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拜登政府的气候新政如何服务于“霸权护持”?

作者:王思颖   来源:清华大学战略与安全研究中心  已有 361人浏览 字体放大  字体缩小

俄乌冲突爆发后,俄罗斯针对多国制裁出台反制措施,列出48个不友好国家,随时断供油气,并将卢布与天然气绑定。在这一背景下,美国急需发展替代性能源,推动能源转型。美国这一做法的总目标是维护全球霸权,拜登气候新政也是其中要旨之一。

正如摩根索所言,“一项政治政策所寻求的,或是保持权力,或是增加权力,或是显示权力”[1],美国的气候政策也不过是在其“霸权护持”版图中嵌入的一个新视角。2021年11月13日,联合国气候变化公约第26次缔约方大会(COP26)在英国格拉斯哥闭幕。峰会上,拜登直言“美国不仅会回到谈判桌前,而且希望以榜样的力量发挥领导作用”,足见其雄心。

然而若要真正解决气候变化危机,不能只依靠限制传统工业的发展来降低碳排放量,科学技术才是关键手段。通过新一轮的科技革命,能够实现绿色技术的巨大变革,并寻求真正可持续的替代性清洁能源。在全球传统经济转型的趋势下,哪个国家掌握了绿色科技的核心以及新能源,哪个国家就更可能掌握未来世界经济之命脉以及制定游戏规则的主动权,并在新领域中建立以本国为主导的制度规范。

当前拜登政府显然有意抓住这一新的契机,将“霸权护持”的两个维度,即“科技创新实力”和“能源掌控”与气候政策紧密联系,试图在全球气候治理领域中树立以本国为主导的制度规范。那么,拜登政府将如何通过气候政策维护其霸权稳定?

绿色科技和清洁能源

美国实现“霸权护持”需要通过一系列战略举措拉开与崛起国的差距,以维护其在国际体系中的领导地位及其建立的霸权秩序的稳定。但“权力不等于赤裸裸的武力”[2],霸权嬗变的历史表明掌控能源具有重要意义,且科技创新实力才是国家持续发展、民族兴旺发达的不竭动力。相应地,在气候领域“霸权护持”的核心内涵表现为绿色科技的创新和对清洁能源的掌控。

在战略选择上,霸权“挑战者”正利用其“站在巨人肩膀上”的发展优势步步紧逼,对于需要不断保持创新速度的“守擂者”美国而言,寻找新的发展机会尤为紧迫。在这一背景下,美国选择进军气候领域,旨在这一愈加引人注目、重要性不断飙升、价值持续扩大,但技术创新却相对空白的市场上赢得主动权。

就发展时机而言,COP26上,各国明确了“2030年全球碳排放量减半,2050年实现净零排放”[3]的目标;2022年4月政府间气候变化专门委员会(IPCC)最新报告《气候变化2022:减缓气候变化》再次指出,为守住1.5℃红线,在所有部门进行深度减排至关重要。达成减排目标需要在较短时间内实现根本性变革,这必然需要一场技术革命,从而为气候的全球治理提供一个全新的竞争平台。

综上所述,拜登政府将其气候政策目标定位于在气候领域赢得核心技术和能源优势,确为明智之举。具体而言,在气候领域大力发展科技生产力、追求清洁能源能够在两个方面维护其霸权:

第一,拉开技术差距,再次拥有非对称优势。在气候领域率先掌握核心科技,能够抢占发展先机、获得更大的市场份额、实现经济实力的又一腾飞。一方面,以“绿色科技”的创新为例,下图为美国气候高级研究计划署(ARPA-C)的技术研发核心领域,代表了美国在未来数十年对绿色科技的追求。

图1:ARPA-C技术研发核心领域[4](作者自制)

事实上,这些项目所聚焦的都是在未来能够改变气候领域“游戏规则”的技术,在未来更大幅度的减排力度下,其市场广阔性可想而知。可见,在气候科技领域,拜登政府不仅予以高度重视,并且具有一定前瞻性。

另一方面,是清洁能源技术的创新。根据国际能源署(IEA)的报告,“可再生能源有望在2025年前替代煤炭占据全球电力行业的主导地位”[5],未来的能源市场是清洁能源的天下。拜登政府的气候政策格外重视清洁能源技术创新,计划投资超4000亿美元,包括研发“碳捕集、利用和封存技术、核能安全应用及废料处理技术以及前沿零碳技术等”[6]。

