会被看到的。如果美国能在专门的造船业之外分享最广泛的技术专长,AUKUS将被视为澳大利亚的净经济收益。

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康斯坦茨. 泰尔岑米勒

(Constanze Stelzenmüller)

布鲁金斯学会美国和欧洲中心主任、高级研究员

在伦敦举行的AUKUS日上,英国还公布了名为 "2023年综合审查更新 "的文件,该文件有点令人费解。它为潜艇联盟的宣布提供了重要的和启示性的战略背景,强调了一个 "新的'大西洋-太平洋'伙伴关系网络的崛起,其基础是欧洲-大西洋和印度-太平洋的繁荣和安全是密不可分的 "的共同观点。这一框架反映了高度全球化的欧洲中间力量的现实。

这与欧洲其他大部分地区的想法完全一致--事实上,欧盟在自己的新欧盟海洋战略(本身是对2014年文件的更新)中呼吁其成员国 "扩大在印度-太平洋的存在和行动",作为支持其共同安全和繁荣的手段。

英国的新战略文件还因其强调全球战略竞争的升级风险而引人注目。在一个引人注目的黑暗段落中,它警告说 "系统性竞争......在武装冲突的门槛之上和之下--对军事、经济和政治权力平衡的竞争"。它特别指出中国是一个 "定义时代的系统性挑战......几乎涉及国家生活和政府政策的各个方面"。换句话说,英国正在为一个由相互依存和竞争(可能还有武装冲突)产生的永久性全球摩擦的未来做准备。

这不是一个中等国家的挑战,无论它的前景如何,它都可以独自生存;因此,它强调像AUKUS这样的联盟以及像美国和澳大利亚这样的强大朋友。然而,有趣的是,英国的新文件通过广泛强调其与欧洲同行——甚至与欧盟——的 "有价值的密切合作 "来弥补先前文件的遗漏。

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卡特琳·塔尔梅奇

(Catlin Talmadge)

乔治城大学外交学院战略安全研究副教授、布鲁金斯学会非常驻外交政策高级研究员、与麻省理工学院战略安全研究项目研究员。

最近的公告使AUKUS的内容更加充实,提供了关于澳大利亚、美国和英国将如何实际执行这一重要协议的更多细节。它加深了这三个国家在海底战争方面合作的政治承诺,而海底战争是未来与中国竞争的重要领域。简单地说,在未来几年,潜艇可能是西太平洋地区唯一可生存的平台之一,因此美国的盟友建立更大的海底能力是值得欢迎的。在短期内,该协议将为美国和英国提供更多的机会来使用澳大利亚具有战略意义的港口。从长远来看,该协议旨在建立或加强所有三个国家的核潜艇工业基础,最终目标是将更多的常规武器攻击潜艇投入到海上。

该协议并非没有风险:与分享极其敏感的美国技术有关的情报风险;与所有三个国家的政府是否会在协议设想的2040年代的有效期内维持合作有关的政治风险;与设计非常复杂的新潜艇有关的技术风险;以及随着澳大利亚加入海军核推进俱乐部的操作风险。综上所述,拜登政府的分阶段方法是明智的,其目标值得称赞。最近几个月,我们还了解到,迄今为止,AUKUS得到了国际原子能机构的祝福,这应该有助于缓解该交易首次宣布时提出的潜在的防扩散问题。

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安德鲁·杨(Andrew Yeo)

布鲁金斯学会朝韩问题资深研究员

本周的AUKUS联合声明可能再次引发首尔关于韩国自身缺乏核潜艇的讨论。迄今为止,AUKUS交易没有引起国际原子能机构的重大关切,它将使澳大利亚能够着手购买多达五艘美国核动力潜艇。韩国尽管有兴趣采购核潜艇以应对朝鲜日益增长的核威胁,但在转让类似的核动力能力方面还没有得到华盛顿的许诺。根据目前与美国的核安排,韩国被禁止加工为其本国核潜艇提供动力所需的浓缩铀。据报道,尽管唐纳德·特朗普总统在2017年建议韩国人购买美国的核潜艇,但由于担心核扩散,美国并没有取得进展。其他专家也建议,非核潜艇足以满足韩国舰队的需要,而且更适合在黄海、东海和东海执行任务。

随着AUKUS协议进入下一阶段,一些支持核潜艇的人可能会指出,该协议在与一些盟国分享核潜艇技术和能力,而不与其他盟国分享方面存在双重标准。尽管目前的韩国政府没有提出这样的问题,但核潜艇可能会成为未来与主要反对党民主党争论的焦点,因为民主党通常寻求更大的联盟自主权。大韩民国海军于2015年在镇海海军基地引入了一个正式的潜艇指挥部,它也可能热衷于用核潜艇来补充其19艘主要是柴电潜艇。在联盟管理方面没有一个放之四海而皆准的方法。然而,拜登政府将需要准备解释为什么与一些盟国共享具体能力和核安排,而不与其他盟国共享,即使决策是在合理的战略指导下做出的。

https://www.brookings.edu/blog/order-from-chaos/2023/03/15/around-the-halls-aukus-defines-an-emerging-alliance-at-sea/

发布时间:2023年03月23日 来源时间:2023年03月21日
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