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大西洋理事会:评估美国《2022年国防战略》

作者:译者:曾辉   来源:IPP评论  已有 613人浏览 字体放大  字体缩小

导读

2022年10月27日,美国国防部发布了《2022年国防战略》(以下简称《战略》)、《核态势评估》和《导弹防御评估》三份战略指导文件。《战略》是拜登政府《国家安全战略临时指南》及《印太战略》文件基础上的延续,也是美军下一步战略的重要指导。《战略》把中国明确定义为“最重要的战略竞争对手”,这种罕见表述在美国的战略指导文件中首次出现,表明美国对中国的认知发生了根本性转变。为应对这一局面,美国提出了以“一体化威慑”(Integrated Deterrence)为核心的国防战略。

本文整合了美国大西洋理事会专家学者(其中多名曾参与美国《国防战略》的制定)对《战略》和《核态势评估》的点评与解读,总结了上述两份文件的主要特点,并分析了其存在的问题与不足。

本文作者:

凯瑟琳·森达克(Catherine Sendak),美国大西洋理事会(Atlantic Council)斯考克罗夫特战略与安全中心资深研究员,曾任美国国防部副部长办公室欧亚事务主任。

约翰·卡尔弗(John K. Culver),美国大西洋理事会中国全球中心客座研究员,曾任美国国家东亚情报官。

托马斯·沃里克(Thomas Warrick),美国大西洋理事会斯考克罗夫特战略与安全中心资深研究员,曾任美国国土安全部前副助理部长。

利亚·舍内曼(Leah Scheunemann),美国大西洋理事会斯考克罗夫特战略与安全中心副主任,曾任美国国防部副部长办公室特别助理。

阿伦·耶(Arun Iyer),美国大西洋理事会斯考克罗夫特战略与安全中心客座研究员,曾在美国国防部担任多项重要职务。

克莱门汀·斯塔林(Clementine G. Starling),美国大西洋理事会斯考克罗夫特战略与安全中心副主任。

雷切尔·惠特拉克(Rachel Whitlark),美国大西洋理事会斯考克罗夫特战略与安全中心客座研究员,美国佐治亚理工学院萨姆·纳恩国际事务学院副教授。

亚历山德拉·马林(Alyxandra Marine),美国大西洋理事会斯考克罗夫特战略与安全中心项目助理。

正视俄罗斯对美国构成的威胁

《战略》对中国和俄罗斯给予了不同的定位:中国对美国构成了长期性、系统性挑战,是一种“步调挑战”(步步紧逼的挑战);俄罗斯对美国构成了“迫切威胁”,但从长远来看,俄罗斯不会对美国构成系统性威胁。这似乎表明,美国已不再把俄罗斯视为一个战略级别的竞争对手。

即便如此,《战略》认为仍需要高度警惕俄罗斯对美国构成的“迫切威胁”。今年,俄罗斯采取了“卢布结算令”“粮食出口禁令”、经济战、信息战、核威胁等一系列针对西方国家的“灰色地带”行动。与此同时,俄罗斯为推进其战略目标,正进一步与美国的竞争对手交好,似乎彻底站在了反西方阵营的立场上。

加强对中国的威慑力

《战略》最大的亮点是将“应对中国威胁”与“保卫美国本土”直接挂钩,这传达了一个明确的信号:美国不仅要为潜在的冲突做准备,还要积极应对来自中国的挑战。

然而,关键在于:中国将如何解读和应对美国的战略调整?中国是否会因此而加快其军事现代化建设?若要加强对中国的威慑力,开展“航行自由行动”、“侦察威慑”、多边联合军事演习是远远不够的。《战略》提出了超越军事手段的“一体化威慑”战略,即充分运用所有军事手段和非军事手段来实现威慑目的。美国今后将进一步深化与盟友的合作,采取更加多样化的手段来威慑其竞争对手。言下之意,美国不再仅依靠自己的军事实力来防止对手发动攻击。此外,《战略》强调与盟友合作,有利于强化台湾的“非北约盟友”地位,更利于扫清美国为台湾提供实质性安全保障的政策障碍。一旦上述行动付诸实施,中国必定会针锋相对,最终可能会形成新的冷战格局。

协调美国国防部与美国国土安全部之间的关系

非传统安全(非军事安全)问题与传统安全问题在某种程度上存在着交叉和重叠。就目前而言,美国国防部在应对非传统安全问题上存在职责不明确现象,目前存在争议的是国防部如何协助美国国土安全部来保护民用基础设施的安全。若要保证“一体化威慑”战略的顺利实施,就必须确保民用基础设施的正常运转,而这取决于国防部与国土安全部的合作关系。

