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美国是如何挥舞制裁大棒的?

作者:   来源:海国图智研究院  已有 401人浏览 字体放大  字体缩小

原文标题:The United States of Sanctions, The Use and Abuse of Economic Coercion

原文作者:丹尼尔·W·德雷兹纳(Daniel W.Drezner),塔夫茨大学弗莱彻法律与外交学院(Fletcher School Of Law And Diplomacy)的国际政治学教授。

原文链接:https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2021-08-24/united-states-sanctions

翻译:邓贝纤 常乐

校对:柯曼琪

理论上,超级大国应拥有一系列外交政策工具,如军事力量、文化声望、外交说服力、技术造诣、经济援助等等。但只要了解美国过去十年外交政策的人都知道,美国对经济制裁的依赖显然远胜于上述工具。

制裁,是某些国家用以阻止他国与别国进行经济往来的手段,它已成为几乎所有美国外交政策问题的解决办法。在奥巴马总统首个任期,美国以践踏人权、核扩散、侵犯领土主权等理由,平均每年对500家实体实施经济制裁。这一数字在特朗普执政期间翻了将近一倍。拜登在其上任的头几个月里,就因缅甸当局政变、尼加拉瓜镇压人民、俄罗斯黑客入侵美国网络,对它们实施新一轮制裁。他并未对特朗普政府的任何制裁做出实质性改变,除了取消对国际刑事法庭(the International Criminal Court)的制裁。为了惩罚沙特阿拉伯谋杀贾马尔·卡舒吉(Jamal Khashoggi)的恐怖行径,拜登政府对沙特阿拉伯部分官员实施了制裁,但人权激进分子认为这还不够。他们还强烈要求美国对民主倒退的匈牙利和伤害了巴勒斯坦的以色列等实施制裁。

如果经济制裁真的能让其他国家屈服于美国政府,那么对制裁的依赖就不足为怪,但是事实却恰恰相反。2014年,一项基于北卡罗莱纳州大学 (the University of North Carolina)数据的研究发现,制裁最多只有1/3到1/2的几率让其他国家妥协。这已是学术界对制裁功效的最大化估计。2019年美国政府问责局的报告显示,连联邦政府都不一定知道制裁什么时候能发挥作用。该报告还特别提到,财政部、国务院和商务部的官员都表示“其机构并未就制裁在实现美国政策目标的有效性方面开展评估工作”。

事实上,美国政府执着于制裁,并不是因为其功效,而完全出于别的原因——美国的衰落。美国不再是不可挑战的超级大国,不能再像以前那样横行霸道。其军事实力和外交影响力已相对降低。二十年来的战争、经济萧条、政治极化和新冠疫情削弱了美国的实力。屡屡受挫的美国总统箭囊渐空,因此他们急于寻求简易可行的制裁工具。

但问题在于,经济制裁并不是免费的。它会搞僵盟国关系,激怒对手,给无辜的平民造成经济压力。所以说,制裁不仅暴露出美国的衰落,还加速了其衰落。更糟糕的是,这个工具越来越迟钝。今后制裁将更难起效,因为中俄会趁虚而入,帮助被制裁对象,美国的盟友和伙伴也已厌倦了一再施加的经济压力。总之,这些事态将会降低美元在全球金融体系的中心地位,而由于制裁的基础是美元的主导地位,制裁的效果将减弱。

美国政府对待制裁应像对待外科手术一样,精准谨慎。若能采取更有条理的经济战略,政府官员就能阐明特定措施的目标,以及废除该措施的条件。最重要的是,他们会记住,还有其他工具供他们使用。制裁,是一种最好用于可控环境中的特殊工具,而非日常使用的万能工具。政策制定者应将其视作手术刀,而非瑞士军刀。

 

美国的累计制裁项目,自2000年以来不断增长

美国经济暴力手段的前世今生

自美国建国之初,经济方略一直是其外交的重要组成部分。托马斯·杰斐逊总统(Thomas Jefferson)大力推行1807年《禁运法案》,以反击英法两国不断攻击美国船只的行为。这一制裁措施带来了灾难性后果。彼时,美国对欧洲市场的需求远远大于英国和法国对新大陆中新兴市场的需求。《禁运法案》给美国带来的损失远大于其对欧洲列强的影响。即便如此,美国仍继续将贸易用作其主要的外交政策工具,专注于撬开海外市场以增加出口,促进外企对美投资。考虑到19世纪时美国军事实力尚为孱弱,这种情况确实可以理解。当时英镑在全球金融体系占主导地位,这也意味着美元尚且无足轻重。贸易是美国开展外交活动的主要方式。

