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一纸劳工协议,如何提升拜登的民意认可?

作者:陈子懿   来源:海国图智研究院  已有 286人浏览 放大  缩小

政权合法性建构:拜登政府信任赤字下《项目劳动协议》的签署

全球公共危机的爆发冲击着美国的“国家—社会”关系,政府治理能力受到持续性挑战,工人群体面临大规模减薪与失业危机。在此背景下,美国社会频繁爆发工人游行、工人群体对拜登政府的信任感显著降低,这冲击着拜登政府的政权合法性。不同于传统的合法性独立式与并行式建构框架,拜登政府的合法性建构路径呈现出叠加式框架。为缓解工人群体的激进情绪,拜登政府不仅通过签署《项目劳动协议》来维护相关主体的合法权益,而且在此基础上通过媒体话语渲染扩大政策效益,意图提升政权的绩效和舆论合法性。

引言

在市民社会持续兴起的背景下,传统型、法理型与魅力型的国家权威皆受到了一定程度的消解,实践现实与政权合法性的互恰性具有多维关注性特征。因此在全球治理中,政权合法性的建构被划分为价值理性层面上的意识形态合法性、形式理性层面上的程序合法性与工具理性层面上的绩效合法性。在政治信任观中,民众对政府内在效能感(主观感知和评价)与外在效能感(公众期待得到政府回应),以及经济绩效观中,个体主义认同导向下的政府微观绩效与集体主义认同导向下的政府宏观绩效是合法化建构重要路径。基于此,如贾里尔·罗斯汉德尔(Jalil Roshandel)在《伊朗、以色列和美国:政权安全与政治合法性》一书中所言,现代的政权合法性被看作是政治信任观与经济绩效观的辩证统一,而二者的互动关系亦成为了新型政治生态中值得深入探究的命题。

美国作为民主思潮的传统渲染国,在“反联邦主义”与“市民化”的冲击下,其政权合法性受到了持续的消解,拜登政府试图依托绩效与舆论,塑造国家形象,影响民众认知,重构政权合法性。2022年1月18日,全球最大独立公关公司爱德曼公布全球政府信任指数,与中国的91%相比,美国拜登政府的信任指数仅有39%。该报告认为,美国政府信任度的下降与美国疫情防控较差、工人群体失业紧密相关。而根据盖洛普(Gallup)公司的民意调查,拜登政府的支持率自2021年1月以来一直在稳步下降,至今只有大约42%的美国人认为拜登政府表现良好。美国的劳工群体对拜登政府信任感的下降持续冲击着其政权合法性的基础,而后疫情时代工人失业潮与低薪潮的爆发进一步加剧了美国劳工对拜登政府的不信任感,这使得大量工会进行动乱与组织化游行,解构着拜登政府的政权合法性。

为抵御政权合法性危机,拜登政府积极维护美国劳工权益,不仅签署了《项目劳动协议》(Project Labor Agreement,PLA),而且通过舆论场域的话语建构扩大了政策的影响力,试图重构自身的政权合法性。为获取工人群体对政府的信任与认同,2022年2月4日,拜登签署通过《项目劳动协议》,以制度手段安抚劳工情绪。2月7日,拜登政府进一步发布《白宫工人组织和赋权工作组报告》,不断强调渲染自身对美国工人权益维护做出的重要贡献。基于此,本文意图探讨拜登政府是如何通过《项目劳动协议》的推行来建构政权合法性的。

政权合法性:一个双轨分析框架的构建

建立国家之后如何巩固已有秩序和维持已有权力,如何实现从一个在统治阶级意志中的主观存在升级为全国上下统一认知的主客观实体的转变,成为国家建构合法性的核心问题,也是现代政治以国家为分析单位的一个重要研究起点。根据《布莱克维尔政治学百科全书》的诠释,政权合法性(legitimacy)指的是人和所处的特定秩序之间的关系,其产生基础是群众对国家政治权力的一种认同感,而民众认同感的消解将解构政权合法性。已有研究认为这种合法性的建构主要有两大路径,即绩效化路径与舆论化路径。

