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美国政府为何岁末总处于“关门”边缘?

作者:   来源:上海美国研究  已有 264人浏览 字体放大  字体缩小

每年12月,美国政府似乎都要遭遇这样一种处境:试图拼命避免再次“关门”,以及可能带来的经济和政治问题。今年也不例外:12月2日,美国众参两院先后投票通过临时拨款支出法案,并交由总统拜登签署,算是暂时度过“美国政府年底关门”的危机,确保国会为政府提供资金至2022年2月18日。美国政府为何总是面临停摆的风险?美国新闻评论网站VOX就此刊文解释,摘要如下:

政府停摆的威胁似乎每年都在出现,有时候,秋冬两季每隔数月就会发生。因为通过年度预算的最后期限是9月底,当国会错过了最后期限时,它通常会通过一项持续到12月的短期拨款法案——并在新年前围绕“关门”问题再度挣扎。近年来“关门”现象越发频繁,自2013年以来政府已经有过四次“关门”;2013年前的最后一次“关门”发生在1996年。

“关门”的威胁是国会两党极化的征兆。两党议员发现很难在包括预算案在内几乎任何事情上达成一致。2013年之前,政府已有十多年没有发生过“关门”危机。这在一定程度上是由于共和党人在1996年长达21天政府“关门”期间受到的政治影响。然而,在2010年新一批共和党议员(包括更保守的茶党运动成员)当选后,共和党在2013年再次选择以“关门”为要挟,迫使奥巴马取消医改方案。这一努力最终以失败告终,但自此,一些国会议员就将预算案的最后期限视为传递政治信息的良机。这使得议员们寻求利用预算案和政府“关门”的风险来获得政治得分,并向所在政党的选民表明,他们正在为选民的优先事项而战。例如在今年,国会具有茶党倾向的共和党保守派“自由党团”(Freedom Caucus)成员呼吁共和党参议员促使政府“关门”,以抗议将联邦资金用于拜登的强制疫苗接种计划。

为什么政府面临停摆威胁的现象变得如此频繁?

近年来,国会内部的分歧越来越大,使得在许多法案中寻求妥协变得更加艰难。预算法案的难产不仅是因为议员们想借此表明自身政治立场,由于政治极化导致获批的法案减少,预算法案就经常被用于解决其他更具争议性的政策问题。布鲁金斯学会治理研究的高级研究员莫莉·雷诺兹指出:“随着国会将更多的立法工作合并为更少且必须通过的“一揽子”法案,它们将不得不承载着国会的更多政治冲突。”例如在本轮拨款谈判中,共和党人对民主党试图增加应对气候变化相关措施资金的努力提出了异议。加之国会的政党分化和拖延倾向,其结果是,每当政府“关门”的最后期限到来,许多关键的预算表决都无从安排。

议员们在没有退路的情况下,经常试图通过“持续决议案”(continuing resolution,CR)来避免“关门”。但这些只是缓兵之计,而这反而加剧了原来的问题。由于国会使用CR作为预算案到期后的短期支出补漏,每次CR到期后,预算谈判为议员们提供了又一个哗众取宠、迎合所在党派的机会。从而不断地浪费着通过必要谈判找到折衷方案使全年预算案得以通过的契机,而后在最后时刻达成CR,如此循环往复。

虽然两党议员历来都将“关门”问题工具化,但共和党人因为对削减政府服务饶有兴趣故更愿意使用该工具。当两党在参众两院几乎势均力敌,就像目前的情况一样时,议员们将必须通过的法案作为发表政治声明手段的动机更加高涨。

重要的是,这种行动虽然具有政治性质,但可能会产生真正的后果。在上次政府“关门”期间,80万联邦工作人员在一个多月失去饭碗,美国损失了30亿美元的GDP。即使政府仅仅面临“关门”风险,这也会给联邦机构和员工带来巨大的不确定性。

一种消除威胁的方式

在2018-2019年间,美国政府经历了35天的史上最长“关门期”。期间包括俄亥俄州共和党参议员罗布·波特曼(Rob Portman)、弗吉尼亚州民主党参议员马克·沃纳(Mark Warner)在内的多位国会议员提出了建立“自动持续决议案”的法案,即如果国会不在10月1日之前通过拨款措施,该法案将立即生效(即根据上一年预算调整)。这样,“自动持续决议案”可以作为确保联邦机构不会因为耗尽资金而“关门”的“安全网”。

为了确保议员们仍有动力通过新的支出法案,而不是永远依赖自动持续决议案,波特曼和沃纳也提出了应对措施。如果议员们不在120天内通过全年预算案,波特曼的法案提出将削减政府总开支的1%,而沃纳的法案将削减对行政和立法部门的资金。自动持续决议案的一个潜在缺陷是,如果能够持续依赖之,国会将可能自我满足,并对更高额预算案的谈判不感兴趣。

一直以来,政府“关门”的威胁迫使议员们试图在某些政策优先事项上达成妥协。如果没有一个明确的协议期限,那么达成妥协的动力将有所减弱。目前,自动持续决议案似乎并未被摆上台面。因此,政府“关门”的威胁将持续笼罩未来的谈判。

本文摘译自VOX官网,文章原标题为Why the government is constantly on the verge of shutting down。 译者:张启平

发布时间:2021年12月06日 来源时间:2021年12月06日
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