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印太经济框架是什么?关于拜登政府IPEF启动相关问题的问答

作者:   来源:尚道战略-尚道编译第441期  已有 686人浏览 字体放大  字体缩小

解析印太经济框架的启动

在2022年5月23日于东京举行的一场公开活动中,拜登总统和12名地区领导人通过联合声明和与会领导人线上线下混合会议正式启动了“印度-太平洋繁荣经济框架”(Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity,IPEF)。在美国退出跨太平洋伙伴关系协定(TPP)五年后,该协定旨在重申美国在这一重要地区的经济参与,并应对中国的崛起。尽管在这个框架下,东京会议没有作出新的约束性承诺,但期待已久的启动正式开启了拜登政府的“印太战略”的核心经济倡议。

问题1:IPEF在启动时宣布了哪些主要特点?

除了政府已经发出的信号之外,这次启动会议的有关消息并没有提供有关该框架的新细节。相反,它在很大程度上传达了拜登政府更广泛的贸易议程的主题,该议程优先考虑——至少在口头上是公平和包容的贸易、可持续性,以及繁荣数字民主的必要性。

美国国家安全顾问杰克·沙利文在发布该倡议的新闻发布会上说,该倡议对美国在该地区的努力是“基础性的”。他还强调了政府在经济参与方面的新方法,他说:“事实是,过去的模式没有解决这些挑战,或者没有完全解决这些挑战,让我们的工人、企业和消费者更脆弱。所以,我们相信我们需要一个新的模式,我们可以快速前进,事实上,直面这些挑战,这就是IPEF将要做的。”

正如之前宣布的那样,ippef将专注于四个政策支柱,现在有了新的名称,每个都由一个单独的机构领导:

经济互联互通(Connected Economy),涵盖公平和有弹性的贸易议题,包括劳工、环境和气候、数字经济、农业、透明度和良好监管做法、竞争政策和贸易便利化等七个小议题(由美国贸易代表(USTR)牵头);

韧性经济(Resilient Economy),涵盖供应链韧性相关议题(由美国商务部牵头);

清洁经济(Clean Economy),包括基础设施、清洁能源和脱碳议题(由《宣言》主导)

公平经济(Fair Economy),涵盖税收和反腐败议题(由《宣言》主导)。

各国可以选择加入四个支柱中的任何一个,但要对所加入的每一个支柱的所有方面作出承诺。

总体而言,目前还不清楚拜登政府将如何与地区伙伴合作,计划追求或实现这些目标,也不清楚政府将提供哪些具体的激励措施,作为激励伙伴之间进行更密切合作和跟进的谈判方法。此外,虽然有12个国家签署了IPEF启动协议,但还不清楚哪些伙伴将加入哪些具体的政策支柱。目前还不清楚哪些国家最初决定不加入,但最终可能会被说服参加谈判。

也许这次启动最令人惊讶的地方在于,美国政府最终选择了较弱的措辞,以换取更多的参与者。例如,白宫的IPEF简报中没有提及谈判,而贸易支柱只表明美国将与伙伴“全面接触”。目前还不清楚这对正式谈判的启动意味着什么。

问题2:关于地区对该框架的热情,最初的与会国家持有有何看法?

澳大利亚、文莱、印度、印度尼西亚、日本、韩国、马来西亚、新西兰、菲律宾、新加坡、泰国和越南宣布了他们对IPEF的兴趣,并签署了启动协议,尽管目前还不清楚每个国家计划参与哪一个支柱。

虽然人们普遍预计,日本、澳大利亚、新西兰和新加坡等密切的发达经济伙伴将加入IPEF启动,但包括其他7个印度-太平洋国家——包括东南亚国家联盟(东盟)的所有7个国家,亚太经济合作组织(APEC)的成员,加上韩国和印度,意义重大。在之前的几个月里,美国似乎不愿提供市场准入激励措施,这可能会使IPEF在地区资本中行不通。尽管确保这些国家的参与是拜登政府在最后一刻做出的努力,但似乎IPEF的分散支柱方法(参与门槛低)至少在最初被证明是成功的。

仍有几个国家被排除在IPEF启动之外。考虑到政治和人权问题,缅甸没有参加。老挝和柬埔寨是该地区最不发达的两个国家,它们也没有参与应对能力方面的挑战。参与TPP谈判的美洲环太平洋国家——加拿大、墨西哥、秘鲁和智利——没有受到邀请。相反,美国官员计划利用即将举行的美洲峰会,与这些国家讨论执行计划所涉及的许多问题。虽然台湾当局表示有兴趣加入——250名国会议员呼吁加入——但台湾当局最终被排除在框架之外,以确保其他不愿与中国对抗的南亚和东南亚国家的参与。太平洋岛国也明显缺席了IPEF的启动。

