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美国近三届国会涉华立法议程变迁:特点、动因及前景

作者:张腾军   来源:当代美国评论  已有 334人浏览 放大  缩小

内容提要

随着美国对华“战略竞争”走向深入,美国国会涉华立法议程发生了显著变化。从特朗普政府时期到拜登政府执政以来,国会民主、共和两党(尤其是共和党)空前提高涉华立法的频度与强度,全面加强战略谋划,显著突出制衡中国影响力和推动对华经贸竞争两大重点,并在新冠疫情、“人权民主”、新兴科技和台湾问题等关键议题上加强联动、集中发力,试图主导美国对华政策的内容与方向。美国国会涉华立法议程的变迁,植根于持续走强的两党对华战略共识,借力于中国议题对打通美国国内外叙事的关键作用,也与共和党及对华“鹰派”加大策动对华遏制与打压紧密相关。从近中期看,美国对华“战略竞争”的长期性与选举政治的周期性,将共同推动国会及共和党深度介入涉华事务,在对华决策过程中扮演更加显性和负面的角色。但两党之间及民主党内不同派别对华立场差异的逐步显露,也将为国会推进涉华议程及持续发挥影响增添不确定性。

关键词

中美关系;美国国会;涉华提案;拜登政府;特朗普政府

肇始于特朗普政府执政时期的美国对华战略的深刻转变是其国内对华共识不断凝聚的结果,而美国国会在其中发挥了十分显著的作用。从特朗普政府时期到拜登政府执政以来,国会涉华立法议程的全面展开和持续深化,已经并将继续对美国对华政策产生深远的影响。有鉴于此,本文试图梳理美国对华政策的演变轨迹,总结近三届美国国会涉华立法变迁的特点,在此基础上尝试分析国会对华密集出招的动因,并预判其前景。

一 从特朗普政府到拜登政府:美国对华政策的演变轨迹

从特朗普政府到拜登政府,美国对华政策经历了四个阶段。

一是在“交易”试探中保持中美关系平稳发展。特朗普执政首年,在对华政策上奉行“交易型”原则,通过中美元首互访增进互信,推动“百日行动”计划和建立中美四个高级别对话机制,并在台湾、南海等敏感问题上保持相对克制的立场,试图换取中国在经贸问题上让步让利、在朝核问题上配合美国对朝鲜施压,以尽早塑造其执政成绩,打开国内外局面。在这一时期,中美两国的对话与交往有序进行,双边关系保持总体稳定。

二是战略转向驱动对华实施“大国竞争”。2017年底,以出台美国《国家安全战略报告》为标志,特朗普政府将中国定性为“战略竞争对手”“修正主义国家”,正式开启对华“战略竞争”新阶段。特朗普政府以经贸战为先导,对华发起金融战、科技战,在政治制度和意识形态、军事安全、外交和人文等领域加强对华竞争和限制打压,中美关系迅速恶化,陷入建交以来最困难的时期。

三是新冠疫情危机推动对华全面遏制和打压。2020年初,随着新冠疫情在全球蔓延,特朗普政府将疫情与大选及对华政策紧密捆绑,动员全政府、全社会共同对华肆意抹黑打压,炒作“中国病毒论”,强行关闭中国驻休斯敦总领馆,推动两国全面“脱钩”,挑战一个中国原则的底线,否定中国对南海的主权主张,激活“四方安全对话”机制(Quadrilateral Security Dialogue,QUAD),升级“印太战略”等,推动中美“战略竞争”滑向战略对抗乃至“新冷战”的边缘。

四是在特朗普政府对华战略基础上的战术调整。拜登政府执政以来,基本延续了特朗普政府的对华战略定位,保留了其大部分对华限制措施,同时推动对华竞争的策略和技术性调整,强调价值观引领、规则塑造、“联盟制华”、精准出牌。拜登政府一方面注重提升美国对华“实力地位”,既加强对基础设施、新兴技术等领域的投入及对重要产业链和供应链的政策保护,又努力修复同盟关系,借助“价值观外交”构筑对华统一战线,重塑美国的全球领导力;另一方面,在对华开展竞争的同时,继续通过接触与对话推动中美两国在气候变化、核不扩散等全球性议题上的有限合作,在一定程度上管控竞争烈度,避免中美关系完全失控。

二 美国近三届国会涉华立法议程的特点及变迁

在美国对华政策调整过程中,国会涉华立法议程的变迁正发挥越发显著的影响。本文以第115届(2017年—2019年)、第116届(2019年—2021年)和第117届国会第一会期(2021年1月3日—2022年1月3日)为研究区间,在国会网站(Congress.gov)上以“中国”(China)或“中国人”(Chinese)为关键词进行搜索,逐条筛查后共计检索到718项涉华提案。经过梳理其内容,结合美国对华政策调整的实际情况,将涉华议题分为12个类别:影响力、经贸金融、军事安全、通信技术、医药卫生、“人权民主”、战略综合、台湾问题、香港问题、新疆问题、西藏问题、其他(详情如图1所示)。

