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中评智库:拜登对华政策 另起炉灶

作者:李海默   来源:中评社  已有 286人浏览 字体放大  字体缩小

复旦大学青年副研究员、美国休斯顿大学政治学博士李海默在中评智库基金会主办的《中国评论》月刊6月号发表专文《另起炉灶:拜登外交的策略与目的》,作者认为:回顾拜登一年多来的执政历程,基本可以总结为:一方面,他确实极大地改动了特朗普对美国传统盟友的那种愚蠢和狂妄的态度,但另一方面,他远没有达到自己所说的“美国重新回来了”,“重振美国的可信度和道德权威地位”的那种高度。具体而微地说,我们看到,拜登的核心思路就是组织以美(及美国利益)为中心的,“另起炉灶”范式的,针对中国的联盟。拜登政府的目的并不在所谓“改变中国”或“改变中国的行为模式”,而是在于通过不断竞争去“击败中国”,证明美国的体制制度“优于中国”。文章内容如下:

一、拜登对华政策的底色

拜登就任美国总统以来,将奥巴马时代的“亚太再平衡”遗策和特朗普时代的对华贸易战思路以其新的手法整合起来,形成了“集火于中国”(China ‘pivot’)的态势面貌。回顾拜登一年多来的执政历程,我们基本可以总结说,一方面,他确实极大地改动了特朗普对美国传统盟友的那种愚蠢和狂妄的态度,但另一方面,他远没有达到自己所说的“美国重新回来了”,“重振美国的可信度和道德权威地位”(credibility and moral authority)〔1〕的那种高度,很多美国传统盟友都对拜登的政策有所保留,甚至可以说有所不满。具体而微地说,我们看到,拜登的核心思路就是组织以美(及美国利益)为中心的,“另起炉灶”范式的,针对中国的联盟。在拜登看来,旧有的国际范式或者已受到中国影响,或者欠缺明显的针对中国目标,或者并没有以美国利益为其中心来运转。一些分析人士仅概括拜登的外交方略为“建构于相同价值观念上的联盟策略”(Value-Based Alliance),则也许是并没有真正看清拜登手法的底色。拜登政府给其对华政策下了一个相当高大上的总标题,即所谓“战略性的和负责任的竞争”(strategic & responsible competition)〔2〕,但这仅仅只是“表”,而远非“里”。

从某种意义上说,拜登政府对中国的实质政策思路是很清楚的。正如Josh Rogin在《华盛顿邮报》发表的文章所指的那样,拜登政府的目的并不在所谓“改变中国”或“改变中国的行为模式”,而是在于通过不断竞争去“击败中国”,证明美国的体制制度“优于中国”〔3〕。拜登的另起炉灶,新组联盟以“制华”的策略,正是在这一构思框架之下的产物。

美国学者Andrew J. Nathan 将拜登的策略总结为五个方面:⑴试图改善美国在其国内和国际事务中的竞争力;⑵试图更多地与美国固有盟友开展合作;⑶特别强调所谓的人权领域;⑷试图在经济和科技领域与中国展开局部性的脱钩(partial decoupling); ⑸也在一定的特定领域内试图与中国开展较为有限度的合作〔4〕。

二、从五个具体层面看拜登的“另起炉灶”

我们可以用五个具体层面来说明他的这种思路和取态。

第一个层面就是,拜登政府对于WTO的基本态度是,一方面他在文辞和姿态上强调美国会强势回归WTO框架,另一方面,他认为WTO目前的机制和议程“已过多受到中国影响”,拜登甚至有一种想法,想通过所谓“民主峰会”(Summit for Democracy)机制,逐步构建起以美为中心的所谓“诸民主政体间的新型经贸联盟”。其中一种可能的版本,是建立所谓“民主国家联盟”(alliance of democracies)机制〔5〕。学者Christopher S. Chivvis归纳得很准确:拜登政府试图“将美国型塑为一场全球民主与威权体制对决的宏大战役的领导者”(casting the United States as a leader of the global struggle between democracy and authoritarianism)〔6〕。因此,我们会看到美国贸易代表戴琪会专程到“民主峰会”上发表相关的演说。当然,WTO对此定然是不满的。2022年1月,WTO宣布,中国每年可对价值6.45亿美元的美国进口商品征收关税(而中国早在2013年就已成为全球最大的贸易国)。