从政权合法性的绩效化建构路径来看,以哈贝马斯开创的规范主义为核心,已有研究认为权力主导下的制度规则将逐渐范化群众的意识形态导向国家合法性,即绩效合法性。学界关于国家合法性建构的理论起源于马克思·韦伯在《经济与社会》中以类型学的视角,基于现实政治生活中的经验现象出发,对统治的合法权威进行了三种层次的归类,即传统型(traditional authority)、法理性(Rational-legal authority)、超凡魅力型(Charismatic authority)。这一观点彰显着制度规范的理论逻辑,并成为一种理论范式与众多社科著名学者的考察国家与社会关系的思维路径产生共鸣,亦为舆论化路径的产生奠定了基础。李普赛特对“合法性信仰”构成统治可靠性基础的表述表示赞同,他认为合法性本质上是一种政治系统的能力,目的是能够使人们产生并延续对现有政治制度的信仰。

从政权合法性的舆论化建构路径来看,以韦伯开创的经验主义为核心,已有研究认为群众的评价和信仰给予强制力与统治权威以合法性,即舆论合法性。紧抓“信仰”在合法性建构路径上的角色,哈贝马斯在其作品《合法性危机》(Legitimation Crisis)中提出了与规范主义截然不同的看法,他认为每一种对合法性的有效信任都会与真理或既定事实存在内在联系,即从一定程度上强调从政治秩序自身出发,从程序正义性和准则的真理性出发去寻求最广大群众的合法性信仰与认同感,摒弃了对国家类型过度标准化与理想化的假设。亨廷顿和米格代尔从现代化理论与民主化的视角出发赞同了这一主张,强调了国家合法性的权威地位在价值和秩序重建的中形成,同时又重构新的社会认同,催生新一轮的合法性建构基础。

根据两大学派的讨论,学界学者针对现代国家能力和新型国家社会关系,继续深入并细化合法性的背景来源,并主要可归纳为以下三个部分,即政府有效的决策运行机制(functioning procedure of decision)、权力领导下成功的可预期性(confidence in success)和价值共识(value consensus)的产生。因此,目前主流研究多将政权合法性的建构看作是绩效合法性与舆论合法性的双轨独立路径,这进一步完善了政权合法性建构的整体机制,但在一定程度上忽视了两大路径的内在联系。

基于学界的讨论,本文进一步认为绩效化与舆论化路径间应该存在一定叠加式互动关系,在媒体话语对绩效事实的叠加酝酿下,政权合法性通过双重路径得以有效建构。一方面,政府通过制度性举措,直接推进相关利益群体的权利保障,遏制其遭受的歧视性分配,从而持续增强其政策获得感,以绩效合法性路径深化其对政府的信任感。另一方面,由于媒体具有强大的舆论营造能力,政府对作为“第四权”的媒体的控制是其舆论合法性路径的根本。政治机构和新闻媒介之间的互动与信息交换被称为政治传播,即“政治信息的流动、扩散、接受、认同与内化”过程。而在信息化时代中,政界精英往往可以和媒体进行配合互动,控制舆论深化与扩大其绩效合法性的影响力,构建“二手现实”影响公众政治态度并重构政权合法性(如下图2)。

图2 政权合法性的双轨分析框架(来源:笔者自制)

绩效与舆论:拜登政府合法性建构的双重路径

益普索近日的一份全美民调显示,在工人支持率下降的背景下,民众对拜登政府的不信任度已上升至59%,为其上任来的最高水平,民众信任度的下降直接威胁着拜登政府的合法性。为重构合法性,拜登政府不仅积极推动《项目劳动协议》的签署,保障劳工权益;而且持续推进媒体渲染,意图通过舆论塑造一个积极有为、尊重劳工的政府形象,以博得民众信任,在绩效与舆论的双重叠加式路径中推进政府合法性的建构。

一重建构——绩效合法性

《项目劳动协议》有助于直接保障美国劳工的权益,从而提升政府的治理绩效。这一协议不仅通过经济性举措,而且通过社会性举措缓解了美国劳工所面临的现实困境,从而阻断了其信任感缺失的现实基础,进而在深化认同的基础上增强拜登政府的政权合法性。