一战结束时,美国再度热衷于将贸易制裁用作规制世界政治的手段。伍德罗·威尔逊总统(Woodrow Wilson)竭力主张美国人民支持国际联盟,因为他认为国联的制裁权力可充当战争的替代品。他曾于1919年表示:“被抵制的国家就是即将投降的国家。使用这种经济上的、和平、安静、致命的方法,就无需采取武力了。这种方法非常可怕。”但美国人民并未被说服,美国也没有加入国联。结果到头来,国联实施的制裁没能阻止1935年意大利入侵埃塞尔比亚,也没能阻止最终导致二战的任意一场交战,反倒是美国对日本实行的燃料等战资禁运,促成了珍珠港事件的爆发。

冷战的爆发增加了美国可用的经济方略工具。有史以来第一次,美国对外提供大量的多边和双边援助,只需停止这些援助,就可以轻易地施加经济压力。在这一时期,美国最成功的经济制裁发生于1956年苏伊士运河危机期间。出于对英法以三国入侵埃及的愤怒,美国阻挠英国动用国际货币基金组织(IMF)的储备来保护英镑。英镑随之贬值,英国不得不撤军。

然而,美国的制裁大多都以失败告终。冷战初期,美国禁止苏联的盟友获取重要资源和技术。这一禁运成功地实现了遏制的效果。但意图改变这些盟友行为的制裁却收效甚微,因为苏联会直接介入,向被制裁经济体提供经济支持。例如,在20世纪60年代初,美国收紧对古巴的出口禁令时,苏联向哈瓦那输送大量物资,给菲德尔·卡斯特罗政权带来一线生机。到了冷战后期,美国利用经济制裁向盟友和对手施压,以期促使对方保护人权。制裁亲密盟友并成功达到目的者尚且寥寥,经济施压若要发挥作用,还需是更大的多边联盟实施制裁,譬如联合国对种族隔离时代的南非的制裁。

冷战的结束又让美国重燃对制裁最初的期望。没有苏联动辄否决联合国安理会决议,多边贸易制裁似乎有可能像威尔逊曾梦想的那样取代战争。很快,事实证明并非如此。1990年,伊拉克入侵科威特后,安理会对伊拉克实行全面贸易禁运。这些毁灭性的制裁导致伊拉克的GDP暴跌近半。尽管如此,萨达姆·侯赛因(Saddam Hussein)仍拒绝从科威特撤军,直到海湾战争爆发。战争结束后,美国继续对伊拉克实施制裁,但其人道主义代价令人震惊:婴儿死亡率急剧上升,人均收入15年来一直停滞不前。伊拉克篡改数字以夸大制裁的人道主义代价,并成功实现了其目的。政策制定者开始相信,贸易制裁有很大的盲目性,它伤害的是平民百姓,而不是它所希望改变的精英。因此,他们希望找到更明智的制裁,以打击某些政权的统治联盟。

美元的中心地位似乎为其提供了一种实现方式。从上世纪90年代末开始,美国加大了金融机构与受制裁的政府、公司或个人进行美元交易的难度,911事件之后更是如此。美国银行和外国银行的运作都离不开美元,甚至暗示将限制其获取美元的权限,都能使得世界上大多数银行不愿与受制裁实体合作,从而将受制裁实体逐出全球金融体系。

事实证明,这些制裁措施更为强有力。虽然对贸易的限制促使私营部门诉诸黑市交易,但解除限制也会在涉及美元交易的措施中起作用。由于金融机构关心自己的全球声誉,并希望继续受到美国监管机构的青睐,它们往往会积极地遵守制裁,甚至主动抛弃那些被认为风险太大的客户。2005年,当美国指控澳门汇业银行(Banco Delta Asia)涉嫌为朝鲜洗钱时,连中国的银行都欣然做出回应,限制了对其的敞口。

随着制裁力度加大,美国取得了一些显著的胜利。布什政府打击恐怖分子的融资和洗钱活动时,各国政府竭力保证其被美国金融体系所接纳。奥巴马政府加大了对伊朗的制裁力度后,伊朗通过谈判达成一项限制其核计划的协议,以换取一些制裁的解除。特朗普政府威胁要提高关税、关闭美墨边境,以迫使墨西哥阻止中美洲移民后,墨西哥政府派遣了新的国民警卫队来打击偷渡。