此外,我们还要看到,所谓“民主峰会”的被邀与不被邀列表其实也是非常含糊和错乱的,据一份智库统计,约有30%左右的受邀参与“民主峰会”国家,以西方标准看其国内自由度都是有大问题的,包括菲律宾、印度和伊拉克等。

归结起来,这个层面是有关全球贸易体系的“顶层规划”。对于这个层面,英国媒体的分析写得相当到位:“特朗普打破了原有的全球贸易体系,但拜登亦似乎缺乏能力去使其重回正轨”(Trump broke the global trading system, and Biden is incapable of fixing it)〔7〕。美国学者Stuart Malawer说得更为辛辣和直白,拜登的整体对外贸易政策就是“特朗普范式,但减去特朗普那些发狂似的推文”(Trump without the tweets)。之所以会造成这种现象,其中一个深层理由是,拜登执政一年多以来,在贸易政策的制定上进展是相当缓慢的〔8〕,因此特朗普时代留下的制度惯性就很大程度填充了空白的部分。因此,也无怪乎西方有评论人士会说:“特朗普悍然打破了全球贸易体系,而拜登无力将其修复校正回正轨”。

早在2021年10月,彭博社提供的分析文章就已经看出,拜登的对外贸易政策有一种“美国优先”的情结在,而正是这种情结,客观上会带给中国不小的进取机会(Biden’s ‘America First’ Trade Policy Gives China an Opportunity )。

第二个层面,拜登不但重新捡起了五眼联盟和QUAD(四国安全对话)及Quad Plus (包括新西兰、韩国、越南等)机制,而且更为关键的是,他冒着得罪法国(乃至于法国背后的欧陆)利益的风险,一手主导成立了明显剑指中国的AUKUS (澳英美联盟)框架〔9〕。

基本而言,这个层面是有关所谓防务、安全体系(乃至于军事竞争)的规划。广义而言,这其中还包括美澳之间的所谓“增强版部队态势合作计划”(Enhanced Force Posture Cooperation)。

第三个层面,针对中国的“一带一路”倡议(The Belt and Road Initiative),相应地,拜登喊出了他的所谓重建更美好世界“Build Back Better World” (B3W)方案,向国际社会,尤其是发展中国家,画了一张40万亿美元的超级大饼。从宏观角度看,这似乎是在摹仿当年的“马歇尔计划”,当然,实际成效究竟会如何其实很值得怀疑(更遑论美国国债最近已冲破30万亿)。拜登的B3W明确针对中国,但并非各发展中国家都这样想,比如,在中东区域,不少分析人士认为最理想的状态是中国的“一带一路”与美方的B3W能彼此互补,并行而不悖〔10〕。

基本而言,这个层面主要意图在于拉拢各发展中国家。

第四个层面,我们看到,对于亚太区域的两大主要经济潮流,RCEP 和CPTPP,拜登政府都没有摆出积极参与的态度,而是显着地自外于这两个体系。其中CPTPP一项,实际为特朗普政府退出TPP协议进程后,余下各国继续协商所达成之成果,美国国内多位经济专家皆建议拜登加入,但拜登考虑到美国国内情势,尤其是在产业工人方面可能引起的反弹,迟迟没有相应动作。针对这个层面,拜登政府抛出了所谓“印太经济框架”(Indo-Pacific Economic Framework),希望能以此框架为中心,影响及统合亚太区经济发展趋势。按照拜登政府的官方说法,其意图不在改变中国,而只在更多地“型塑中国日常运行所处的外部大环境”(not to change China but to shape the strategic environment in which it operates)。不过,最后达到的实际效果,恐怕会正如学者James Crabtree所说的那样,拜登将很难在亚洲区域组成他所期望的“反华联盟”(Biden may face an uphill task trying to form an ‘anti-China alliance' in Asia)。有美国的评论人士称拜登的印太战略为“异常严肃时代里的三心二意、玩世不恭型的策略”(An unserious strategy for deadly serious times)〔11〕。评论人士Stuart Anderson也指出,究其实质,拜登在对外贸易政策方面的立场和特朗普是如出一辙的,即都带有所谓“保护主义”(Protectionist trade policies)、“美国至上”的底色,而这种路线势必将损害到美资公司在中国,及在亚洲的利益〔12〕。有美国政治分析人士指出,从美国国内立法与拨款进程的角度看,拜登的旨在另起炉灶,一致对华的所谓“印太战略框架”,其实内部条款和措施并不清晰,而且形成方案的时间冗长拖沓〔13〕,也就是说,从某种意义上讲,拜登的对华思路虽然在大方向上可说是早有定见,但在具体细节的填充和补白上则是颇为空洞的。