从近三届国会涉华提案的具体内容看,主要有五方面的特点。一是提案数量大幅增加,对华攻势升级。第115届国会共提出108项涉华议案(月均4.5项),相关立法活动不算频繁,这在很大程度上与特朗普政府执政初期两党专注于废除奥巴马医改和减税改革的斗争有关。进入2020年大选周期后,在特朗普政府加大对华遏制与打压的背景下,第116届国会涉华提案迅速增至313项(月均13项),与第115届相比翻了近两番,立法数量及频度均创21世纪以来的新高。及至第117届国会,在第一会期内已提出297项涉华提案(月均24.8项),数量分别是第115届和第116届国会同期的4.8倍和2.7倍。而且,2021年国会仅有283个工作日,是2014年以来最短的一年,这充分显示出本届国会涉华立法增量巨大。在拜登就职次月,国会共提出45项涉华议案,创造了单月涉华提案的最高纪录。仅在2020年2月18日,就有11位议员提出共20项涉华议案,内容涵盖多个方面。从提案来源看,参众两院的提案数量分别是114项和183项,占比分别是38.4%和61.6%,这一比例与前两届国会相近,体现了众议院作为美国国会立法倡议主体的地位。从提案类型看,第117届国会更倾向于推出有法律约束力的立法(议案和共同决议案),而非象征性较强、旨在表达国会意见的提案(决议案和联合决议案)。前者有256项,占总提案数的86.2%,比例略低于第116届国会的87.2%,但远高于第115届国会的74.1%。尽管显著加大介入对华事务,但本届国会的立法效率并不尽如人意,仅有两项提案获两院通过并经拜登签署生效,而前两届国会共有20项提案生效(详情如表1所示)。鉴于本届国会会期还未结束,后续立法议程是否会加快推进仍有待观察。

二是共和党把控议程,核心议员作用突出。在第117届国会中,共和党议员共提出229项涉华提案,占相关提案总数的77.1%,民主党议员共提出68项议案,数量不到共和党议员提案的1/3,这一比例与前两届国会的相关数据接近,体现出共和党人倡导涉华提案议程的主动性。从发起人的身份看,提出三项及以上提案的议员有31人,其中共和党有25人,占比超过八成。在涉华提案数量排名前十的议员中仅有两名是民主党人(详情如表2所示)。根据“美国保守派联盟”(American Conservation Union)的评分,提案数量排名前十位中的共和党议员的平均得分超过87%,被归入“保守成就奖”(Award for Conservative Achievement)一类,明显高于参众两院共和党人的79%和74%,这表明共和党保守派是美国对华示强的急先锋和主力军。其中,佛罗里达州共和党参议员马克·卢比奥(Marco Rubio)连续多届成为发起涉华提案最多的国会议员,在第117届国会第一会期提出19项涉华提案,月均1.58项,远高于他前两届国会任期的月均0.63项的提案数量。

三是对华系统性战略谋划显著增强。2020年之前,国会涉华立法议程具有鲜明的议题导向,大多围绕单一或少数涉华领域展开,但主要停留在表达意见、制造舆论以对行政部门施压的层面,对中美关系的负面冲击总体有限。进入2020年大选年后,国会涉华立法议程的战略性、综合性谋划明显增强,对华全局性影响显著上升。例如,时任参议院外交委员会主席、共和党参议员詹姆斯·里施(James Risch)于2020年7月22日提出《战略法案》(STRATEGIC Act),认为中国强化了政治、外交、经济、军事、科技和意识形态的力量,成为美国战略性的、“力量近乎对等的全球竞争对手”,中美两国的竞争将“决定未来数十年美国和国际社会的和平、繁荣与自由”,因而要在多领域同时发力,制定可管控的对华“战略竞争”政策。9月,民主党参议员罗伯特·梅嫩德斯(Robert Menendez)提出《美国领导法案》(America LEADS Act),阐述如何在科技、基础设施、外交、安全、人权等问题上打击中国的“恶意行为”以维护美国的全球领导力。拜登政府执政后,民主党显著加快对华“战略竞争”的步伐。2021年3月至9月,民主党人提出了8项战略综合类提案,数量超过前两届国会相关提案之和。其中较具代表性的有两项:一是由梅嫩德斯和里施共同发起的《2021年战略竞争法案》(Strategic Competition Act of 2021),试图动员所有资源和手段抗衡中国,被称为近年来美国国会通过的最全面的涉华法案和“美国对华战略竞争的纲领性文件”;二是参议院多数党领袖查克·舒默(Chuck Schumer)发起的《2021年美国创新与竞争法案》(United States Innovation and Competition Act of 2021),涵盖几乎所有涉华领域,还将《芯片和开放式无线电接入网(O-RAN)5G紧急拨款》《无尽前沿法案》(Endless Frontiers Act)、《2021年战略竞争法案》《确保美国未来法案》(Securing America’s Future Act)和《2021年应对中国挑战法案》(Meeting the China Challenge Act of 2021)纳入其中,计划投入2500亿美元开展对华竞争。2021年6月8日,参议院以68票赞成、32票反对通过这一提案,该提案成为美国跨党派对华综合战略谋划的集中体现。