然而,每一次成功的背后,都有更多的失败。美国对白俄罗斯、古巴、俄罗斯、叙利亚和津巴布韦实施了数十年的制裁,但收效甚微。特朗普政府进一步向伊朗、朝鲜和委内瑞拉施压,作为其“极限施压”政策的一部分,以最大限度阻止它们规避经济限制。这些措施还依赖于所谓的“次级制裁”,即第三方国家和企业若不同意参与对最初目标的制裁,将会受到经济胁迫的威胁。每一个受制裁对象都遭受了严重的经济损失,但都没有做出任何让步。就连委内瑞拉,这个正在美国“后院”遭受恶性通货膨胀并因此破产的社会主义国家,也不愿屈服。

 

美国的各种制裁项目

制裁受挫

美国目前实施经济制裁的方式有诸多问题。其中最大的问题,也是最常见的:高压带来了高要求。美国希望朝鲜、伊朗等国实现去核化,希望委内瑞拉接受玻利瓦尔统治的结束。对于这些国家的统治者而言,这些要求无异于政权更迭。因此毫不意外,他们选择了忍受这些经济上的折磨,而没有做出巨大让步。

伊朗事件则凸显了另一个问题:美国经济制裁的单边性质逐渐加强。此前,美国通常能在盟国明面或暗地的合作下实施金融制裁。但特朗普政府在决定再次对伊朗实施金融制裁时,却不顾欧洲盟友的反对。特朗普政府通过威胁对其他国家实施次级制裁,成功地增加了伊朗的经济压力。其他国家确实屈服了,这一策略也确实增加了伊朗的损失,但其成功的代价是美国与这些国家的长期关系变得紧张。

此外,虽然美国政府在制裁其他大国时已经更加轻松自如,但在墨西哥行得通的做法,在中国和俄罗斯却行不通。更大的国家,就有更多的资源来抵抗制裁。俄罗斯入侵乌克兰后,美国对其实施的制裁,或许阻止了俄罗斯政府对其周边国家采取更激进的行动,但这其实算不上什么成功。无论以何种标准衡量,该制裁都未能实现其目的,因为俄罗斯仍在违反国际准则。同样地,2018年特朗普政府对中国实施的大量关税和限制性措施,也未能产生任何实质性的让步。贸易战原本旨在将中国经济从国家资本主义转变为更有利于市场的经济模式,但最后却以一份平平无奇的协议告终,而且是一份中国未能履行的对美农产品定量采购协议。非要说制裁产生了什么效果的话,就只有反效果,它损害了美国农业和高科技产业。根据穆迪投资者服务公司(Moody's Investors Service)的数据,中国仅承担了关税增加成本的8%,美国进口商承担了93%,并最终以更高的价格转嫁给消费者。

一个与此相关的问题是棘轮效应。总统们总是热衷于实施制裁,但对撤销制裁却小心翼翼,因为这会使领导人被指控在外交政策上软弱无能。这使得美国很难令人信服地承诺会结束制裁。例如,当拜登考虑取消对伊朗的一些制裁时,共和党派批评他是一个天真的绥靖者。此外,美国的许多制裁——如对古巴和俄罗斯的制裁——已经立法,这意味着只有国会才能永久地撤销这些制裁。鉴于目前两极分化和阻挠主义支配着国会,不太可能有足够数量的议员支持任何总统的倡议,去与一个长期以来的敌对方建立友好的关系。即使能够克服政治问题,错综复杂的制裁法律也很难解决。一些国家受到如此多重复的制裁,以至于他们发现自己陷入了卡夫卡式的境地,不确定他们是否能做些什么来服从规则。

美国很难撤销对一些国家的制裁,这使得它与所有国家打交道都变得复杂。如果目标国不相信美国能取消其胁迫性措施,它们就没有动力去费心谈判。如果没有回报,遵守美国的要求又有什么意义呢?这就是萨达姆在20世纪90年代拒绝与美国谈判的原因之一,也是伊朗拒绝与特朗普政府谈判的原因之一。

制裁还造成了人道主义损失。有针对性的金融制裁本应减少全面贸易禁运带来的损失,因为理论上制裁银行体系和敌对方持有的资产可以使普通民众免受影响。事实上,大多数金融措施都是建立在贸易制裁之上的,对目标国的整体经济损害更大。国际关系学者在很多方面意见不一,但在这些制裁措施对目标国家人口的伤害上的看法是一致的。即使是金融制裁也可能引发压制、腐败和人类发展指标的倒退。

