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美国推动构建“三边安全伙伴关系”的地缘战略逻辑

作者:王鹏 颜婕   来源:当代美国评论  已有 226人浏览 放大  缩小

内容提要:美英澳“三边安全伙伴关系”作为美国推动建立的重要地缘战略工具,具有全球与区域双重属性。在全球层面,“三边安全伙伴关系”重申并强化了美国的“海洋原则”,意图以“海权联盟”的“小多边”体系克服“集体行动困境”,重塑美国全球霸权的内核;此举在核不扩散规范方面持双重标准,将对全球军控体系构成挑战。在“印太”区域层面,“三边安全伙伴关系”作为美国围堵中国崛起的核心抓手,引入英国及其全球地缘资产,强化在“印太”地区的霸权护持,并与该地区既有联盟机制相互协调,分别在军事尖端科技、政治联盟与安全协作、情报共享领域维护美国在“印太”地区的霸权地位。“三边安全伙伴关系”的建立,不仅强化了澳大利亚海军的作战能力与威慑力,而且大幅提升了其在美国全球与地区联盟体系中的地位。

关键词:美国同盟体系;美英澳“三边安全伙伴关系”;“印太战略”;核扩散

2021年9月15日,美国、英国、澳大利亚三国领导人举行视频会晤,宣布成立美英澳“三边安全伙伴关系”(AUKUS),旨在“深化三国在‘印太’地区的外交、安全和防务合作”,同时宣布将“支持澳大利亚皇家海军(Royal Australian Navy)采购核动力潜艇”。“三边安全伙伴关系”的成立不仅直接冲击了亚太和印度洋地区的安全秩序,对国际核不扩散机制构成挑战,而且也深刻影响大国间的战略关系与世界格局走向。正如英国学者拉纳·米特(Rana Mitter)所指出的,“‘三边安全伙伴关系’更重要的不是其具体内容,而是揭示了三个合作国的战略构想。……无论谁担任美国总统,‘三边安全伙伴关系’都将使美国长期融入该地区的安全架构”。

拜登政府联合英国和澳大利亚创立“三边安全伙伴关系”的动机和条件是什么?“三边安全伙伴关系”将在美国的东亚、“印太”乃至全球联盟战略体系中扮演何种角色?它和“五国联防”(Five Power Defence Arrangements,FPDA)、“四方安全对话”(Quadrilateral Security Dialogue,QUAD)、“五眼联盟”(Five Eyes Alliance,FVEY)、澳新美联盟(Australia, New Zealand and the United States Pacific Security Treaty,ANZUS)等既有地区安全机制之间是什么关系,是“分工合作”,还是“竞争”与“替代”?它又将对中国国家安全、亚太与印度洋地区安全局势产生何种影响?本文将在美国、英国、澳大利亚等国家官方信息、数据和相关学术研究成果的基础上探讨以上问题。

一 美国主导创设“三边安全伙伴关系”的背景

美国联合英国和澳大利亚共同创设“三边安全伙伴关系”有深刻的地缘政治背景,同时也深受大国竞争在科学技术、产业链和供应链等方面表现的影响。

(一)美国联合盟友应对中国崛起

“三边安全伙伴关系”作为一套新建的联盟架构,既是“亚太/‘印太’地区权力转移的标志”,也是美国用来制衡中国崛起的战略竞争工具。由中国崛起所引发的“安全焦虑”和“权势恐惧”,无论是从均势理论(balance of power),还是从“威胁平衡”(balance of threat)理论的角度,都能得到解释。特朗普政府时期美国积极倡导的“印太战略”正是这种焦虑和恐惧的产物。兰德公司的报告指出,“美国对‘印太’地区的兴趣提升,主要是因为中国展现出越来越多的自信/强势(assertiveness),这使该地区出现紧张不安的气氛”。

拜登政府执政后,在延续特朗普政府“印太战略”的基础上,增强其政策力度,扩大盟友规模。拜登曾先后将美中关系界定为“极限竞争”(extreme competition)和“艰难的竞争”(stiff competition)。由美国参议院外交委员会于2021年4月22日审议通过的《2021年战略竞争法案》,则直接以“战略竞争”(strategic competition)来界定美中关系的实质。悉尼大学美国研究中心的报告指出,迄今为止,美国政府已将与中国的竞争认定为一项长期的国际挑战。为此,拜登政府正在寻求能够更好平衡短期与长期目标的方法。