在经济性举措上,《项目劳动协议》直接维护了美国劳工的物质利益,对接性改善了工人的生活水平,直接深化了其对政府的认同感,从而有益于政权合法性的建构。第一,拜登政府对弱势劳工群体进行了直接的捐助型拨款,有效改善了失业工人的生存现状。《项目劳动协议》强调了对失业工人的临时性援助措施,其为美国失业3个月以上的工会工人提供了约为3500万美元的金额援助,相关工人可以在《项目劳动协议》实施后直接向所在工会申领补偿性物质分配。第二,依托于《项目劳动协议》的签署,拜登政府以制度性手段进一步提升了失业救济额度,缓解了工人的失业危机。新冠疫情爆发后,美国工人大规模的失业潮使得申领失业救济的人数大幅增长,逾四分之一的美国工人已经申请了失业保险(如下图3)。在《项目劳动协议》签署后,拜登政府为进一步扩大制度影响力,在总统行政命令签署讲话中提到将在半个月内扩大劳工失业救济的金额福利,进一步满足失业工人基本的生活需求。第三,拜登政府处理直接的经济补偿,还通过程序性手段推动经济契约的制度吸纳。《项目劳动协议》强调“本协议通过使用争议解决程序来解决工地争议并禁止强制性停工”以“稳定劳工的经济收入”并推进“工会制度化”。拜登总统宣称,在《项目劳工协议》实施后,美国将进一步意图《联邦财产和行政服务法》,对工会、承包商与雇佣工人间的利益互动进行程序性保障,切实维护劳工群体的合法收益。

图3 申领失业救济金的美国工人数量(来源: US Department of Labor)

在社会性举措上,《项目劳动协议》完善了劳动过程中多主体的互动关系,并对此进行了利益协调。首先,该协议推进了劳工、承包商与分包商之间谈判机制的确立,这弥合了劳资双方的信息鸿沟,有助于减少双方非对称关系所导致的角色摩擦。根据《项目劳动协议》第5条和第6条的规定,各机构在授予与大型建设项目有关的任何合同或根据该合同承付资金时,应要求从事该项目建设的每个承包商或分包商同意与一个或多个适当的劳工组织谈判或成为项目劳动协议的一方,并应在资金分配时采纳雇佣劳工的意愿。尤其在“罢工,停工和类似的工作中断情形”中,各方应进行协议框架内的谈判,以保证相关议题的合理解决。其次,《项目劳动协议》进一步深化了相关劳资条款的落实与规范化,进而保障利益互动被限制在合理的框架中,以避免劳工群体遭受“持续性的偏见与剥削”。该协议强调通过在所有相关招标条款和合同文件中纳入适当的规范,且为保障劳工权益,此类规范“对建筑项目的所有承包商和分包商皆具有约束力”。最后,美国工会和劳工之间的关系往往是导致工人暴乱与信任缺失的重要原因,《项目劳工协议》明确规制了劳工与工会间、自然人与法人间的权利义务关系。在第4节中,该协议明确指出“根据本命令达成的任何项目劳动协议应规定劳工与工会间有效、及时、相互约束的程序”,并注重工会运作的合法性,共同关心和关注的事项上提供劳资合作与维护工人权益的其他机制,包括“生产力、工作质量、安全和健康”等。在《项目劳动协议》的制度性保障下,拜登政府的治理绩效得到了显著提升,工人群体的权益受到了程序性维护,这大大提升了工人群体对政府的认同感,从而增强了政府的政权合法性。一方面,美国工人的就业状况得到了显著改善,这直接增强了其对拜登政府的信任感。世纪基金会高级研究员安德鲁·斯泰特纳(Andrew Stettner)表示,“拜登政府的协议签署有效缓解了这次疫情下前所未有的级联危机,这不仅拯救了餐馆和零售企业等一线服务中的工人,而且影响力蔓延到了经济的各个角落,从制造业到医疗保健行业”。在拥有许多制造工厂的肯塔基州,2021年申请失业金人数相当于该州12月份劳动力的近33%,夏威夷和佐治亚州也有索赔,占各自劳动力的30%以上。但在《项目劳动协议》签署后,这一状况在短期内得到了明显改善,据美国劳工统计局(Bureau of Labor Statistics)的官方就业报告数据,2月5日—2月23日,肯塔基州申领失业金的人数仅占劳动力的12%。另一方面,权利保障下,美国工人对政府的信任指数不断提升,这直接增强了拜登政府的执政合法性。ADP全国就业报告显示,2022年1月份美国仍在疫情的影响下失去了2000多万个工作岗位,但在《项目劳动协议》推行后,这一数据在理想状况下最大将减少50%。Refinitiv调查的经济学家预计,失业率的下降将直接影响民众的情绪,从而影响政府的公信力,这为拜登政府赢得中期选举提供了保障。WVS(World View Survey)的调查数据进一步表明,在《项目劳动协议》签署后,民众在“我认为政府政策切实有效”以及“我信任现有领导人”两个问题上选择“同意”与“非常同意”的比例皆上升了逾35%,这有效的巩固了拜登政府政权合法性的民众基础。整体而言,《项目劳动协议》有效保障了美国劳工的相关权利,这使民众对政府的治理绩效产生信任感,而信任与认同是现代国家合法性产生的重要基础,这使得拜登政府的合法性得到了有效建构,从而以绩效化手段维护了政权的稳定性与持续性。