四是以影响力和经贸竞争为对华竞争的两大主线。从第115届到第117届国会,涉华优先议题出现大幅转向。第115届国会最为关注的议题是“人权民主”(23项)和军事安全(15项)。从第116届国会开始,影响力与经贸金融议题迅速攀升至前两位。一方面,将中美影响力竞争提到前所未有的高度,加大对华“叙事之战”。近三届国会涉及影响力的提案由5项大幅增至51项,议题排名由第九升至第一,成为最受国会关注的涉华议题。这类提案聚焦如何遏制中国对美国及国际社会的“渗透”与发挥影响力。影响力主要包含三个方面。其一,政治宣传影响力,涉及指控中国通过媒体宣传、政治游说、“散布虚假信息”“打压言论自由”等方式塑造美国对华舆论,削弱西方国家影响力。如指出中国正利用“锐实力”推广政治、经济和社会治理模式,削弱西方民主制度的影响力,要求美国政府制定长期战略加以反制。其二,教育与科研影响力,主要以保护美国学术自由、知识产权和“国家安全”为名,加大审查及限制中美在教育和科研领域的交流与合作。如要求禁止向赴美进行科学、技术、工程、数学(STEM)学科领域的研究生学习或学术研究的中国公民发放签证,不聘用中国海外高层次引进人才计划的参与者作为美国高等教育机构、实验室或研究机构获得美国政府资助的条件。其三,外交与国际组织中影响力,表现为限制中美双边人员往来及在国际组织内部遏制中国的影响力。如要求在“纠正经济和工业间谍、对台挑衅、撤销《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》”之前,禁止向中国公民发放有效期超过一年的商务访问签证(B-1)和旅游签证(B-2)。

另一方面,经贸金融领域也成为美国国会加强对华竞争的主要方向。在特朗普政府发动对华贸易战的持续推动下,近三届国会的经贸金融提案由11项增至49项,对此议题的关注度仅次于影响力议题。除在公平贸易、知识产权等领域发力外,国会着重加大三方面的立法议程力度。其一,提供税收抵免和土地长期租赁等政策利好,促进产业回流。如美国公民或企业实体从中国向美国转移库存、设备和物资所产生的费用,应从对华所加征的关税中支付。其二,扩大对中国企业的禁入范围。如禁止中国“涉军企业”进入美国证券市场,要求部分或全部由中国官方实体控制的企业注册为商业代理人,禁止联邦政府采购中国制造或组装的太阳能电池板,禁止美国“节俭储蓄基金”(Thrift Savings Fund)投资中国实体等。其三,强化对华贸易体系和规则竞争。如加强对“一带一路”倡议进行打压的跨部门协作,停止多边开发银行对华援助,倡导“印太”地区盟友及伙伴减少对华依赖,改革《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)贸易标准或对新的高标准双多边贸易协定进行谈判等。上述举措旨在确保美国在全球和区域经贸领域的领导地位。

五是注重议题联动、多管齐下对华施压。从特朗普政府时期到拜登政府执政以来,国会涉华议程愈发全面铺开、相互借力对华发难,意识形态化、安全化、政治化倾向日益交织凸显,主要体现在四个方面。

其一,以新冠疫情为着力点推动对华制裁和产业“脱钩”。新冠疫情暴发前及初期,美国国会涉华医药卫生提案仅有12项,主要聚焦芬太尼问题。在特朗普任内,中美两国已在管制芬太尼输美问题上达成早期合作成果。但随着新冠疫情蔓延,炒作疫情迅速成为国会政客反华谋利的主要政治武器。2020年2月11日,共和党参议员汤姆·科顿(Tom Cotton)率先提出决议案纪念李文亮医生,批评中国政府,该提案提出不到一个月就获得参议院一致通过。截至2021年底,国会共提出81项医药卫生提案,主要内容包括:渲染“中国病毒论”“实验室泄漏论”“生物武器论”等,要求发起对华新冠病毒溯源追责,取消中国的主权豁免,制裁中国卫生部门官员和有关科研单位。有提案甚至要求对从中国进口的货物和零部件额外征收10%的关税作为赔偿;渲染美国医药产业链和供应链对华过度依赖,认为这严重威胁“国家安全”,要求禁止采购中国制造的药品,鼓励美国医药产业回流,推动医药行业对华“脱钩”;以领导抗疫不力、偏袒中国为由,对世界卫生组织发难,要求停止缴纳会费或捐款,以迫使进行“有意义的”改革,追究中国的“责任”,中止中国的会籍等。