为了在这场前所未有的大国战略竞争中取得优势,拜登政府一改特朗普政府过于计较“经济账”,动辄“贬低、削弱甚至在某些情况下抛弃盟友和伙伴”的做法,转而通过修复跨大西洋联盟关系,强化美日和美韩联盟,激活美日印澳“四方安全对话”机制,扩大七国集团(G7),倡导“民主十国”联盟(D10),借推动北约“印太化”将欧洲力量引入“印太”地区,打造全新的联盟体系与“统一战线”,全方位围堵中国。

(二)美国推进“印太战略”的重要抓手

在地缘层面,拜登政府认为“印太”地区是当前和未来全球战略竞争的中心,是世界上最具商业价值和经济发展动能的地区,美国必须高度重视“印太”地区,并使其成为对外战略建构的基础。

2021年11月11日,美国总统国家安全事务助理沙利文在参加澳大利亚罗伊研究所(Lowy Institute)举办的线上论坛时,着重强调了“印太”地区的重要性,强调美国在该地区始终是“常驻大国”(resident power)。他指出,“在拜登政府的外交政策中,‘印太’地区的地位越来越高。因为美国极为重视这片充满活力且对促进经济增长、应对气候危机具有至关重要作用的区域。这片区域的潜在冲突风险必须得到管控和降低,并最终得到有效遏制”。针对有关“美国并非亚洲的常驻大国,因此无力与中国进行长久竞争”的质疑,沙利文的回应是,“美国的实际领土向西延伸到了关岛,在日本、韩国和澳大利亚拥有大量常年驻军,并在2021年与菲律宾续签了《访问部队协议》,在新加坡进行了驻军轮换部署。在任何特定的时刻,美国的‘水面和水下资产’都在发挥作用,如加强‘航行自由’行动,进行军事演习,参与人道主义援助和救灾工作。因此,数十年来,美国一直是‘印太’地区的‘常驻大国’,这是美国作为地缘政治参与者的核心”。

面对来自中国的地缘“挑战”,拜登政府寻求巩固美国在“印太”地区的联盟,并缓和特朗普政府造成的美国与盟友间的紧张关系。“三边安全伙伴关系”被普遍认为是拜登政府联合“印太”区域内外的盟友,为应对中国崛起所带来的“威胁”而做出的集体回应。

(三)美国地缘战略重心回归“海洋原则”

“三边安全伙伴关系”联合声明指出,“作为本协议的第一个倡议,出于海上民主国家的共同传统,我们承诺支持澳大利亚为其皇家海军采购核动力潜艇”。这一表述意味着,美国可能在“大战略”层面以推进“印太战略”和“三边安全伙伴关系”为契机,开启回归“海洋原则”与海权国家身份的议程,并相应调整其全球竞争战略与策略。

时殷弘曾指出,源于麦金德(Halford John Mackinder)的“海权对抗陆权”范式提供了塑造(以及理解)冷战地缘政治和美国遏制战略的一个关键。德国历史学家德约(Ludwig Dehio)更用麦金德的大陆—海洋对抗的地缘政治理论来隐喻美苏争霸是对英德对抗的历史继承:“大陆原则(continental principles)和海洋原则(insular principles)又一次正面相对,彻底显露其实质,同时又将对抗扩大到全球范围。一边是前几个世纪里欧洲大陆强国的后继者苏联,其全球地位在前者的余威中不断攀升;另一边是美国,在延续欧洲岛国的传统上将自己的势力扩展到全世界”。上述有关“海洋原则”与“陆地原则”的经典论述,为审视当前美国创设“三边安全伙伴关系”、推动对抗中国的战略转型提供了有价值的地缘政治视角。

在冷战时期,美国始终将其全球地缘战略的重心锚定于欧洲,即在“铁幕”西侧与苏东阵营对峙。在此期间,美国基本遵循了“海洋原则”,即在欧亚“大陆岛”的三条边缘地带构筑联盟体系,并以“离岸平衡”为主要手段,有限介入“大陆岛”上的地缘竞争。在冷战结束后的最初十年里,虽然尚不存在能在体量上与美国匹敌的地缘对手,但美国政策界“寻找敌人”的既定偏好促使其不断搜索或“建构”可能成为地缘对手的大国,直到“9·11”事件爆发。随后,美国于2001年末在阿富汗战场以极低代价迅速取得军事胜利,并扶植起新政权。然而,这种军事上的“速胜”也激发了美国此后一系列政治上的草率决定与战略上的冒进和过度扩张(overstretch)。美国在2003年3月绕开联合国安理会发动第二次海湾战争。以此为标志,美国的反恐战争开始向追求地缘战略目标的方向发展,并逐步演化为旨在建立中东地区霸权的战争。在伊拉克战争爆发一年后,美国于2004年6月在八国集团首脑会议上正式提出“大中东战略”,旨在“扩展民主”、重塑地区秩序,最终确保美国的安全与霸权。这不仅是地理范畴、实施手段等技术层面的调整,更是战略本身的蜕变,引发了复杂后果。