二重建构——舆论合法性

在政权合法性的建构中,单一绩效化路径的影响力往往十分有限,仅能影响政策的直接受益者。因而,拜登政府在已有的治理绩效上,运用垄断型与利益型的媒体话语进行叠加渲染,为民众构建“二手事实”,从而在言论建构中推动了政策影响力的再拓展,影响了广大普通公众的信任情绪,以叠加式的舆论化路径实现了政权合法性的有效建构。

一是垄断型媒体控制。拜登政府通过国家权力,直接影响官方“喉舌”,通过CNN等官方媒体片面化报道相关事实,扩大政策的影响力,从而影响民众对政府的信任度。据CNN报道,《项目劳动协议》将创造467000个工作岗位,而且这还不是全部。与1月相比,2月因为协议的签署将预期增长70多万个工作岗位。但芝加哥大学社会科学院的原数据显示,美国2月份工作岗位的增长只有10%的几率达到467000个,且工作岗位的产生与持续性的工作市场环境改善密切相关,并不依赖于《项目劳动协议》的签署。劳工部长马蒂·沃尔什(Marty Walsh)进一步配合CNN的话语渲染,其强调《项目劳动协议》“是一份非常强大、以工人为中心的文件”,这将“为我们的经济创造了660万个就业岗位”,但与已有各智库的数据分析对比,这一数字显然在夸大其词。不仅如此,CNN甚至在政府的影响下意图消解竞争者的执政合法性,以维护自身的民意基础。在相关报道中媒体表示拜登甚至质疑2022年中期选举的合法性,并强调“我告诉你是谁建立了美国——中产阶级,这是事实”,且认为竞争者在“污名化”拜登政府与美国工人间的良好互动网络,这不应得到民众的支持。在官方媒体话语的软性吸纳中,《项目劳动协议》的影响力不断扩大。

二是利益型媒体合作。拜登政府通过与利益集团进行资本合作,从而以强人政治影响媒体舆论,扩大相关政策的影响力,深化民众对已有政权的认同感。拜登政府领导下的全国劳工关系委员会(NLRB)与福克斯新闻(Fox News)建立了合作伙伴关系,共享信息并进行联合调查和执法报道,这使得相关的媒体信息在呈现过程中受到了政府与公司的双重审查。在福克斯新闻近期的报道中,《项目劳动协议》的标准被放置于“拜登时代”与“奥巴马时代”进行比较,并强调“奥巴马时代的标准发现了联合就业状态”,但其中一个实体仅对另一个实体的雇员行使“间接控制权”,或者对这些雇员拥有“未行使的控制权”。而在拜登通过《项目劳动协议》后,这些弊端“都将不复存在”,劳工不再需要为“彼此的不公平劳动行为负责”。这一报道显然扩大了政策的实际内涵,但造成了极大反响,福克斯新闻当期报道盈利额创2022年新高,大量媒体进行转发评论,在Facebook、Twitter等公共媒体平台得到了相关利益集团的“二次拱卫”,多次成为相关地区的热门讯息,受到了广泛讨论。

在政府与利益集团的话语介入下,《项目劳动协议》的影响群体从工人扩大至广泛的社会民众,甚至影响了工会领导人,公司承包商等群体,有效深化了相关群体的认同感,从而在叠加酝酿中提升了拜登政府的政权合法性。

一方面,在媒体的话语渲染中,广大民众对工人激进运动的支持度显著减低,拜登政府的舆论化路径取得了一定成效,政府的合法性建构得到了有效落实。在《项目劳动协议》签署后,美国工人游行运动骤减,据Bankrate高级经济分析师Mark Hamrick表示,在2020疫情爆发后,失业导致的工人运动激增,而至2021年,其中约60%的参与者并未受到失业潮的直接影响,其以“群众支持者”的身份参与到了游行示威中。但在2022年2月21日,Capital Economic的首席美国经济学家保罗·阿什沃思(Paul Ashworth)表示,自2月以来,除了小规模极为激进的工人暴乱,美国大规模的工人平权示威游行大幅锐减,仅2月3日在加利福尼亚州爆发了一起与种族主义相关的工人运动。这说明广大“围观者”即社会民众对工人游行的支持度显著降低,舆论扩散影响到了美国公众的政府认同度。