对于欧洲区域,拜登搞了美国-欧盟贸易和科技委员会(U.S.-EU Trade and Technology Council)等新组织。

在总体的对外贸易上,拜登的对外贸易政策实质就是“特朗普的原版减去特朗普风格辛辣的那些推特发文”,因为它们都高度依赖于单边主义和贸易保护主义的逻辑思路,Malawer甚至认为,拜登其实在贸易政策路线上不仅是特朗普化的,甚至比特朗普要走得更远〔14〕。

第五个层面,拜登政府尝试搞的还有未来互联网联盟(The Alliance for the Future of the Internet)〔15〕,太平洋岛国协作框架(Pacific Islands initiative)〔16〕和所谓“供应链联盟”〔17〕等新机制。尤其是未来互联网联盟,很可能在2022年中被正式付诸实施。2022年4月俄乌激烈冲突时,拜登到美国北卡来纳视察,心心念念的却仍是如何“抵御中国造成的影响冲击力”(countering China's influence)。

此外,我们也要看到,尽管拜登政府致力于另起炉灶范式的行动,但他们对旧有联盟框架(尤其是那些中国并不在其中的框架)其实也是能用尽用,比如,在美国贸易代表署的官方网站里就写明了拜登政府会使用G7集团、美欧峰会(the US-EU Summit)和经济合作与发展组织( the OECD)等一系列既有框架来对华施压。拜登也会诉诸于所谓“美国与东盟国家首脑峰会”的相关框架。甚至有一种说法是拜登可能会尝试引北约势力进入亚洲区域。

三、中国的应对之法

可以看出,拜登政府针对中国的意志是非常坚决的。2022年2月,拜登政府派布林肯专程出访亚洲,目的就是向美国的亚洲盟友们说明美国针对中国动作的决心不会受乌东局势发展的影响。

基本上,总结拜登的思路,我们可以看到如下几点:1,拜登这一系列动作的靶心,或多或少都是剑指中国。布林肯把话说得很漂亮:“拜登治下美国对华政策的态度就是:应当竞争时一定强力对华竞争,能够与华合作时会尽力与华合作,必需与华为敌时必定与华为敌”( Our relationship with China will be competitive when it should be, collaborative when it can be, and adversarial when it must be)。实际上,拜登之视中国,可谓持续性地全力聚焦,并未有片刻须臾偏离;2,对于既有的国际和区域组织框架,拜登认为它们都或多或少受到了中国的影响,因此拜登打算另起炉灶,建立以美国为中心枢纽的新体系;3,拜登所谓的“团结盟友”,其实质仍是偏于单边主义性质,而远非多边主义性质的,我们甚至可以说,其实还颇有点美式民粹主义的味道〔18〕,正因为这个原因,我们观察到了不少特朗普时代的遗绪。特朗普喊“美国第一”(“America First” Policy),拜登的确有所调适,但拜登喊的其实差别也不太大,亦即是所谓“美国核心领导力”( American Leadership Plan)和所谓“战略性竞争”(Strategic competition)。尽管拜登执政时代中美关系毫无疑问是“继续下行趋势”(Descending Further),不过,从种种迹象来看,拜登政府也似乎的确无意在军事上直接挑战中国〔19〕。

