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克制战略:重塑美国破碎的外交政策

作者:Emma Ashford   来源:国政学人  已有 682人浏览 放大  缩小

导读

本文认为在全球政治经济秩序深刻变革的背景下,考虑到美国自身实力的变化,采取“克制战略”更符合美国的国家利益。“克制战略”是在冷战后美国国内关于大战略的讨论中产生的,普遍达成的共识是美国收缩军事力量,仅维护自身国土安全和追求繁荣,将自身视为一个普通国家而非世界领袖。由于战后世界秩序与美国的领导地位密不可分,美国的繁荣发展在很大程度上受益于其全球性的领导地位和力量投射,这注定了“克制战略”的主张几乎不可能被美国政府全盘接受。参考近几届美国政府的对外政策,可以发现一些“克制”痕迹。但随着美国实力的相对衰落,不仅世界对于美国的全球“领导力”会产生质疑,政府也会面临来自国内建制派的反对。或许Emma Ashford提到的“推行现实主义但不教条主义、国际主义但审慎的外交政策”路径有一定解释力,但要使“克制”成为美国主流的战略思想仍有待观察。

摘要

冷战结束后近30年,美国的外交政策基于一种两党共识:美国是世界上“不可或缺”的存在,没有任何竞争对手,除了推行变革议程以外,美国别无选择。然而,这种共识已经在过去几年内瓦解。美国国内越来越多人提倡克制战略——一种不那么激进的范式、侧重于外交与经济接触而非军事干预。

失败的“反恐”战争、中国的崛起以及国内日益加剧的党派分化都清晰地表明,美国外交政策不能再简单地停留在放任自流状态。过去“克制战略”一直被排除在权力的殿堂之外,只是存在于学术期刊上,如今相关的立场已经现实化成了“官方政策”。

尽管特朗普的政绩更多体现在国内政府的机能失调而非任何连贯的战略,但他确实不仅结束了阿富汗战争,对美国在欧亚的结盟价值提出了质疑,还质疑了过去军事干预和民主推广的做法是否明智。拜登政府已经从阿富汗撤军,开始重新审视美国的全球军事态势并采取措施稳定美俄关系。对那些长期呼吁美国外交政策更加克制的人来说,这种情绪现在被政府最高层公开接受,无疑是一场胜利。

然而,克制将走向何方?随着华盛顿对恐怖主义战争的关注逐渐减少,克制阵营最强烈的政治要求已经实现。过去主张克制的人士常常与华盛顿的外交政策精英们捆绑在一起,并被嘲笑为孤立主义者,但克制阵营内部声音众多,在很多问题上都有着分歧。

自苏联解体以来的30年里,美国以人道主义干预、民主推广和反恐怖主义的方式展现其具备重塑世界的能力。然而,这样的单极时代在很大程度上辜负了人们的期望。如今,民主正在衰落,国家层面的犯罪比1990年以来的任何时候都多,反恐战争基本上已经失败,中国的崛起证实了美国能阻止竞争对手出现的说法是错误的。尽管在具体问题上仍存在分歧,但华盛顿的外交政策团体现在似乎接受了修正路线的必要性。

如今,人们的意见主要聚焦于三种观点。第一,是一种自由国际主义的改良形式。这种观点认为美国的领导地位是世界的稳定力量,强调军事威慑并相信自由的、基于规则的国际秩序。这种观点的支持者将可能威胁视为是对这种秩序的威胁,而不是对美国具体安全利益的威胁。

第二,是一种优先考虑保持美国军事优势的好战型单边主义形式。“美国优先”范式对待世界的态度显然仍继承了旧有共识,但这种范式认为权力高于外交,美国的利益高于自由秩序。这种范式将民主推广和国家建设转向了军事化的全球存在,更像是传统的帝国警察。与此同时,这种范式反对旧共识中的一些核心自由主义成分,摈弃外交和军备控制,盲目崇拜主权,宁愿选择美式解决方案也不愿选择多边解决方案。对他们来说,自由主义秩序是海市蜃楼。

第三,是一种相信“克制”的观点。这种观点在意识形态上的多样性远远超过前两种,但大多数主张克制的人士同意其中的核心原则。他们都坚信,美国是一个非常安全的国家,由于地理位置和核武器,它从未面临真正的入侵威胁。近年来美国的外交政策一直以过度扩张和傲慢自大为特征,结果却是糟糕透顶。他们认为美国的外交政策过于军事化,政策制定者在国防上支出了过多。最重要的是,主张克制的人士直接攻击“美国作为不可或缺的国家”的概念,认为其只是全球众多大国中的一个。

编译

01 克制时分

伴随着“克制”进入主流话语体系,这个群体内部的区分也开始浮出水面。

“克制”包含了几个相互重叠的概念。其中表述最好的是政治学家巴里·波森(Barry Posen)在其2014年出版的《克制》一书中阐述的大战略学术理论,这一“克制”版本设想了一个主要在美国境内的规模小得多的军事基地。其他的主张克制人士,如国际关系理论学家约翰·米尔斯海默以及斯蒂芬·沃尔特则主张离岸平衡的宏大战略,要求美国缩减全球军事规模。这二者之间是一个程度的区分:波森完全支持美国离岸军事力量的存在,而米尔斯海默与沃尔特则认为美国可能是偶尔需要进行一下军事干预,以防止敌对国家控制关键地区。

“克制”还有一种更加松散的定义。越来越多的人认为,这个词是华盛顿对于任何不那么军事化、不那么激进的外交政策建议的简称。这即意味着不仅包括现实主义者提出的学术观点,也包括国会中进步的民主党人与保守的共产党人提出的观点,以及各种反战团体等的观点。“克制”这个名词现在在被用来描述一种宏大战略的同时也经常被用来指代更广泛的政治运动。