“大中东战略”事实上放弃了反恐战争的主旨,而是谋求对中东各国进行改造。此举将该地区的众多国家推向了美国的对立面。为此美国陆军深入中亚和南亚腹地,在阿富汗长期执行任务,这本身就是一种高成本、高风险的行为,也是对美国一个多世纪以来以“离岸平衡”为主要霸权维护手段的背离。这种畸形的投入最终演变为美国落入“战略陷阱”。从大国关系角度来看,反恐战争伊始,包括中国和俄罗斯在内的世界各国都对美国给予同情和协作。然而,随着反恐战争蜕变为带有浓厚地缘政治色彩的“大中东战略”,在缺乏国际合法性与实质性支持的背景下,美国不得不向阿富汗和伊拉克投入巨大的资源,从而加速了其国力的损耗与国内危机的到来。2008年,国际金融危机爆发,中国成功举办奥运会,两者间的反差给美国战略界带来了强烈的心理冲击。美国政府推出一系列旨在“再平衡”中国的战略举措,“印太战略”便是其最新版本。正如有学者所指出的,美国维持其在“印太”地区的优势时面临困难,需要该地区强大的盟友帮助其分担战略负担。在这方面,印度可以扮演亚洲“离岸平衡者”的角色,以抗衡中国崛起所带来的潜在威胁。美国的“印太战略”在“大战略”层面带有向传统海洋国家、海权思维回归的特征,即从中亚腹地的阿富汗、伊拉克撤离大规模的常驻陆军,重新选择海权国家的战略偏好与行为模式,重新在“边缘地带”寻求盟友、培植势力,对中国、俄罗斯、伊朗等欧亚大陆上的传统陆权强国进行“离岸平衡”。

2021年9月11日,美国纪念“9·11”事件发生20周年,拜登就此发表演讲。这不仅标志着长达20年的阿富汗战争正式结束,也宣告了美国的“大中东战略”走向终结。沙利文在澳大利亚罗伊研究所的演讲进一步印证了美国全球地缘战略重心向“印太”地区转移,及其在战略上重拾“海洋原则”的决心:“当我们结束了过去20年伊拉克和阿富汗战争时,美国今后将把更多的关注、努力和资源投入‘印太’地区。美国在2011年就开启了这一转向的进程,今后将继续就此推进”。

二 对美国全球霸权与世界秩序的影响

美英澳“三边安全伙伴关系”所追求的目标有三方面的官方表述:一是促进三国间更深层次的信息和技术共享;二是推动安全和国防相关科学技术、产业基地以及供应链之间的深度融合;三是深化在若干安全和防御能力方面的合作,目前主要以网络能力、人工智能、量子技术和水下能力为重点。由此可见,核动力潜艇的军购与技术合作仅仅是一个开端。作为一个复合型联盟,“三边安全伙伴关系”将参与拜登政府“印太战略”的核心建构,并在地缘政治与安全、科学技术与产业两大领域同时发挥作用。限于篇幅,本文仅聚焦其地缘政治效应。

(一)重塑美国全球霸权的内核

“三边安全伙伴关系”作为美国全球地缘战略最新、最精炼的“小多边”框架,选择英国和澳大利亚这两个在政治体制、经济发展水平、语言文化、人种上最接近美国的国家,有利于克服“集体行动的困境”,为重塑美国全球联盟体系的内核创造更好条件。

所谓“集体行动的困境”,是指组成大集团的个体虽然理性,却不愿为集体利益采取行动。这一现象普遍存在于包括国际联盟在内的各类组织之中,严重制约其战略决策的制定与实施效果。相比二十国集团(G20)、北约、七国集团、“五眼联盟”,以及因印度的“不确定性”而在效率上大打折扣的“四方安全对话”机制,“三边安全伙伴关系”仅包含三个行为体,在行为体数量上做到了最优设置。在“三边安全伙伴关系”机制中,美国居于无可争议、几乎不受挑战的主导地位,而英国和澳大利亚在政治体制、意识形态、经济社会发展水平、文化乃至人种上都与美国最为接近,这种安排可以有效控制沟通成本和制度成本。由此可见,“三边安全伙伴关系”是近年来美国数任总统大力推行的“小多边主义”(Minilateralism)外交的延续。