未来几年,美国面临的非传统安全问题将更为突出。俄罗斯一直试图通过黑客手段影响美国选举,频频使用“能源大棒”分化欧洲盟友。其他竞争对手也可能会效仿俄罗斯,以类似的手段打击美国,值得警惕。2013年,美国前国防部长马蒂斯(James Mattis)警告称,外交投入的不足会直接导致国防预算上涨。此外,为更好地应对非传统安全问题(尤其是网络安全问题),国会应向国土安全部提供更多的资金。

强调“反介入/区域拒止”威胁

《战略》主要围绕三个方向展开:美国与其盟友之间的关系;美国与其竞争对手之间的关系;美国面临的威胁之间的关系。《战略》的成功与否在于能否处理好上述关系。随着中国和俄罗斯与美国竞争的持续加剧,以及新兴技术的高速发展,军事误判和冲突升级的风险将比以往更高。《战略》之所以提出“一体化威慑”战略,是旨在把所有的潜在风险降至最低。但值得注意的是,《战略》对威慑对象和威慑策略均进行了明确的定义,而这是以往《国防战略》所缺乏的。从“一体化威慑”战略的底层逻辑来看,就能够理解《战略》对中国和俄罗斯的不同定位。

《战略》在强调“一体化威慑”战略的同时,也高度关注“反介入/区域拒止”威胁(远程传感器、战略轰炸机、空面导弹、巡航导弹、弹道导弹等)。根据国防部的说法,竞争对手正在全力提升“反介入/区域拒止”能力。该能力一旦完全形成,一国不仅将具备单方面以武力改变地区现状的条件,还具备限制美国军事力量自由进入关键战区的能力。这种能力的不断发展将最终动摇美国在全球的军事领导地位。《战略》提出的“反介入/区域拒止”威胁的应对措施是发展“远程穿透性打击”能力。如果将其与国防部提出的“联合全域指挥与控制”概念(旨在构建纯网络化军队,将各军种的传感器连接到单个网络中,实现“跨域协同作战”)相结合,从而有利于美军快速、有效地降低这一威胁。

此外,《战略》不再单独提及“全球作战模式”、“动态力量运用”等常用术语,而是将其统一归纳为“战役活动”(旨在推进定义明确、与《战略》目标一致的军事行动)。《战略》也未提及如何在不加强美国在欧洲的军事部署的情况下,实施“拒止性威慑”战略及应对“反介入/区域拒止”威胁。“韧性”一词在《战略》中被提及超过30次,例如应对气候变化的韧性、在“反介入/区域拒止”环境下的韧性等。总之,《战略》提出了一些新思路,但缺乏细节,如何付诸实施将是今后国防部的工作重点。

应对“灰色地带”活动

实际上,“一体化威慑”战略早在10年前就已经成形,但直至拜登当选美国总统后,国防部才正式将其作为美国国防战略的主导思想。可以肯定,《战略》提出的“一体化威慑”战略受到了拜登执政风格的影响。

就如何应对来自竞争对手的威胁,《战略》指出将应对“灰色地带”活动作为关键目标之一。国防部认为,有效的威慑是在维持美国军事优势的前提下,提高竞争对手的竞争成本,并利用美国信息技术优势等手段来威慑开展“灰色地带”活动的国家。

此外,若要实施“一体化威慑”战略,一方面,必须积极发展常规和战略威慑力量。此举可维持美国的军事优势及对竞争对手的威慑力,从而为盟友提供了可靠的安全保障。另一方面,必须增强盟友对美国安全保障的信心和依赖。“一体化威慑”战略强调的是动员盟友,塑造集体威慑力,即充分利用集体威慑力带来的有利条件和机遇,加强对“灰色地带”活动的防范。

“一体化威慑”战略面临的障碍

首先,“一体化威慑”战略的主要精神,在于威慑竞争对手以改变其风险认知,最终实现不战而胜的目的。但是,如果美国国防部对竞争对手缺乏明确认识,“一体化威慑”战略将难以奏效;第二,若要整合美国与盟友的威慑力,双方需要制定更完善的军事和战略规划,但目前美国与盟友在信息共享和技术合作方面存在一些障碍;第三,若要与中国在人工智能、量子计算、水下作战能力,以及定向能武器方面进行长期竞争,国防部需要加快技术创新的成果转化。《战略》提到了改革国防部工作流程(如研发、采购等)和国防生态系统(如出口控制、创新等),但并未详细阐述如何消除上述改革面临的障碍、国防部如何与企业更好地合作,以及国防部如何更快地采用新兴技术。