事实上,有许多种动机的“克制”。对于一些人来说,可能是一种道德考虑:许多自由主义者认为,战争使国家发展壮大,而反帝国主义者则希望控制军工复合体。对于另一些人来说,动机在于削减军费开支是释放资源用于基础建设或社会项目的一种简单方式。也有可能是出于个人动机:如近来关于结束反恐战争的激进主义是由退伍军人推动的,他们担心这场骗局会对他们的战友和美国社会造成不利影响。

现如今的情况是:反恐战争公开失败;全球力量平衡发生变化;政治极化和政治僵局正在削弱美国国内实力并损害其国际形象。民意调查显示,与军事干预相比,大多数选民现在更倾向于外交手段——因此,克制情绪有所上升。

02 分裂的阵营

尽管克制战略宣扬的措施大部分仍不被政府接纳,但近年来也已经取得了一些显著的成功:美国从阿富汗撤军;国会成功削减了美国对也门战争的军事支持;拜登政府计划对美国的全球军力与制裁进行评估;美国暂停向阿拉伯出售精确制导武器,开始与俄罗斯进行战略稳定谈判,从中东撤出导弹与空军。虽然没有一项完全达到了大多数“克制”人士所希望的程度,但这些措施确实在朝着他们期盼的方向迈进。

克制阵营有两个核心问题,即“美国联盟的未来是什么?”和“应该如何应对中国?”。对于前者,大多数“克制”人士强调了联盟的缺点——联盟鼓励搭便车,增加了陷入骗局的风险。然而,联盟依旧被广为接受。几乎没有美国人想摧毁北约;在亚洲,即便是在“离岸平衡”的大战略下,伙伴关系也无疑是必要的。克制阵营都同意某种程度的改革是必要的,但有些寻求减轻联盟风险和缩减美国军方成本的作法或迫使其他国家承担更多风险。对于后者,一些现实主义者认为,中国崛起是推动他们在东亚以外主张克制的根本原因,缩减其他地区开支以重点应对中国;克制阵营中的另外一些人认为面对一个更强大的中国,削减开支、国土防御与核武器最适合维护美国的利益与安全;相反还有一些人认为不要从安全角度看待中国问题,要从气候变化等共同挑战的角度来看待中国问题。

03 团结一致

要使“克制”成为美国政策制定者战略思想的主流,最可行的途径是推行现实主义但不教条主义、国际主义但审慎的外交政策。这样更适用于一个美国不能再一家独大的世界。面对共同关心的问题,比如气候变化,这种范式主张美国利用其权力作为一个募集人,在可能的范围内建立联盟来解决全球问题。当涉及美国军队的规模与姿态问题时,提倡充分性而非首要性,主要集中在保卫美国及其核心安全利益所需要的力量上。将施行一定程度的全球紧缩,包括削减美国的海外基地网络,迫使盟国为自己的防务承担更多责任。在欧洲,将于数年内结束美国军事存在,与欧洲国家合作增强威慑俄罗斯的能力;在亚洲,取消美国进一步加强军事力量,提高澳大利亚、日本、韩国和东南亚盟友的军事能力。但立即从欧洲或亚洲撤军是不谨慎的,而且可能会破坏稳定。同样,结束联盟应是最后手段而非首要手段。

主张克制的人士会发现,团结一致,作为一个跨党派集团进行合作会更好。他们提出的最重要的问题之一是适度和实用主义的概念。他们认为美国应该抵制宏大的十字军东征和外交政策的转型目标,对于克制的共识不仅适用于更广泛的美国外交政策问题,也适用于他们自己野心。对于内部分歧中的任何一方的克制者来说,避开达成共识的呼声,而在外交政策辩论中与外部对手在更有限的领域展开合作是很诱人的。尽管这是一条可行的前进道路,但也带来了一定的风险。

其中最主要的风险是,这种范式将解决美国当前外交政策中较小的、表面的问题而不触及最大的问题。削减国防预算而不削减军队大规模前沿部署可能只留下一个空洞薄弱的力量,增加战争风险、降低军队作战能力。同样,让欧洲和亚洲的盟友在不放弃美国保护非条约盟友承诺的情况下出钱,虽然在经济上更加划算,但在战略上却并非更加合理。

最终,主张克制人士会团结起来,作为一个跨党派集团进行合作。这即需要妥协,即联盟内部消除分歧以推进一个更少军事主义、更克制的美国外交政策共同愿景。克制大战略的支持者可能不得不接受在军事削减方面采取不那么激进的方法;离岸平衡者可能不得不接受实现美国联盟中最雄心勃勃的改革是一项挑战甚至是不可能的任务;进步人士可能不得不接受现实主义的核心观点,并承认有些问题如国外压迫,不能通过国际妥协、外交或制裁来解决。换句话说,主张克制的人士应当淡化内部差异,优先考虑他们就分裂的共识之间的持续分歧。

参考文献

[1]池志培,侯娜.试析美国的“克制战略”[J].国际政治研究,2020,41(02):109-130+8.

作者:Emma Ashford,大西洋理事会高级研究员。

编译:李燕(国政学人编译员,辽宁大学国际经济政治学院)

来源:Strategies of Restraint: Remaking America's Broken Foreign Policy, Foreign Affairs, 100 (2021): 128.

https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2021-08-24/strategies-restraint

发布时间:2022年01月20日 来源时间:2022年01月20日
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