从中国方面言之,当然应该对拜登政府的这种取态有所警觉。但是,我们也要看到拜登这种战略构思的内在结构性问题,亦即美国中心论范式的单边主义和民粹主义的问题,这些问题在很大程度上将会限制住拜登策略在实际实施时所产生的效率, 正如有的美国媒体所评论的那样,“2020年时,拜登作为候选人,曾说会一改特朗普时代的那些退步色彩明显的政策,但实际上,拜登执政之后,反而是加强推行了这些退步范式的政策”(In 2020, candidate Biden promised to reverse Trump’s regressive policies. He has instead spent his first year as President reinforcing them)〔20〕。对美国传统盟友而言,拜登政府可能“口惠而实不至”,也是一个现实问题。对于很多国家来说,一个切实的问题是,加入拜登“另起炉灶”范式的联盟策略框架的好处究竟是什么?

与此同时,正如学者Andrew Latham所指出的那样,拜登的对外政策缺乏一个稳健的磁极,而总是飘摇不定,难以实现稳定平衡〔21〕。学者Doga Eralp则认为,现在的国际情况是,美国站一边,中、俄站另一边,其余很多国家都并不愿卷入局势,于是,在巴尔干半岛西部区域(the Western Balkans)、乌克兰等地,美方都显得力不从心〔22〕。此外,拜登倾向于将其对华政策的主轴基调吹嘘为所谓“战略性竞争”(Strategic Competition),但早有学者指出这是一个意涵相当含混不清的术语〔23〕。学者Holger Janusch也指出拜登的对外战略性思维其实缺乏足够清晰的视野(lacks a clear vision)〔24〕。此外,从某种程度上讲,美国学者Paul Haenle等人的说法是准确的,拜登政府虽然一再批评特朗普的对华政策出牌杂乱无章,但其自身真正清晰的全套对华战略思维指针至今都还没有正式面世〔25〕。

另外,拜登政府并没有充分看到的一点是,美中两国利益其实多有重合互利之处,比如最近,美国国内的美国腹地中国协会(U.S. Heartland China Association)就公开呼吁美国官方,强调中美之间并非零和博弈,即使在美国腹地区域,仍有民众热心于中美交好,希望能看到中美之间有更多的互惠合作〔26〕。

时殷弘教授在近期发表的学术论文中指出:“拜登总统将中美之间愈发激烈的竞斗当成更广泛的全球意识形态竞斗,怀着一项自命的使命(‘拜登主义’),即面对所谓‘专制主义的威胁’和21世纪的其他挑战,要证明民主依然管用。拜登政府对华政策总纲正在浮现:中国是美国短期、中期和长期的近乎全面的‘敌对威胁’和竞争对手,美国的相关目标不仅是对华竞而胜之,而且是对华完胜”〔27〕,应当说,时教授的这种判断是完全准确的。

中国应该如何应对拜登这套“另起炉灶”式的战法呢?究其根本,中国仍应不断努力“与全球经济和政治趋势接轨”,向世界展示和贡献来自中国的独特经验与智慧。

而实际上,拜登的国内民调表现不佳也是个大问题。到2022年2月中旬,拜登的民调满意度已经比特朗普同期(亦即2018年2月)的数据还差,就连美国主流媒体USA Today 也直接发文称,拜登已经比特朗普要更不受欢迎(now less popular than Trump)。此外,2月中旬的另一项民调显示,仅有39%的美国受访者表示他们对拜登处理新冠疫情的手法感到满意〔28〕。以至于有的美国政治评论人士直接说:“白宫目前最大的麻烦就是低落消沉的公众情绪”(White House's latest challenge is sour public mood)。俄乌冲突爆发后,拜登民调虽一度有轻微好转,但后来又有回落,总体起色不大,表现仍是不佳。

2022年3月底,Harvard CAPS-Harris Poll出了一份最新对比式民调,在特朗普与拜登对战2024总统大选的虚拟场景下,特朗普获得了47%的选民支持,而拜登仅获得了41%的选民支持,还有12%的选民表示目前无法决断。而如果换现任副总统哈里斯上阵和特朗普对决,49%的人说他们会选择支持特朗普,38%的说他们会支持哈里斯,也就是说,哈里斯的战力还比不上拜登。