其二,以涉疆人权问题为由推动对华全方位打压。随着美国国内加大炒作新疆存在所谓“种族灭绝”“强迫劳动”,第117届国会持续提升“以疆制华”力度,提出12项涉疆提案,数量为前两届国会相关议题之和。2021年12月14日,民主党众议员詹姆斯·麦戈文(James McGovern)发起提案,要求以“强迫劳动”为由全面禁止进口来自新疆的商品,该提案于12月16日完成国会程序,并在23日获拜登签署生效,成为国会涉疆问题的最新成法。与此同时,国会议员频繁借该议题推动对华外交、安全、金融等领域的制裁措施,如要求禁止国际货币基金组织分配特别提款权,禁止中国参加环太平洋军事演习,要求国际奥委会取消北京2022年冬奥会和冬残奥会举办权,呼吁世界各国发起对北京冬奥会的“外交抵制”或全面抵制等。

其三,渲染“中国技术威胁论”,将对华科技竞争提到战略新高度。从特朗普政府执政开始,美国两党均将中美科技竞争视为关涉美国繁荣与安全的重大议题,而第117届国会更强调加大顶层设计和战略性投入。一方面,创新美国科研体制机制,加大在人工智能、5G、量子计算、机器学习、清洁能源、生物技术、物联网等新兴领域的投入。2021年4月20日,舒默与共和党参议员托德·杨(Todd Young)共同提出新版本的《无尽前沿法案》,要求从国家战略层面推动美国科技发展,加大对核心关键技术产业的保护,包括在国家科学基金会内建立技术和创新理事会(Directorate for Technology and Innovation),计划在五年内拨款1000亿美元支持与美国地缘政治战略相关的基础研究和商业应用;创设10个区域技术中心,建立“供应链韧性项目”(Supply Chain Resiliency Program)等。这一提案是美国国会涉华科技立法的典型代表,得到美国战略界的普遍支持。另一方面,加快关键技术领域的“去中国化”步伐,联合盟友伙伴组建技术遏华联盟。如呼吁建立“民主国家技术伙伴关系”(Democracy Technology Partnership),协调政策立场,设立国际技术合作办公室和技术特别大使职位,构建统一的技术治理制度规范。

其四,持续加大“以台制华”力度。特朗普执政期间,美国国会通过所谓“与台湾交往法”“台北法”“亚洲再保证倡议法”等,大力推进涉台政策议程。但特朗普本人总体上对台湾问题不感兴趣,他曾将台湾地区比喻为钢笔的“笔尖”,而把中国大陆比喻为“白宫办公桌”,对台湾颇有轻蔑之意。拜登政府执政以来,中美在台海问题上的博弈加剧,国会涉台提案明显增多,第117届国会仅第一会期的相关提案就达到34项,为第115届国会的近3倍。相关涉台挺台举措覆盖面较广,包括加强美台“公共卫生合作”、恢复“台湾世卫组织会籍”并助其加入国际货币基金组织、支持立陶宛与台湾“发展关系”、恢复美台“外交关系”、设立美国跨党派涉台团体等。其中,安全领域仍是美国“以台制华”的主要方面,诸多提案鼓噪台湾受到中国大陆的“严重安全威胁”,要求采取综合手段助台提升防御和威慑能力、提升“美台交往层级”、拓展“美台安全合作”范围等,甚至要求授权美国总统动用武装力量阻止中国大陆“武力攻台”,这无异于美国国会1955年通过的干涉中国内政的“福摩萨决议案”(Formosa Resolution)。

三 美国国会涉华立法议程变迁的动因分析

国会涉华立法议程的全面铺开与深入拓展,是在美国内外环境变化的背景下,府会和两党及有关政治力量就如何推进对华竞争持续互动的结果,代表了美国更协调一致的对华战略取向。从美国国内政治层面看,国会涉华立法议程变迁存在四个驱动力。

一是两党对华认知进一步合流,共推对华“战略竞争”制度化与长期化。随着中国崛起速度的加快和中美实力差距的显著缩小,美国战略界早在奥巴马政府第二任期就开始围绕对华政策进行大辩论,其核心在于反思和评估过去几十年来以接触为主导的对华政策效果以及是否需要调整。面对一个更加强大且更加自信的中国,美国政策精英的焦虑感、挫折感和危机感显著上升,以更加强硬的对华政策应对其所认定的中国对美国力量优势、国际地位和影响力的挑战逐渐成为跨党派共识。这一共识大致包含两点基本判断:其一,中国已构成对美国民主制度、国家安全、经贸利益、社会治理和全球领导地位的综合性与全方位威胁,是21世纪美国最重要的“战略对手”(rival);其二,美国必须调动所有可调动的资源开展对华“战略竞争”,而只有通过在跨党派合作基础上的长期可持续投入,才有可能在这场关涉美国未来的竞争中胜出。两党对华认知的不断趋同,为特朗普政府对华政策的根本性调整奠定了基础。但特朗普政府决策的随意性及执政环境的不稳定性,使其对华政策对抗性有余而谋划不足。新冠疫情的暴发推动美国对华“战略竞争”走向深入,两党围绕对华政策的对话与协调有所增强。