有学者将“小多边主义”界定为“有特定共同利益或相关干系的三个或者三个以上的国家行为体,本着追求集体行动效率的实用主义原则,在既有制度框架之内或之外,通过非正式组织的安排,就特定议题寻求协调政策、构建共识与解决问题的外交实践。它是与双边外交和多边外交相对应的实现国家目标的政策性工具”。还有学者曾对行为体数量、个体利益博弈、集体行动有效性等变量之间的关系进行研究,认为“少边”的合作形式比扩大化的多边合作形式更有利于克服“集体行动困境”,从而能有效地促进问题的解决。当多边机制在其成员国之间无法达成一致时,主导国通过“少边”机制能够凝聚数量更为有限的国家群体,然后以其内聚力解决原有的多边框架无法解决的问题。

近年来,“小多边主义”在全球经济和外交活动中的地位不断上升。在经济领域,美国曾计划参与的跨太平洋伙伴关系协定(TPP)、提出的跨大西洋贸易和投资伙伴关系协定(TTIP)等都是“小多边主义”的具体应用。美国近年来陆续与世界贸易组织重要成员展开各项贸易谈判,以达成更有利于其利益的贸易协定,推进美式“小多边主义”,从而重塑国际多边贸易体系,并加速改造以世界贸易组织为核心的全球贸易体系。

在外交领域,在奥巴马政府时期,美国便积极建构以双边同盟为核心、“少边”安全组合为结点、多边安全参与为外围的多层次新亚太安全网。“小多边主义”以其非正式性和灵活性吸引了体系中对多边主义持保守态度的行为体。有分析认为,“小多边”机制以其组织架构上的独特优势,打破了亚太“轴辐”同盟体系的行动困境和扩员难题,并在一定程度上转移了美国的同盟领导成本。与此同时,美国在亚太战略中推行的“小多边合作”开始从传统的地缘政治安全领域向经济安全、网络安全和科技安全等领域拓展。如上文所述,这一趋势在“三边安全伙伴关系”中也有明显的体现。

(二)重申并强化“海洋原则”

从2008年金融危机开始,中美实力迅速接近。特朗普政府对华实施“极限施压”,不仅没有打垮中国,反而使美国消费者承担了对华加征关税的主要成本。拜登政府执政后,美国政策界进一步认识到,中国在西太平洋地区逐步对美取得战略优势的趋势难以遏止,美国越来越不具备足够的实力和决心在欧亚大陆压制中国。

在上述背景下,“三边安全伙伴关系”作为美国地缘战略复归“海洋原则”的产物,将在美国全球地缘战略的调整中扮演重要角色。美国从位于欧亚大陆腹地的阿富汗撤军后,转而联合另外两个同样面对“两洋”的海洋国家,以其为跳板和平台,通过海洋向由欧亚非三洲所构成的“旧世界”投送力量,在欧洲大陆和“印太”这两个重点地区实施“离岸平衡”策略,在维护美国军事力量高机动性的基础上,摆脱陆地事务的牵制,以较小的成本和风险在全球重点地区和海域实现霸权护持。

“三边安全伙伴关系”的三个成员国都是“两洋”国家。澳大利亚西临印度洋、北望太平洋;英国西临大西洋,北接北冰洋;美国则依靠大西洋、太平洋“两洋壁垒”来规避旧大陆的威胁(如果考虑阿拉斯加,美国则还是环北冰洋国家)。作为美国的重要盟友和分别在欧洲大陆与“印太”地区实施“离岸平衡”战略的威慑平台,英国和澳大利亚两国将扮演不同的角色。

英国自身实力有限,但其作为五个联合国常任理事国之一,具有一定的国际影响力。而且,如今英国仍保有“大英帝国”时期留下的若干海外领地和军事基地,这对美国而言是价值巨大的地缘资产。英国介于北大西洋、北海和北冰洋之间,临近欧洲大陆的位置,足以在平时威慑、在战时封堵俄罗斯和德国在波罗的海的海上力量。英国在塞浦路斯和直布罗陀的军事基地分布于地中海的东西两端,在冷战时期就曾扮演监视和防范苏联黑海舰队南下地中海、西出大西洋的角色,同时还可随时介入中东地区,发挥海上战略力量的常规威慑作用。

澳大利亚的综合国力和国际影响力都不如英国,但其地理位置对美国的“印太战略”尤其重要。美国政府认为,未来世界的经济中心(world’s economic heartland)与矛盾焦点都将集中于“印太”地区。因此,在环印度洋地区,美国需要打造一个像英国一样的“铁杆盟友”,它既有能力配合美国,战略意图也与美国高度一致。特朗普政府和拜登政府还曾对印度寄予厚望,但印度与俄罗斯紧密的军事合作使其无法彻底倒向美国。此外,印度在经济发展、新冠疫情防控、承接产业链转移等重要议题上的表现差强人意,也使拜登政府不得不重新审视印度在“印太战略”中的实际价值。所以,美国选择澳大利亚成为仅次于或等同于英国的全球核心盟国,目的就在于弥补在环印度洋地区的战略短板。客观而言,美国选择“补短板”的策略是合理的,但能否补“齐”还有待观察。事实上,澳大利亚最重要的战略价值是充当南太平洋的“稳定之锚”,为美国提供一个可靠的后方基地。至于“三边安全伙伴关系”计划帮助澳大利亚打造的核动力潜艇,即使能够列装、形成战斗力并开赴南海和东海巡航,其政治上的象征意义将大于军事上的实际威慑力。