在未来国际低碳市场竞争更加激烈的背景下,美国在核心技术上与其他国家拉开差距,能够大幅度降低成本,并迅速推动商业化,使美国在燃料电池、生物科技、清洁能源等新产业中具备更大的竞争力。总之,“美国掌握的源头创新优势和科技领导地位将抢占未来清洁能源产业的制高点,压制中国等崛起国向产业链上游发展的提质升级”[7],使其再次拥有非对称优势,维护其霸权。

第二,开拓“蓝海”,赢得主动权。科技生产力能够开拓一个全新的发展领域。以“碳捕获、碳利用和碳封存(CCUS)”技术为例,美国在这一技术上掌握的源头创新优势,有助于其开拓一个新的商业领域,即“将捕获的二氧化碳转化为具有商业价值的产品并投入到当前的新兴产业中”[8]。在碳捕获和碳封存领域,能够推动新工具和新管道的研发及运用,而在碳利用领域则包括“水泥和无机材料制造”“食品制造”“动物饲料和有机肥料制造”“充当运输燃料”以及“保健品、化妆品和药品制造”,如一些新型的癌症化疗药物。

这些核心技术能够开拓一片由美国主导的“蓝海”,甚至能够在这些新领域中塑造国际格局,并使美国赢得主动权,从而最大化自身利益,实现“霸权护持”。

“新瓶装旧酒”:制度规范的建构

“科技创新是维系主导地位的根本保障”[9]。然而,随着时间的推移,技术霸主也无法保持创新的速度,能否实现最终目标,仍然需要其他政治领域,如制度规范的配合。在以往的“霸权护持”实践中,美国已经发展出一套成熟的话语体系,即在关键国际议题上设置美国模式。在“全球治理”领域,美国“新瓶装旧酒”,仍依靠建设相应的制度规范以寻求气候治理问题上话语权的扩大,具体表现如下:

第一,“老马拉新车”,将气候变化融入原有的制度霸权中。将气候治理与先前美国主导的金融体系相结合,利用国际货币基金组织(IMF)和区域开发银行对“发展项目债务偿还优先事项标准”进行改革的机会,带领其盟友制定规则,“在确定国际债务延期条件下的偿还顺序时,将不可持续的气候和债务成本因素纳入考量”[10]。

这种“老马拉新车”的做法,借用国际金融制度已经成熟的运作系统,一方面能够迅速且更加顺利地落实高碳和高债务成本项目的淘汰,另一方面也能够为其拉拢更多的气候盟友,追求在全球气候治理领域的领导力,同时还能够维护原先所建立的制度霸权。

第二,设立新规则,遏制新兴国家崛起势头。美国在气候领域设立包括“在全球范围内禁止化石燃料补贴”等新规则,其实质是针对以中国为首的崛起大国,尤其是中国“一带一路”所布局的以化石燃料为主的能源项目,旨在“阻止中国扩大全球影响力、推广自己的政治模式并投资未来技术”[11]。

美国通过建立新规则,给霸权挑战者的发展之路设置障碍,延缓其追赶速度,拉开差距,并在尽快实现下一个创新“质变”的迫切性中,为自身提供一个喘息机会。

第三,抢占道德高地,重塑声誉和国际领导力。最为典型的代表是拜登所倡导的“环境正义(Environmental Justice)”[12]。该倡议最初基于美国国内不公平问题而提出,然而在实践中,美国政府的宣传以及拜登在各大国际场合中将其作为一面旗帜而亮出,使得这一规范在全球范围内得到一定的响应,“每个人都能够平等地参与决策过程,并享有平等的环境权益,免受污染对健康产生的负面影响,拥有健康的生活、学习和工作的环境”[13]的口号对一些国家具有吸引力。

相对而言,依靠规范的力量来弥补美国在全球气候领域四年缺席所带来的国际领导力和信誉的丧失,成本较低、姿态更高、形象更佳、声誉更好。拜登政府更希望通过“‘榜样的力量’而非‘权力的力量’来提升外交和领导能力”[14],从抢占道德高地入手,寻求向规范霸权的转化是重塑美国在全球气候治理方面领导力的优先选择。

前景展望

综上所述,拜登政府的气候政策实质上仍然为其“霸权”服务,更多仍是反映美国的核心利益以及政治意愿,而非单纯的环境问题,已然是美国国家战略利益的一环。

这意味着从根本上解决气候问题并非美国的首要目标,按照美国的战略设想,在美国完成技术革新后,各国在减排的硬目标下将无可避免地面临绿色技术和清洁能源的高价售卖等问题,这很有可能造成资本的又一次不平等分配。同时,在这样的背景下,各国顾虑到可能会为他人做嫁衣,也难以实现真正的合作。