拜登政府执政后,在继承特朗普政府“对华遗产”的基础上,进一步将中国定义为“唯一有能力将其经济、外交、军事和技术力量结合起来,对稳定和开放的国际体系造成持续性挑战的竞争对手”,其对华强硬姿态为两党对华政策合作提供了有利条件。在第117届国会中,两党共同发起的对华提案尤其是综合性提案明显增多。拜登政府及民主党人显著增强了与国会共和党人的战略沟通,试图利用“中国威胁”共识加大战略资源投入,构建一套全面、系统的对华政策体系,并借以推进其雄心勃勃的国内议程。围绕国会涉华提案,拜登政府或积极参与政策讨论,公开敦促国会尽快拿出行动,或默许国会两党议员在对华问题上竞相示强,不做过多干预。2022年2月4日,众议院审议通过《2022年美国竞争法案》(America COMPETES Act of 2022),拜登发表声明予以肯定,认为这不仅能创造“更多、更好的制造业岗位”,还有助于美国“在21世纪与中国和世界其他国家的竞争中胜出”,他表示期待两院尽快拿出一项提案,“美国不能再等了”。历史地看,这种行政部门在对华事务上公然敦促国会加快施压行动的行为并不多见。

对国会而言,美国对华“战略竞争”正步入深水区,为更有效应对“中国挑战”,两党需要超越传统的议题设定偏好界限,全方位主动介入对华事务以提出赢得对华竞争的方案。因此,共和党在人权和经贸问题上更加积极地发声,尤其是在涉疆、涉港、涉冬奥会人权等议题上不断鼓噪惩罚中国。而民主党也显著提升了对中国“军事威胁”的关注,与共和党共同推动“美台安全合作”的不断拓展。值得注意的是,两党均将遏制中国影响力作为优先事项并加快立法行动,相应的协调与合作也显著增强。此外,如果将美国外交政策划分为比较紧迫的国家安全议题、较为长远的战略性议题以及大量的程序性议题,美国国会在后两类议题上都具有很大的发言权。在第115和第116届国会期间,国会围绕涉华议题通过多项立法,如《外国公司问责法》“2020年维吾尔人权政策法”“2019年香港人权和民主法”“与台湾交往法”等已经或正在发挥作用。在此基础上,两党均希望加强综合性立法,推动对华“战略竞争”的制度化与长期化,以减少政权轮替对政策延续性的冲击,为美国赢得对华竞争奠定良好机制基础。《2021年美国创新与竞争法案》获得参议院通过后,舒默表示,希望“我们的后代在回顾这项竞争法案时,会把它视为美国在21世纪领导地位的转折点”。

二是中国议题与美国国内议题的双向转化,推动两党在涉华问题上比硬斗狠。国会在涉华立法上的活跃表现,既是国会为谋求更大政治和外交影响力所做的积极尝试,也与美国政治精英炒作中国议题以谋取政治私利紧密相关。近年来,在美国内外环境及对华认知发生重大变化的背景下,中国议题愈发成为连通美国内外叙事话语体系的关键性议题。

其一,中国议题趋向内部化。中美竞争的全面展开及美国对华“战略竞争”的持续深入,使中国议题成为影响美国广泛群体利益的全局性议题,涉华事务越发变为美国的国内事务,这在2020年大选中尽显无遗。一方面,两党一致认为中国崛起对美国构成全方位挑战,必须对华展开全面、激烈的竞争乃至限制和“脱钩”。而鉴于中美两国的经贸关系高度相互依赖,这一举措必将对美国国内相关群体和行业的利益产生直接或间接冲击,从而令中国议题成为国会难以绕过去的内政议题。另一方面,特朗普政府对华发起“政治战”“意识形态战”乃至“文明战”,对美国国内对华认知和民意产生了严重的负面冲击。国会政客基于选举考虑,往往选择迎合民意对华示强,以展现坚定维护国家利益的形象。此外,中国议题的高显著性和低冲突度特征,加上国会内部对华根深蒂固的意识形态偏见与相关利益冲突,令国会议员可较无顾忌地展现对华强硬立场,而无须付出较大的选举代价,从而在某种程度上激发了他们在中国议题上发声的欲望。从第115届国会到第117届国会,煽动指控中国开展“恶意影响活动”及攻击中国政治体制的提案大幅上升,即是顺应涉华舆论下行态势主动做出的反应。