然而,围绕“一体化威慑”战略形成系统作战能力的难度极高,且需要耗费大量资源。鉴于该战略所需的巨大投入及国防部的预算限制,拜登政府需要在应对俄罗斯在欧洲的威胁与中国的长期竞争做出权衡。“一体化威慑”战略能否顺利实施,取决于能否在实施过程中权衡好上述两者的关系。

在核威胁下维持国际秩序现状

根据《核态势评估》,随着地缘政治环境的不断恶化,美国将再次回归冷战期间的核武器政策。但与冷战时期不同的是,目前美国面对的是俄罗斯和中国两个核大国。与此同时,《战略》指出国际政治有明显的“回归大国政治”趋向,这一点在乌克兰危机中表现得淋漓尽致。在国际核安全局势岌岌可危的背景下,《战略》建议美国应维持安全、可靠和有效的核武器库,重视同盟关系和地区安全架构,推进核力量现代化建设,以及重新致力于军备控制、核不扩散和风险管控,以体现美国在国际秩序中的领导作用。

拜登在总统竞选期间曾多次表示美国不会率先使用核武器,美国的核武器只用于威慑与反击。但是,身处美国“核保护伞”之下的盟友却担心,这种核武器政策将导致美国对中国和俄罗斯的威慑力下降。最终,《核态势评估》不仅明确否认了拜登提出的“不率先使用核武器”承诺,甚至还声称要使用核武器应对核打击与非核战略打击,这显然与俄罗斯在欧洲发动的战争有关。

尽管《核态势评估》删除了特朗普政府添加的“防范不确定的未来”的表述,并取消了“海基核巡航导弹”计划,但仍支持继续研发部署饱受诟病的W76-2型核弹头。总之,这份《核态势评估》与特朗普政府的《核态势评估》大致相同,可以说是对以往美国核武器政策的延续和继承。

核威慑要素与非核威慑要素的相互结合

不同于特朗普政府的《核态势评估》,这份新的《核态势评估》有三大变化:第一,放弃了过去多次提到的“唯一目的”政策(核武器只能用于威慑与反击),而是采用了“根本作用”这一表述(只有出于保护自己或盟友的重大利益的目的时,美国才会考虑使用核武器),这延续了美国在冷战时期的延伸威慑战略;第二,拥有核武器的目的不再是为了“防范不确定的未来”,美国可能会因此而销毁其核武库中相对老旧的核弹头;第三,取消“海基核巡航导弹”计划。该计划由特朗普政府设立,旨在为核潜艇的巡航导弹上安装低当量核弹头,用于应对战术核打击。拜登政府在取消该计划的同时,支持继续研发同样由特朗普政府提出的W93型核弹头,这实际上是拜登政府出于安抚美国国内反核势力的政治考量,显然是欲盖弥彰。

纵观《核态势评估》,核武器在美国国家安全中的地位作用不降反升。然而,《核态势评估》受到了美国国内外的质疑与批评。有分析认为,《核态势评估》为美国在未来的冲突中率先使用核武器预留了充足空间,降低了核武器的使用门槛,加剧了核冲突风险。拜登政府中的一些官员认为,一旦使用核武器,冲突就会迅速升级,且不可控。美国国家安全顾问沙利文警告称,核打击将会产生“灾难性后果”。此次美国核战略的调整,表明中国已经和俄罗斯一样,被视为美国在核武器领域的竞争对手。拜登政府的《核态势评估》从表面上看是一套针对中国的核威慑战略,但实际上却是为应对俄罗斯有限的核打击而设计的。按照往年的惯例,国防部早就应该对外公布这份《核态势评估》,这次之所以在时间上有推迟,就是为了进一步评估和应对目前发生在乌克兰的战争。而选择在这个节骨眼上推出这份《核态势评估》,显然是美国想通过它来向俄罗斯亮出自己的“核牙齿”。

《核态势评估》存在的主要争议在于,除在极端情况下,拜登政府希望避免使用核武器,但同时又希望保持对竞争对手的核威慑力。毫无疑问,阻止竞争对手使用核武器最优方案是拥有核武器,但拜登政府取消“海基核巡航导弹”计划表明,拜登政府可能将更多地依靠常规手段来阻止和应对有限的核打击。《核态势评估》强调核威慑要素与非核威慑要素的相互结合,由此推测,拜登政府可能认为,常规武器足以应对有限的核打击。但是,此举与使用核武器的禁忌存在冲突,目前拜登政府正在试图解决该问题。

原文英文请点击:Eight things you need to know about the new US National Defense Strategy

发布时间:2022年11月29日 来源时间:2022年11月24日
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