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美学者展望拜登“印太经济框架”的前景与挑战

作者:   来源:上海美国研究  已有 1153人浏览 字体放大  字体缩小

近日,拜登政府正准备公布首个针对亚太地区的广泛经济战略——“印太经济框架”(Indo-Pacific Economic Framework,IPEF)。美国战略与国际研究中心(CSIS)副总裁马修·古德曼(Matthew P. Goodman)和CSIS高级顾问、前美国商务部副部长威廉·赖因施(William Reinsch)近期就此共同撰文,指出IPEF在具体操作层面面临的挑战,以及取得成功需要实现的四个要素。

古德曼和赖因施认为,在退出《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP,现为CPTPP)五年后,中国、日本和其他国家正在着手制定全球经济规则,而美国则在很大程度上袖手旁观。2021年10月27日,拜登在参加东盟峰会期间宣布将与伙伴国家探讨制定“印太经济框架”。这一声明延续了新总统出席在亚洲首轮年度峰会时展示美国对这一关键地区经济战略轮廓的传统。尽管细节仍未敲定,但美国政府认为该框架不应是贸易协定之类的单一项目,而是与伙伴国家就数字标准、清洁能源、基础设施和供应链弹性等议题分别进行谈判的平台。IPEF拥有良好的前景,但如果要将其成为推进美国的经济和战略利益的工具,成为其他区域倡议的可靠替代品,并被盟国和伙伴视为美国对该地区的持久承诺,就需要对其进行精心设计和管理。

一、谈判过程中的关键问题

在政府的有关提案中存在两个紧密相关的过程性问题:第一,是否采取一次性谈判或“菜单式”方法(menu approach),即各国就一般原则达成共识,而后各自选择做出更具体承诺的领域。第二,是否将该框架以及任何相关内容提交国会批准。

在第一个问题上,政府更加偏好“菜单式”方法,但该方式也存在三个缺陷。首先,坚持模糊的原则很容易,但将这些承诺转化为各国愿意接受的具体规则和义务,并要求美国也做出相关动作要困难得多。到目前为止,没有迹象表明政府已经解决了这个问题(即选择妥协事项)。其次,“菜单式”方法可能会陷入“无风险则无回报”的陷阱。政府可能会面临仅有少数IPEF参与者(以亲密盟友为主)愿意做出有意义承诺的情况。因此,重要的是拥有足够多的国家来制定区域规则和规范,并有足够的激励措施来鼓励其他国家在未来加入其中。最后,这种方式可能会加剧“意大利面条碗”(“spaghetti bowl”)现象,即具有不同成员、承诺水平和规则的单独协议网络会给出口商和投资者带来混乱,并使合规变得复杂。

而在第二个问题上,最初的政府声明表示,任何框架的谈判目标或结果都不会提交给国会批准,这很可能是错误的。国会一直认为宪法第一条第八款赋予其在贸易政策上的优先地位。如果不通过国会批准,在未来出现需要国会批准通过的其他贸易问题时,此事就会横亘其中成为一个问题。更重要的是,这意味着该框架或协议将不包含任何需要国会采取行动的义务。这排除了做出任何市场准入让步以及就有关数字贸易、数字竞争或脱碳等问题进行法律变更的可能。这反过来会从一开始就告诉合作伙伴, 对于IPEF之下任何协议的谈判,他们能从美国获得的好处微乎其微。

二、取得成功的四个关键点

1、实在利益。大多数印太国家都不愿意支持“美国优先”的规则,除非他们获得实实在在的好处。如果美国政府希望赢得印度尼西亚、泰国和越南等重要东南亚经济体的支持,情况尤甚。在传统的贸易协定中,美国将提供市场准入让步,以赢得贸易伙伴对美国优先规则的支持。但拜登政府不愿寻求通过国会批准协议,这意味着政府将不得不向亚太伙伴提供其他“甜头”,比如可信的基础设施投资、能力建设援助和清洁能源解决方案等。

2、具有约束力的规则。只要有可能,该框架就应寻求推动超越广泛原则和目标的、具有约束力的规则和硬性承诺。这对于推进美国利益和赢得国会和公众对IPEF的支持都十分重要。与此同时,为了获得美国所寻求的更强有力的规则和标准,拜登政府将需要为地区合作伙伴,特别是欠发达国家的合作伙伴提供切实的利益。他们还希望确认,美国在该框架下的承诺是持久的,不太可能被未来的政府所推翻。

3、有效管理。不同于贸易谈判或由政府单一机构领导的针对性倡议,IPEF涉及多个领域和机构。为了维持和有效实施该框架,需要由一名白宫高级官员或一名指定的内阁官员担任高级协调员。如果没有这种中央层面的协调,IPEF很可能会前后不一,自相矛盾,并随着时间的推移而被削弱。

4、透明度和包容性。在像IPEF这样的复杂谈判中,政府与所有利益相关方(劳工、大小型企业、消费者、民间社会团体、美国国会等)的协商至关重要。所有这些团体都可以就框架的各种实质性内容提供宝贵的意见。如果要成为框架的有效贡献者,他们就必须感受到自己参与到该进程之中。

一个拥有高效机构成及良好管理的IPEF可以促进美国在关键地区的利益,并让该地区伙伴相信美国对地区经济事务的承诺是可靠且持久的。事实上,美国迫切需要在IPEF上取得成功,否则美国将在制定世界经济规则和规范的竞赛中进一步落后。

本文摘译自CSIS及The Hill官网,文章原标题分别为Filling in the Indo-Pacific Economic Framework;After years on the sidelines, the US needs an Indo-Pacific economic strategy。译者:张启平

发布时间:2022年02月15日 来源时间:2022年02月14日
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