其二,美国国内议题越发中国化。特朗普政府执政期间,美国国内矛盾不断加剧,经济危机和公共卫生危机同时爆发,危机所导致的身份认同危机,在美国对外政策上投射出复杂的内顾与非理性倾向。在美国政治极化加剧、社会矛盾丛生、国家治理失灵的情况下,美国精英需要中国作为一个强大的“外部假想敌”,转移国内矛盾并增强国家凝聚力,在一定程度上减少或延缓国内危机可能带来的巨大政治后果。对国会议员来说,在喧嚣的民粹主义和保护主义氛围之下,将中国列为各类内部问题的头号“罪魁”,有助于争取在全球化进程中利益受损的中下阶层选民和相关群体,“打压中国”(China Bashing)因而成为重要的政治和选举武器。而拜登政府不仅没有遏止或修正特朗普政府在国内事务上对华“污名化”的炒作,反而继续利用所谓的“中国威胁”为其庞大的国内开支计划正名,这在一定程度上助长了国会对华继续无所顾忌的打压。

换句话说,美国对华政策中的地缘政治逻辑与国内政治逻辑正在走向某种程度的“合一”,而中国议题作为融汇美国内外事务的关键因素,给国会提供了极大的政治操作空间。

三是共和党为维护特朗普的“对华遗产”,继续策动对华遏制和打压。从2016年大选起,共和党将对华强硬提升到全党战略高度,显著加大了抹黑、打压力度,成为近几届国会涉华立法的主要推动者。共和党的这种对华“超强硬”姿态,不仅缘于美国实力地位相对下滑带来的“霸权焦虑”,更与共和党及美国保守势力内部的政治传统及生态变化密切相关,是其为维系政治影响、打击政治对手而在对外政策领域推动的一场“文化战争”。从第115届到第117届国会,共和党强力把控国会涉华立法议程,对行政部门对华决策施加了较大的政治压力。

其一,共和党将维护特朗普政府的“对华遗产”作为主要政治任务。在2020年大选期间,共和党就疯狂打“中国牌”,试图打造鲜明反华的自我标签以打击民主党对手和吸引保守派选民基本盘,并取得了一定的成效。特朗普在2020年败选后,高度“特朗普化”的共和党人认为只有继续拥抱“特朗普主义”才可能稳住基本盘,并避免共和党从内部瓦解。因此,拜登政府执政后,共和党人仍将中国议题作为政治议题来操弄,指责拜登政府对华不够强硬,并以各项涉华立法来维护特朗普“对华遗产”的“合法性”和生命力。拜登就职次月,众议院共和党研究委员会(Republican Study Committee)主席吉姆·班克斯(Jim Banks)发表题为《拜登对华:糟糕政策和糟糕人事》的研究报告,历数拜登政府执政以来采取的一系列“灾难性”对华政策,以及任命的团队成员对华立场软弱,认为这“破坏了特朗普在对抗中国方面所取得的成就”。以攻击拜登政府对华政策的软弱来反衬“特朗普主义”的正确性,成为共和党不断提出涉华提案的内在驱动力。

其二,共和党试图主导或限定拜登政府对华政策的调整方向。对共和党而言,强力应对“中国挑战”既有短期的选举考虑,也符合美国保守派回归大国竞争、推动对华战略彻底转向的长期谋划。2020年5月,众议院外交委员会副主席、共和党人迈克尔·麦考尔(Michael McCaul)领衔成立“中国任务小组”(China Task Force),针对“中国威胁”开展跨部门调研,并制订具体的应对计划。9月,该小组发布报告,围绕意识形态竞争、供应链安全、国家安全、技术、经济与能源、竞争力等议题提出400多项政策建议。从第117届国会涉华立法议程看,不少提案吸收了该报告的建议。可以说,美国国会对华立场已越发显现出“共和党化”的趋向,这是在民主党掌握国会微弱多数情况下,共和党作为反对党的一种反扑,旨在通过大量涉华立法来框定拜登政府对华政策调整的限度,将中美关系牢牢锁定在“战略竞争”乃至对抗的轨道上。

四是对华“鹰派”引领国会涉华立法走向极端。近年来中美关系的持续恶化,既肇始于特朗普政府对华政策的重大调整,也很大程度上来自国会对华“鹰派”不断施压的努力。国会“美中工作小组”共同主席、众议员里克·拉森(Rick Larsen)表示,在国会中,有国家安全“鹰派”、贸易“鹰派”以及人权“鹰派”。在过去的几年里,这三个群体相互配合形成不同共识,并确定了各自重心所在。不过,在中国议题上升为影响美国内政外交的全局性议题的背景下,以议题类型来划分对华“鹰派”已很难反映国会涉华政治生态的全貌。对此,拉森根据美国议员应对中国崛起的差异,将议员分为三个阵营,即“惩罚者”“脱钩者”“拯救者”。但这一分类难以辨析议员对华立场背后的政治动机与代际差异。实际上,美国国会已逐渐形成超越议题界限、覆盖老中青、协调有序、动员能力强大的“新对华鹰派”群体。