(三)核不扩散规范“双标化”将引发连锁反应

“三边安全伙伴关系”对“印太”地区乃至全球核不扩散机制构成严重冲击,破坏全球与地区的核均势与核秩序。国际原子能机构高度关注美国和英国帮助澳大利亚建造核潜艇可能对全球核不扩散机制带来的冲击。2021年10月19日,国际原子能机构总干事格罗西(Rafael Grossi)在访问华盛顿期间表示,已成立一个特别小组负责调查该行动的核保障措施和法律影响。如果美英澳三国实施该计划,这将是无核武器国家首次获得核动力潜艇,并将1968年签订的《核不扩散条约》中的“灰色地带”转变为“白色地带”。格罗西指出,“不能排除其他国家会利用此项先例来推行核潜艇计划”,这无疑将对全球核不扩散机制构成严重挑战。格罗西的担忧并非空穴来风,事实上,加拿大和韩国都曾考虑建造核潜艇,巴西有正在进行的核潜艇项目,伊朗在2018年也向国际原子能机构通报了启动海军核动力计划的意向。在国际社会的共同努力下,国际原子能机构决定增设议题,讨论“三边安全伙伴关系”实施核潜艇项目的保障措施及影响。

有研究者认为,“三边安全伙伴关系”对核不扩散规则的负面影响包括但不限于加剧大国间的核竞争,激化“印太”地区的核军备竞赛;使全球核问题进一步复杂化,美英澳反对伊朗与朝鲜发展核武器,却主动扩散核潜艇,凸显三国在核问题上的“双重标准”;为一部分无核国家实现有核化提供了托词,将对核能技术的研发利用造成不良示范效应,可能引发全球核问题的连锁反应。

三 对美国塑造“印太”地区安全秩序的作用及影响

从美国“印太”地区的霸权护持与秩序塑造的角度看,“三边安全伙伴关系”可谓攻守兼备。“达”(对华博弈有利时)则以之为核心平台,引入英国等域外资源强化美国在“印太”区域内的主导权,推动日本、韩国、中国台湾地区以及部分东南亚国家提供支援与协调,进一步压缩中国的海洋活动空间;“穷”(对华博弈失利时)则可在“失去台湾”、日本和韩国趋向中立、“第一岛链”分崩离析、“第二岛链”岌岌可危、西太平洋主导权丧失之际,及时“止损”,确保美国至少能在中太平洋到西南太平洋的广袤区域依然保持对华战略优势。

(一)引入英国的力量,推动全球地缘政治资产的联动

拜登曾在竞选总统期间发表《为什么美国必须再次领导世界——拯救特朗普之后的美国外交政策》一文称:“我们需要巩固与北美和欧洲以外的民主国家朋友的集体协作能力,重新投资我们与澳大利亚、日本和韩国的盟友关系,加深与印度和印度尼西亚的伙伴关系,在这个将决定美国未来的地区推进共同价值观”。为了实现恢复美国“全球领导地位”的构想,拜登政府希望通过建立“三边安全伙伴关系”,将区域外的力量引入“印太”地区,使得这一机制成为地区秩序的“最终保证者”(ultimate guarantor)。在2021年9月15日成立该机制的新闻发布会上,拜登政府明确表示,“三边安全伙伴关系”不仅是为了加强美国在“印太”地区的能力,而且也是为了将欧洲尤其是英国,与美国在该地区的战略追求更紧密地联系在一起。

对美国维持在“印太”地区的霸权而言,英国的加入显然属于“正资产”。虽然英国的综合国力有限,但它在“印太”地区仍拥有广泛的利益需求、联盟体系和军事基地。如作为《英马防务协定》(Anglo-Malayan Defence Agreement,AMDA)于1971年期满后的替代品,“五国联防”协议主要协调英国、澳大利亚、新西兰、马来西亚和新加坡五国的联合防务,允许英国在1971年后继续在马来西亚和新加坡驻军。该协议承诺,如发生由外部组织或其支持的对马来西亚和新加坡任何形式的攻击或威胁,五国政府将进行磋商以决定集体或单独采取措施予以应对。2021年10月21日,在“五国联防”机制成立50周年之际,新加坡总理李显龙表示,“五国联防”需要在充满挑战的环境中保持灵活性。为此,五国决定把网络安全作为未来关注的重点。