在2022年4月的一份简报中,CSIS经济项目发现,区域伙伴认为“IPEF的成功取决于美国能在多大程度上吸引东南亚、南亚和太平洋地区的发展中国家”。通过吸引其他12个国家参与IPEF的启动,美国在这一指标上取得了成功,为美国在该地区的经济参与和领导提供了明确的需求信号。然而,这些国家只承诺参加初步确定范围的一轮讨论,一旦谈判开始,这种对框架的广泛初步热情是否会继续下去仍然是一个悬而未决的问题。

问题3:IPEF对拜登政府在印太地区的经济参与方式有何看法?

对拜登政府来说,国际贸易和经济政策仍然是一个有争议的问题。两党的批评人士继续反对政府延长特朗普时代的关税,反对政府不愿谈判新的贸易协定,反对政府不断演变但仍不明确的改革多边贸易体系的战略。

由于IPEF不是传统的贸易协定,政府将不需要寻求国会批准,从而避免了国内批准的政治化斗争。虽然其参与各支柱的权力下放方式降低了印度-太平洋伙伴加入框架的障碍,但追求不需要国会投入的协议向其他国家发出了一个信号,即美国不打算做出重大让步。

但是,IPEF不是传统的贸易协定,仍有缺点。如果没有扩大美国市场准入的承诺,地区伙伴同意美国高标准的重要动力就会消失。缺乏执行机制也限制了美国在该框架内保障自身利益的能力。

在印太地区及其他地区,拜登政府已承诺采取多边贸易和经济方式,利用与盟友和伙伴的关系。在美国主导的另一个经济安全接触论坛——美国-欧盟贸易与技术理事会(TTC)中,参加该论坛的跨大西洋盟国已经拥有共同目标,具有就复杂目标进行谈判的强大制度历史,并且就国际安全合作框架所涵盖的主题领域达成联合协议的记录越来越多。如果美国能够在印度-太平洋地区复制这种水平的合作和势头——考虑到该地区的多样性和缺乏明确的激励机制,这并不确定——IPEF有可能在更广泛的伙伴中成为一个同样雄心勃勃的框架。

问题4:美国是否应该寻求一个独立的数字贸易支柱?

对于美国是否应该寻求一个独立的数字贸易支柱存在分歧。战略与国际研究中心的专家在这个问题上存在分歧。CSIS经济学和东南亚项目在两篇论文中提出,打破一个单独的数字支柱可以提供一个“早期收获”(early harvest)数字贸易协议,在关键的发达经济伙伴之间协调数字规范和标准,而不会用高标准要求来发展现有的贸易支柱经济体。然而,战略与国际研究中心国际商业学院主席认为,推出单独的数字支柱,将使吸引发达经济伙伴加入贸易支柱的一个关键提议消失。就目前而言,奥巴马政府已明确表示,它不打算制定单独的数字贸易协议,因为它认为这是推动地区参与更广泛贸易支柱的一个激励措施。换句话说,由于缺乏市场准入,数字部分仍然是IPEF中最具吸引力的部分,而政府官员不愿将这一激励措施与其他贸易目标分开。

问题5:IPEF的下一步计划是什么?

IPEF不是多边贸易协定,框架下的每个支柱下即将进行的谈判可能会按照各自的节奏进行。与传统的贸易协议不同,IPEF将是一个不需要国会批准的行政协议(或多个协议)。

预计在今后几个月内,表示有兴趣加入政策规划基金的国家将选择它们进行谈判的支柱。拜登政府的目标是在仲夏之前召集所有参与启动活动的国家召开部长级峰会,确定全面谈判的范围,按重点分组,并开始谈判。美国政府希望在12-18个月内完成各支柱下的谈判。许多人认为,将于2023年11月由美国主办的亚太经合组织(APEC)领导人会议是最后敲定执行计划协议的非正式最后期限。尽管如此,“早期收获”的胜利还是有希望的,尤其是在贸易和供应链问题上。

正如CSIS以前所主张的那样,IPEF是美国政府在关键地区经济政策的关键,失败将对其目标造成重大打击。在一场充满希望的启动活动之后,现在的注意力转向了政府如何有效地进行正式谈判,并为该地区的主要国家提供激励措施,让它们继续参与并做出有意义的承诺。

https://www.csis.org/analysis/unpacking-indo-pacific-economic-framework-launch

发布时间:2022年05月28日 来源时间:2022年05月28日
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