总体来看,美国国会对华“鹰派”可分为三类。一是老牌政客,主要是国会两党领袖或资深议员,他们擅长统筹谋划,负责协调本党对华立场,主导推出了《2021年美国创新与竞争法案》《2022年美国竞争法案》等多项综合性战略提案。如众议院议长南希·佩洛西(Nancy Pelosi)以及参议员舒默、梅嫩德斯、里施等。二是两党接班议员,他们有一定的党内地位和号召力,意识形态思维浓厚,擅长推销对华议程以积累政治资本。如共和党参议员卢比奥和克鲁兹(Ted Cruz)、民主党参议员克里斯托弗·库恩斯(Christopher Coons)、众议院共和党领袖麦卡锡以及麦考尔等,卢比奥是其中最为突出的代表。2021年底,在《2022财年国防授权法案》即将走完参议院程序时,卢比奥突然提出涉新疆的所谓“强迫劳动”修正案,要求捆绑通过。舒默对此大为不满,认为这是“毒丸”条款,将扼杀整个法案,此举严重破坏了国防授权立法这一重要的例行公事。但因卢比奥拒不退让,参议院最终被迫接受相关条款,禁止法案拨款用于采购部分或全部由新疆“强迫劳动”或以“减贫”“对口支援”等名义使用“新疆劳力”的实体所生产制造的产品。三是“对华政策企业家”(Policy Entrepreneurs),主要是近几届进入国会的青壮派议员,他们多数人成长于冷战后,有从军经历,以自贴对华强硬标签为主要从政策略。如共和党参议员科顿、霍利(Josh Hawley),共和党众议员班克斯、伊莉斯·斯特凡尼克(Elise Stefanik)、迈克·加拉格(Mike Gallagher)等。这些议员对中国崛起十分敏感且警惕,认为这是对美国的“世代挑战”,他们频繁利用各种机会对华发出煽动性言论和极端提议,炒作中美“冷战”叙事,互相比拼对华强硬姿态。从第117届国会议员就职以来,这些“对华政策企业家”主动发起超过85项提案(占全部提案的近三成),为推动国会对华全面打压提供了源源不断的“弹药”。

四 美国国会涉华立法的前景

大国竞争和选举政治持续互动的内外环境,为美国国会塑造涉华议程提供了前所未有的机遇和空间,而中国议题的影响力和选举关注度的持续走高,令国会政客更加热衷于通过打“中国牌”谋取政治私利。与此同时,随着国会涉华立法的不断推进,两党对华立场的分歧也将逐渐显现,增添了美国对华决策的不确定性。

一是美国对华“战略竞争”的长期性,为国会持续介入涉华事务奠定了坚实基础。在中国国家实力及影响力继续上升而美国内外困局难解的情况下,美国政治精英对华防范、遏制、打压的思维不会改变,美国社会厌华、反华、仇华的情绪可能还将延续相当长的时间,“战略竞争”仍会是府会及两党对华共识的核心内容。对国会而言,这至少意味着两个方面的影响。其一,行政部门抑制国会对华政策影响的能力和意愿可能下降,难以在国会强硬对华出招时主动扮演“刹车阀”或“减震器”的作用,在一些议题上可能更顾忌国内政治环境而为国会大开方便之门,使国会得以更全面深入地干预对华决策的各个环节。其二,国会在涉华事务上的积极表现,尤其是打着对华竞争的旗号增加各项国内投入,能在一定程度上改善民众对其长期陷于党争恶斗、立法低效、不作为的消极认知,有助于其通过立法手段与行政部门争夺对外决策影响力,进而推动实现国会所谓的“外交复兴”。从这个意义上说,国会将通过积极立法和加强监督等方式主动塑造对华政策,甚至提前设计政策方案倒逼行政部门对华出招。此外,特朗普政府的对华政策调整及其强大的政策惯性,也使国会可以用相对低成本的方式发挥影响,两党在对华问题上的争夺和比拼有可能达到新高度,在“强化-升级-再强化”中循环往复,从而进一步巩固“反华政治正确”,阻碍中美关系转圜向好。

二是美国选举政治的周期性,将推动共和党进一步对华发力。从近中期看,中国议题的选举效应将被加速释放,成为两党备战2022年中期选举及谋划2024年大选的重要着力点。拜登政府执政一年多来,国内问题积重难返,立法努力频频遇挫,外交政策饱受诟病,国内支持率持续走低,急需通过有效施政尽快打造政绩工程。鉴于中国议题是两党为数不多具备共识的议题,拜登政府需要通过适当配合共和党对华出招以换取后者在国内议题上的支持,兑现其将两党合作“带回”的竞选承诺。因此,拜登政府不会在选举年大幅调转对华政策方向或对华立场,而将继续利用美国国内对华强硬共识推动重大政策议程。