英国“脱欧”后,转而启动“全球化英国”(Global Britain)战略,并在全球关键地区扩建或新建军事基地。2021年3月16日,英国发布《竞争时代的全球化英国:安全、国防、发展和外交政策整合评估》报告,强调要利用有限的国家资源维持必要的海外军事存在。为推进该战略的实施,2018年4月4日,位于巴林米纳萨尔曼港(Mina Salman Port)的贾法勒海军基地(Juffair Navy Base)正式投入使用。英国的海外军事基地主要部署在塞浦路斯(British Forces Cyprus)、直布罗陀(British Forces Gibraltar)、英属南大西洋群岛(British Forces South Atlantic Islands)、英属印度洋领地(British Forces British Indian Ocean Territory)以及英国驻新加坡基地(British Defence Singapore Support Unit)五处,同时还设有相关支援力量。其中,英属印度洋领地、英国驻新加坡基地位居“印太”地区要冲。

美英两国在军事情报和基地共享、联合作战、提升两军的交互操作能力上有悠久的传统。美军在英国的拉肯希思(Lakenhis)和米尔登霍尔(Mildenhall)空军基地,以及英军在美国的克里奇(Creech)空军基地都使用对方提供的基地。特朗普政府时期,美英关系所受的冲击远小于美欧关系的恶化,两国在军事领域尤其是在全球地缘焦点地区军事基地的合作与共享从未间断。2021年5月22日,由“伊丽莎白女王号”航空母舰率领的英国海军舰队开启为期七个月的全球首航,并进入“印太”地区。美国和英国将这一行动视为两国共同强化“印太”地区安全协作的标志性举动,试图向国际社会展示两国航母部队具有独特的互操作性,并能够以此捍卫所谓“共同的价值观”和“基于规则的国际秩序”。7月13日,美英举行国防部长会晤并签署协议,以确保两国航母舰队的建设、训练和运行协调一致并保持高效,最大限度地提高和保持交互操作能力。

综上所述,“脱欧”后的英国将在“全球化英国”的战略框架下,凭借其在“印太”地区的军事设施和联盟体系,以及其自身的政治、经济与军事力量,为美英澳三国的区域安全合作提供全面的保障支持,此举在客观上也将增强美国对“印太”地区秩序的塑造能力。

(二)与既有安全机制协作,拱卫美国的地区霸权

“三边安全伙伴关系”还与澳新美联盟、“四方安全对话”“五国联防”和“五眼联盟”等“印太”地区的既有联盟机制分工协作,在军事同盟与安全科技产业合作、政治联盟与安全协作、情报共享领域有所侧重地拱卫美国的地区军事与经济霸权。

有学者将“三边安全伙伴关系”与“四方安全对话”等美国此前在“印太”地区建立的安全架构视为功能相似的同质化产物,称之为“俱乐部式的同盟”,认为这主要是用来维护美国的国际地位,而非应对战争,由此推断美国同盟的可靠性和凝聚力都呈下降之势。由于“俱乐部式的同盟”效率不高,美国只有不断建立此类同盟以量充质,这也是非冷战的特点。拜登政府外交团队深受自由制度主义思想的影响。他们迷信国际机制的作用,当一个机制不起作用时,就再建一个新机制;当几个机制都不起作用时,就想联合多个机制来发挥作用。冷战后的全球治理机制越来越多就证明了这一点。也有学者认为,建立“盟中之盟”是维护联盟体制的大忌。第二次世界大战以来,美国在世界范围内建立了美国主导的多个联盟机制,其中最为得力的是“五眼联盟”、北约、美日同盟和美韩同盟。

在成员构成层面,“三边安全伙伴关系”与“印太”地区的四大既有安全架构高度重合。其中,澳大利亚参与了全部五个安全同盟体系;美国是除“五国联防”之外其他四大安全机制的核心国;英国和新西兰分别参加或主导三个机制;加拿大、日本、印度、新加坡和马来西亚则各是一个地区安全机制的成员国。

有鉴于此,本文将成员国参与安全架构的数量作为评判标准,对以美国为核心、以盎格鲁-撒克逊“亲缘国家”在“印太”地区通过一系列的联盟或伙伴条约所构筑的“安全等级”(security hierarchy)的定位进行了划分(如表1所示)。


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在功能架构层面,“三边安全伙伴关系”与其余四大机制形成互补,并在关键的科技与产业合作领域强化了美国在“印太”地区针对中国的战略优势(如表2所示)。