另一方面,通过媒体控制,美国民众对拜登政府的治理绩效呈现出肯定态势,这进一步加深了绩效化路径建构的政权合法性,有助于政策目的深入达成。在不久前,哥伦比亚广播公司(CBS)对拜登政府《项目劳动协议》的实施效果进行了民调随机访谈,在随机采访的民众中,一名Google公司的社群活动家表示“拜登总统的政府将目标设定为有利于商业的法律法规,其既定目标是变得更加有利于员工和工会”。另一名女性受访者表示“《项目劳动协议》是为推动工人权益保障的积极贡献”并认为仍进行激进游行的工人群体在“扰乱社会秩序”。这有力显示,普通美国民众在舆论化路径的影响下,其对美国劳工的角色定位逐步从“受歧视者”转变为“受益者”,进而使其加深对拜登政府的认同与信任,从而在绩效化与舆论化路径的叠加中推动了拜登政府政权合法性的建构。

综上所述,基于《项目劳动协议》的治理绩效,美国官方媒体与公司媒体对相关政策成果进行了扩大化报道,这不仅通过舆论手段提升了绩效化路径的影响深度,而且拓展了绩效事实的影响广度,进而增强了普通民众对拜登政府治理能力的信任感,有效推进了拜登政府政权合法性的建构。

结论与余论

詹姆斯·罗西瑙(James N. Rosenau)指出,我们现在正处于一个“以边界迁移、权威重构、民族国家衰弱和民间力量在地区、国家、国际和全球等诸层次上的激增为特征和标志的时代”。在这一时代下,政府的政府合法性受到了社会的持续冲击,美国“国家—社会”关系亦面临着合法性危机。为缓解这一治理危机,拜登政府在《项目劳动协议》中依托于绩效与舆论的双重路径,试图重构政府的合法性。这一路径有别于传统的双轨独立模式,拜登政府通过双重叠加模式推动了舆论化路径与绩效化路径的互动,基于此,本文深入探讨了拜登政府是如何通过《项目劳工协议》,以双重叠加路径推动政权合法性建构的。

在《项目劳工协议》的推行中,拜登政府积极保障劳工权益,增强相关主体的获得感,并在此基础上叠加媒体符号,进一步扩大了政策影响力,进而提升民众对政府的认同感,从而提升政府的政权合法性。一方面,拜登政府通过《项目劳工协议》提升了工人的就业率,以制度设置调和工人、工会与资本方之间的互动矛盾,从而提升了工人群体的获得感,以物质性与制度性认同建构提升了政权的合法性。另一方面,拜登政府依托于公共媒体,将《项目劳工协议》的政策影响力泛化与概念化,从而影响了工人运动的民间支持者,改变了民众的政策认知,进而深化其对政府的治理认同感,以路径叠加的方式进一步提升了政权合法性。在全球治理时代,国家行为体的合法性被社会力量消解,这为政权合法性的建构提出了全新的挑战。而政府与媒体间存在着“主—从”式的互动关系,能通过传播媒体中的舆论控制以潜移默化的方式制造“虚假意识”,从而影响民众对政府的信任感。在理论意义上,基于政府绩效,这种叠加式的舆论渲染路径尝试性的将合法性建构路径由双轨独立式发展为了双重叠加式,看到了物质现实与话语建构在合法性塑造上的互动性影响。在现实意义上,这一框架尝试性脱离了选民选票与政府政策的二元互动逻辑,以一个更为系统且全面的框架解释了政府绩效、舆论控制与合法性建构的互动机制,有助于维护区域内的政权稳定与民族统一。政府的短期绩效与舆论控制使得民众的认同度与信任感上升,从而促进了政权短期合法性的建构。但合法性建构的短暂成功并不意味着政权合法性的长期稳定,不代表政府治理能力与民众支持率的永久提升。如何实现政权合法性的长期稳定,舆论化路径和绩效化路径呈现出多大程度的叠加关系,这种叠加关系对合法性的建构具有多大程度的影响力,仍亟待学界的补充与完善。

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【51】 张向东:《现代化进程中执政党权威与合法性建构》,载《政治学研究》2019年第3期,第33-43页。

【52】 赵鼎新:《国家合法性和国家社会关系》,载《学术月刊》,2016年第8期,第166-178页。

发布时间:2022年03月13日 来源时间:2022年03月12日
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