对共和党而言,加强涉华立法存在两大利好因素。其一,国会议席的调整。根据2020年美国人口普查的结果,众议院议席调整明显对共和党有利,新增的七个议席中包括得克萨斯州(两席)、佛罗里达州(一席)、蒙大拿州(一席)等“红州”,而减少的七个议席则涵盖纽约州、加利福尼亚州、伊利诺伊州等民主党的“票仓”,以及宾夕法尼亚州和密歇根州这两个民主党在2020年大选中以微弱优势拿回的“战场州”。与此同时,共和党对多数州议会及近半数州长职位的把持,更使其在国会选区重划中占得上风。选情利好信号的持续释放及共和党在地方州长选举上的重要胜利,也提升了共和党人参选和投票的热情。从第117届国会的提案情况看,佛罗里达州和得克萨斯州国会议员的反华积极性远超其他州,议员新参选人可能会模仿国会对华“鹰派”的反华策略以争取本党背书,从而推动涉华议题更趋极端化。其二,拜登政府执政满意度的下滑。共和党人认为,中国议题是党内团结的“黏合剂”和竞选获利的“万能牌”,任何具体领域都可以成为共和党政客挑动反华情绪、对华发难的着力点。共和党议员已开始密集攻击拜登政府对华软弱,指责民主党有关提案对华不够强硬,希望借以挑动民间不满情绪、稳固保守派基本盘。因此,可以预料共和党人将在2022年中期选举年发起更多的涉华提案,多管齐下制造最大的选举效应,以在中国议题上占据道义制高点和把握政策主动性。

三是两党对华立场差异的逐步显现,将在一定程度上增加国会涉华立法的不确定性。两党尽管在对华政策上存在原则性共识,但对于如何推进对华竞争并未达成一致。总体上,共和党人倾向对华实施极端遏制和打压,民主党人则相对克制,主张可控竞争,反对中美“新冷战”。从第117届国会的涉华立法看,两党立场分歧已有所显现并可能继续扩大。

一部分民主党人认为,对华过度竞争将影响中美两国在其他议题上的合作。民主党参议员桑德斯(Bernie Sanders)撰文指出,华盛顿传统智慧的钟摆,已经从对不受约束的对华贸易所带来机会的过于乐观,转向对“更富有、更强大、更专制中国所构成威胁”的过于强硬。这种趋势是“令人担忧”和“危险”的,将创造一种难以达成急需合作的政治环境,尤其是会影响中美在气候变化、防控疫情和防止核战争方面的合作。对以桑德斯为代表的民主党人而言,美国应加强对华竞争,但也要将竞争管控在合理范围,避免牵连双方在全球治理议题上的合作,这将不利于民主党塑造外交政绩。但从目前美国国会对华的整体态度看,管控对华竞争烈度的难度较大,且很可能在选举中被共和党指责为对华“投降”,短期内很难产生实际的政策影响。

有一部分民主党人担心对中国的全面打压可能会使美国内亚裔群体受到波及。明尼苏达州民主党众议员伊尔汉·奥马尔(Ilhan Omar)明确表示,应“区分两种思维,即对中国政府人权纪录的‘合理’批评,与把中国当作美国国内问题的‘替罪羊’、‘妖魔化’华裔美国人的冷战思维”。针对参议院推动《2021年战略竞争法案》,美国66个组织发表联合声明,声称反华设计在政治上不仅没有必要而且有害,因为其不可避免地助长了种族主义、暴力、仇外心理和白人民族主义。在种族矛盾尤其是针对亚裔的歧视和暴力犯罪日益上升的情况下,这一担忧可能会在对华政策的实施过程中逐步增强。需要指出的是,这种分歧很大程度上是两股政治力量之间的分歧,一方主要是进步派民主党人、亚裔议员或代表亚裔社区的议员,另一方是其他民主党人与共和党人。二者的实力并不均衡,前者的力量明显处于下风,但民主党进步派对拜登政府和民主党议程影响巨大,如果相关的政策考虑热度持续走高,势必对民主党对华立场产生影响,从而掣肘两党涉华立法合作的具体落实。

此外,两党议员竞相通过中国议题谋取私利,大量植入有助于自身选区和选民利益的“分肥项目”,令涉华提案成为内容庞杂的巨型开支项目。以《2021年美国创新与竞争法案》为例,其获参议院通过的版本多达2376页,包含600多项修正案,预算也从约1100亿美元升至2500亿美元。而众议院通过的《2022年美国竞争法案》同样冗长,222票赞成对210票反对的投票结果也凸显了两党的巨大分歧。民主党人更强调增加对基础研究的投入,加大支持应对气候变化,如增加80亿美元支持联合国绿色气候基金等。共和党人对此非常不满,认为该提案提到“珊瑚礁”的次数比“中国”还多,不过是伪装成涉华法案的气候变化法案,应被称为“美国让步法案”。在日益凸显的党派分歧背景下,两院及两党立法协调难度不小,可能会在长时间的争论后难产,也可能会被大幅精简以便尽快通过,从而难以在全局意义上有效推进对华“战略竞争”议程。从长期看,两党分歧是否会进一步扩大并对涉华立法产生更大的阻碍,将考验两党在共同推进对华竞争利益和促进本党利益之间的利弊权衡。

(原文刊发于《当代美国评论》2022年第1期,文中注释略。)

发布时间:2022年04月23日 来源时间:2022年04月22日
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