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由表2可见,首先,五大安全机制都致力于推进成员国间的安全合作。“三边安全伙伴关系”、澳新美联盟、“五国联防”都是明确以条约形式确定的军事联盟关系。“四方安全对话”近年来被认为有向军事联盟发展的趋势。美日和美澳都存在明确的双边联盟关系;由于印度在是否参与安全联盟的问题上举棋不定,以及与其他三个国家存在能力差距,所以“四方安全对话”目前尚不能被视为典型的军事联盟。“五眼联盟”虽然具有军事联盟性质,但它主要聚焦于情报共享,并以此服务于五国之间的军事、外交和安全合作。

其次,五大安全机制的构成与功能展现出“冷战联盟”与“后冷战联盟”的区别。同为安全机制,诞生于冷战时期的澳新美联盟、“五国联防”和“五眼联盟”既不涉及基础设施建设和贸易投资领域,也无关科技与产业合作,而是聚焦传统安全领域。而“三边安全伙伴关系”和“四方安全对话”作为后冷战“安全化”(securitization)时代的产物,则明显改变了“安全合作”的内涵,不断向经贸和科技等领域拓展。

最后,在科技与产业合作领域,“四方安全对话”与“三边安全伙伴关系”有少量的重合,二者均关注在网络与空间安全领域的合作,但在其他领域则表现出明显的功能分化。前者涵盖的高科技与产业合作领域非常广泛,不仅包括美国在全球高科技领域的“规则权力”,即邀请澳大利亚、日本和印度等国共同就科技研发、成果转化、生产、使用等环节制定标准和规范并向全球推广,说服或强制他国接受其“基于规则的科技秩序”,还包括从互联网、半导体芯片、5G系统、空间技术、生物技术、新冠疫情应对,到应对气候危机、人文交流、教育合作等各类“重大新兴技术”(critical and emerging technologies);后者则聚焦“涉及安全的关键技术”(secure critical technologies)等更加敏感的领域,即网络传输控制能力、人工智能、量子技术和水下能力,且合作对象仅限于英国和澳大利亚,是小范围、带有特权性质的“盟中之盟”的制度安排。

综上所述,五大安全机制既有重合也有差异,功能上的差异为其分工、合作、互补提供了结构和制度基础。因此,不能将美国在“印太”地区建构或在其中发挥影响的各类安全机制简单地视为“同质化产物”,认为其单纯依靠增加安全机制的数量来实现战略目标。从理论上说,这些安全机制的设计大体是合理的,有助于美国的政策规划。

(三)强化澳大利亚的军事能力与威慑力

澳大利亚希望通过加入“三边安全伙伴关系”,从美国和英国获取高性能的核动力潜艇及相关设备和技术,并非一时的“心血来潮”,而是其国防建设和发展海军战略规划的一部分。

著名海权思想家马汉(Alfred Thayer Mahan)曾指出,由高性能和高灵敏度装备所支持的海军力量是决定海战胜负乃至(海洋)国家生死存亡的关键。马汉的海军和海权学说深刻影响了澳大利亚的政策与学术界人士,他们认为,必须确保澳大利亚拥有生产和保持世界领先水平的海事工程的能力。美国和澳大利亚的战略家认为,随着中国经济的高速发展和综合国力的持续增长,中国不可能只满足于在陆地和近海进行防御,与马汉进攻性的海权主张异曲同工的“积极防御”战略必将推动中国海军走向蓝海,最终与美澳在海上交锋。这是他们提出所谓中国“海上军事威胁论”的原因。

澳大利亚的地缘优势不仅在于濒临两洋,它还拥有大洲级别的辽阔幅员,且处于中国海空军日常活动范围和中程导弹射程之外。因此,澳大利亚在战略纵深上远胜于日本和韩国等美国在亚太地区第一岛链上的传统盟友。所以有分析认为,在中国海空军力量不断发展壮大的趋势下,尽管美国已加强对中国的常规威慑,如作为未来六年在“印太”地区投资274亿美元用于强化军事安全的一部分,在第一岛链沿线建设具有精确打击能力的导弹网络。但日本和韩国终究因缺乏战略纵深而无法对中国形成可持续的有效威慑,其对美战略价值持续下降,最多只能保留“前哨阵地”的地位。

由于澳大利亚远离中国,难以对台海、东海、南海等中国周边热点地区实施常态化的深度干预,而列装核动力潜艇将弥补澳大利亚海军的这一短板。由此,澳大利亚可以配合美国和其他盟国的舰艇,一方面在广阔的印度洋和太平洋深海海域自由行动,逐步形成战略威慑;另一方面可以利用核潜艇的远程航行优势,前出到台海、南海和西太平洋第一岛链等热点地区,并在必要时“隐蔽接敌”,协助美军封锁主要海上通道。