注释:

〔1〕https://www.cnbc.com/2021/02/04/biden-vows-to-restore-alliances-in-first-foreign-policy-address.html

〔2〕Mori Satoru (2021) The Biden Administration’s First Year in the Indo-Pacific: Balancing, Order-Building and Managing Competition with China, Asia-Pacific Review, 28:2, 77-106

〔3〕https://www.washingtonpost.com/opinions/2022/02/10/biden-china-strategy-competition/

〔4〕Nathan AJ. Biden’s China Policy: Old Wine in New Bottles? China Report. 2021;57(4):387-397.

〔5〕https://thehill.com/opinion/international/586589-its-time-for-an-alliance-of-democracies

〔6〕https://carnegieendowment.org/2021/11/10/biden-s-forthcoming-national-security-strategy-making-it-real-pub-85734

〔7〕https://www.telegraph.co.uk/news/2022/01/22/trump-broke-global-trading-system-biden-incapable-fixing/

〔8〕https://edition.cnn.com/2022/01/26/politics/china-tariffs-biden-policy/index.html

〔9〕参阅李海默:《从英欧关系看拜登政府的对外策略失误》,《中国评论》,2022年2月号;李海默:《透视拜登政权下美欧关系的前景》,《中国评论》,2021年11月号。

〔10〕参阅:https://www.mei.edu/publications/build-back-better-world-alternative-chinas-bri-middle-east

〔11〕https://thehill.com/opinion/national-security/594675-bidens-indo-pacific-strategy-an-unserious-strategy-for-deadly

〔12〕https://www.forbes.com/sites/stuartanderson/2022/02/10/america-first-trade-policies-harming-us-companies-in-china/

〔13〕https://thehill.com/opinion/international/595041-its-official-the-biden-administration-has-outsourced-china-policy-to

〔14〕Malawer, Stuart, Biden's and Trump's Trade Policies. - Same as Trump's? More Aggressive? (January 29, 2022).

〔15〕许多分析人士都认为,拜登的整套互联网政策都是明显针对中国的。参阅:https://www.brookings.edu/techstream/the-us-must-broaden-its-internet-strategy-beyond-china/

〔16〕https://thehill.com/homenews/administration/592579-biden-planning-several-stops-during-asia-trip-this-spring-report

〔17〕参阅:https://joebiden.com/supplychains/

〔18〕关于此点,可参阅:https://www.project-syndicate.org/commentary/biden-trump-neopopulist-economic-doctrine-by-nouriel-roubini-2021-08

〔19〕https://online.ucpress.edu/as/article/62/1/1/120100/The-United-States-and-Asia-in-2021Change ;亦可参阅:https://moderndiplomacy.eu/2022/04/15/future-scenarios-about-a-potential-u-s-china-nuclear-war-in-taiwan-and-south-china-sea/

〔20〕https://progressive.org/latest/why-we-still-have-trump-foreign-policy-benjamin-davies-220120/

〔21〕https://thehill.com/opinion/international/593558-joe-bidens-three-magnet-problem/

〔22〕https://www.thedefensepost.com/2022/02/08/biden-european-reset/

〔23〕参阅:https://foreignpolicy.com/2021/10/13/biden-strategic-competition-national-defense-strategy/

〔24〕 Holger Janusch (2022) Communicative Power America: A Vision for a New US Grand Strategy, The International Spectator

〔25〕https://carnegieendowment.org/2022/02/21/why-u.s.-china-relations-are-locked-in-stalemate-pub-86478

〔26〕https://thehill.com/blogs/congress-blog/foreign-policy/594833-bucking-the-anti-china-trend

〔27〕时殷弘.拜登政府对华态势考察:非战略军事阵线[J].国际安全研究,2021,(6):3-27

〔28〕https://thehill.com/homenews/administration/594542-39-percent-of-americans-approve-of-bidens-handling-of-the-pandemic

发布时间:2022年07月31日 来源时间:2022年07月31日
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