拜登政府气候政策的未来走向主要有两大趋势。一方面,将持续增大相关投入且更具针对性。在3月28日拜登政府向国会提交的《2023财年国防预算申请》中,应对气候危机的预算提升到了31亿美元,且其中“能源”和“科技”的占比总额超1/3。

另一方面,将进一步推动气候外交。“气候问题”一直是美国政府外交策略的一个现实抓手,奥巴马政府高调签署《巴黎气候协定》,特朗普执政后又选择退出,而拜登政府则签署重新加入该协定的行动方案。这一系列行为表明,“气候外交”是一个颇具象征性的举措。

当前,随着俄乌局势演进,美国将坚定在能源市场上获取更大份额的决心,“气候外交”是必经之路。鉴于气候变化治理的“软法”性质,将“气候外交”放入其发展对外关系的工具包,是拜登政府重返世界多边舞台、重塑全球治理领导者形象与话语主导者地位,以实现其霸权护持的重要路径。

编:刘宇宁

审:孙成昊

(本文仅代表作者个人观点,与清华大学战略与安全研究中心立场无关。引用、转载请注明出处。)

参考文献

[1]汉斯·摩根索:《国家间政治:权力斗争与和平》,徐昕、郝望、李保平译,北京:北京大学出版社,2006年11月第1版,第76页。

[2]汉斯·摩根索:《国家间政治:权力斗争与和平》,第56-58页。

[3]Samantha Gross and María Fernanda Espinosa(2021.11.17), At COP26, leaders got a climate reality check. Here’s what they must do next,BROOKINGS,Accessed time: 2022.3.23 https://www.brookings.edu/blog/planetpolicy/2021/11/17/at-cop26-leaders-got-a-climate-reality-check-heres-what-they-must-do-next/

[4]图为作者自制,资料来源:Biden Harris Democrats,The Biden Plan For a Clean Energy Revolution And Environmental Justice, Accessed time: 2022.3.23 https://joebiden.com/climate-plan/

[5]IEA(2020.11.10),Renewables 2020,Accessed time: 2022.3.23. https://www.iea.org/reports/renewables-2020.

[6]汤匀,陈伟:《拜登气候与能源政策主张对我国影响分析及对策建议》,载《世界科技研究与发展》,2021年第43期,第605-615页。

[7]汤匀,陈伟:《拜登气候与能源政策主张对我国影响分析及对策建议》。

[8]The White House(2021.6.30),Council on Environmental Quality Report to Congress on Carbon Capture, Utilization, and Sequestration,Accessed time: 2022.3.24.https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/06/CEQ-CCUS-Permitting-Report.pdf

[9]Robert Gilpin,War and Change in World Politics,Cambridge:Cambridge University Press,1981.

[10]钱立华,方琦,鲁政委:《拜登政府气候行动与计划:贸易政策与气候目标相结合》,CGGT智库,2021年2月2日。访问时间:2022.3.24,https://www.sohu.com/a/448306776_610982

[11]于宏源,张潇然,汪万发:《拜登政府的全球气候变化领导政策与中国应对》,载《国际展望》,2021年第13期,第27-44页。

[12]环境正义(Environmental Justice)意在“实现所有人在环境法律、法规和政策的制定、实施和执行方面的公平待遇和有意义的参与,无论其种族、肤色、国籍或收入如何”(来源:EPA,“Environmental Justice”主页,https://www.epa.gov/environmentaljustice)。“环境正义”起源于20世纪60年代有色人种为解决社区中环境保护的不公平问题而发起的民权运动,1994年美国政府颁布“行政命令12898(解决少数族裔和低收入人口环境正义问题的联邦行动)”,“环境正义”正式成为美国环境保护战略。拜登上台之后延展其内涵,更加强调清洁发展,将“环境正义”作为其所推动的气候驱动发展战略的伦理基础,称“解决环境和气候正义问题是其气候计划的核心信条”,在国内外各种场合屡次提及,并推出“清洁能源革命和环境正义计划”,大力发展清洁能源经济。

[13]EPA,“Environmental Justice”主页,https://www.epa.gov/environmentaljustice,访问时间:2022.4.1。[14]Amber Phillips(2020.11.8), Joe Biden's Victory Speech, Annotated,The Washington Post, Accessed time: 2022.3.24.https://www.washingtonpost.com/politics/2020/11/07/annotated-biden-victory-speech/

发布时间:2022年04月20日 来源时间:2022年04月20日
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