作为三国的首个安全合作项目,澳大利亚将从美国采购核动力潜艇,并由英国提供相关的技术与专业培训,三国将组建战略、外交、技术与军事团队,确定提供核潜艇过程中的各项事宜。该项目的首艇预计于2040年完工,届时澳大利亚将成为全球第七个拥有核潜艇的国家。然而,即便首艇能在2040年顺利交付给澳大利亚,但不断更新迭代的反潜技术和传感器技术有可能会使隐身性能最好的潜艇在2040年时技术过时。澳大利亚国立大学国家安全学院发布报告指出,到2050年,即澳大利亚的核动力潜艇舰队服役十年后,将“可能或非常可能”变得在水下“透明”,无法规避中国等国的探测手段。反潜技术的革新可能会部分抵消核潜艇对澳大利亚海军作战能力的提升效果,但由提供核潜艇所开启的“三边安全伙伴关系”联盟体系将大幅提升美澳联盟层级,并强化澳大利亚的战略威慑力。

四 结语

综上所述,“三边安全伙伴关系”作为美国推动创设的重要地缘战略工具,在全球层面旨在重回“海洋原则”,联合英国和澳大利亚这两个与美国战略诉求和条件最为接近的“海洋国家”构建最精炼的“小多边”安全架构,以克服“四方安全对话”等此前已经建立却存在诸多“集体行动困境”的机构的弊端,重振美国全球霸权。在“印太”区域层面,“三边安全伙伴关系”作为美国围堵中国的核心抓手之一,引入区域外的英国,意图在“印太”地区实现全球地缘政治资产的联合行动。它与澳新美联盟以及“四方安全对话”“五国联防”“五眼联盟”等“印太”地区既有安全机制相互协调,分别在军事与尖端科技、政治联盟与安全协作、情报共享三个领域各有侧重、共同拱卫美国的地区霸权地位。美英澳“三边安全伙伴关系”不仅在军事和技术层面强化了澳大利亚海军的远洋和水下作战能力与威慑力,而且极大地提升了其在美国全球与地区联盟体系中的地位。面对欧亚大陆陆权强国的崛起与复兴,从岛链护持的角度看,远离中国和俄罗斯的澳大利亚是美国在“印太”地区最后的“防线”和“堡垒”。因此,美国扶持与提高澳大利亚在其全球与地区联盟体系中的地位,可被视为在“印太”地区进行战略博弈的“后备”策略,即提前确立对南太平洋的控制,以确保未来在西太平洋对华博弈不利的情况下能及时“止损”,依靠新的战略前沿继续对华施压。

“三边安全伙伴关系”自2021年9月15日宣布成立至今已有半年,在此期间,尽管美英澳三国在“三边安全伙伴关系”框架下除了推动核动力潜艇采购协议外,并无其他实质性的具体行动,但美国、英国、澳大利亚等国在“印太”地区加强战略协作,同时进一步拉拢、裹挟其他域内或域外国家参与其中的努力从未停歇。2022年2月11日,拜登政府正式公布《美国印太战略》(Indo-Pacific Strategy of the United States),明确提出:“我们将加强在‘印太’及其他地区的盟友和伙伴之间的安全联系,包括寻找连接我们的国防工业基地、整合我们的国防供应链、共同生产将巩固我们共同军事优势的关键技术的新机会。与此同时,我们将以新颖的方式,包括通过‘三边安全伙伴关系’,将我们的‘印太’和欧洲伙伴团结在一起......我们将捍卫美国利益,阻止针对我们的国家、盟友和伙伴——包括台湾海峡对岸——的军事侵略,并通过发展新的能力、行动理念、军事行动、国防工业倡议和更灵活的力量部署来促进地区安全。我们将与国会合作,为‘太平洋威慑倡议’和‘海上安全倡议’提供资金。通过‘三边安全伙伴关系’,我们将确定最理想的途径,尽可能早地将核动力潜艇交付给澳大利亚皇家海军。此外,我们将通过在网络、人工智能、量子技术和水下能力等先进能力领域的具体工作程序来深化合作,增强交互操作能力。”由此可见,“三边安全伙伴关系”作为一套新设的安全架构,不仅深嵌于拜登政府的“印太战略”之中,而且直接关系到中国的总体国家安全、经济安全、科技安全以及台湾问题的解决,今后中美围绕“三边安全伙伴关系”的博弈可能会愈加激烈。

(原文刊发于《当代美国评论》2022年第1期,文中注释略。)

发布时间:2022年05月16日 来源时间:2022年05月13日
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