最后,目标国已学会适应制裁下的生活。就中国和俄罗斯这样的大国而言,这意味着找到替代的贸易伙伴;中国在贸易战中对美国进行报复的同时,降低了对欧洲国家的关税。俄罗斯反制裁欧洲粮食进口,以刺激国内生产。目标国也以报复性制裁作为回应,导致针锋相对的情况升级,给美国生产商和消费者带来额外的成本。随着其他主要经济体将美国表面上出于国家安全原因实施的制裁视为贸易保护主义的绊脚石,这种趋势只会加剧。当中国公司华为的首席财务官在加拿大被捕,并被美国司法部指控试图逃避美国对伊朗的制裁时,中国将此举视为更宏观的贸易战的一部分;特朗普随口建议可以释放该高管以换取贸易优惠,局面其实更糟。

长期来看,金融制裁会削弱美元作为世界主要储备货币的地位更值得我们担忧。正是由于美元的突出作用以及美国资本市场的核心地位,才使得金融制裁首先得到了发展。然而,在经历了一批制裁之后,目标国正在寻找美元之外的其他选择,以保护自己免受胁迫。数字货币是一条出路。中国人民银行已经推出了一种数字人民币,它将能使那些使用者完全绕过美元。甚至美国在欧洲的盟友也开发了“贸易互换支持工具”(INSTEX),他们可以通过这种手段绕过美元,与伊朗进行贸易。因此,美元在全球外汇储备中的份额在2020年底降至25年来的最低点,也就不足为奇了。目前,美元仍然是主要的全球储备货币。但是,如果它的使用进一步下降,美国金融方略的力量也会下降。

美国的制裁已经取得了一些重大成就。但制裁也疏远了盟友,使民众陷入贫困,并促进了脱离美元的多元化发展,同时也没有产生多少实际的让步。政策制定者们似乎把制裁的威力和效果混为一谈。就像将军们在起诉越南战争时错误地依靠尸体数量作为衡量成功的标准一样,他们现在把制裁造成的后果作为衡量成功的标准。例如,2020年11月,美国国务卿迈克·蓬佩奥称对伊朗的最大压力行动“异常有效”。作为证据,他指出,“伊朗的经济面临货币危机,公共债务不断增加,通货膨胀不断上升“。蓬佩奥没有说的是,尽管经济上受到打击,伊朗实际上正在加速其铀的浓缩以推进核计划。

 

受美国制裁的实体,根据国家和地区的数量分布情况

作为第一手段的政策

如果经济制裁如此无力,为什么外交政策制定者们还对此如此热衷?这并不是因为它们是不合理的。相反,世界政治和美国社会的变化使制裁看起来更有吸引力,特别是与其他选择相比的时候。简而言之,实施制裁比其他措施都要容易。

用孙子的话说,最好的制裁是永远不必实施的。在冷战后的大部分时间里,美国非常强大,即使有国家想挑战它,也很少敢于付诸行动。其他国家被美国的软实力哄骗着,追求美国想要的东西。那些挑战美国的国家通常会面临迅速的反击,并被联合国安理会等多边组织所加剧。只有在一小部分国际关系中,即涉及核扩散和战争罪,美国才发现有必要实施经济制裁。

但现在,随着美国霸权的衰落,想要改变现状的国家越来越多。民主衰退和自由主义国际秩序的瓦解,造就了更多在意识形态上与美国不一致的修正主义国家。同时,美国政策在阿富汗、伊拉克、利比亚、叙利亚的明显失败,使美国胁迫的威胁变得不那么可怕。随着愿意挑战美国利益的国家变多,对其进行制裁的呼声也在增加。

与此同时,其他外交政策工具在政治上的吸引力也大大下降了。甚至拜登保留了特朗普政府的大部分制裁措施都并不是巧合,他还兑现了今年晚些时候从阿富汗撤军的承诺。长达一代人的反恐战争已经使政策制定者和公众失去了对大规模军事干预的兴趣。2020年的一项盖洛普民意调查发现,65%的美国人认为美国不应把打击另一个国家作为第一选择--这是自2002年首次提出这一问题以来的最高比例。即使是小规模的军事力量使用,如无人机袭击和定点爆炸,对政策制定者们来说也变得不那么有政治吸引力。越南战争、阿富汗战争和伊拉克战争使许多美国人相信,一开始可能是有限的军事干预很容易演变成一场漫长而昂贵的战争。

如果说大棒已经不能满足不断变化的需求,那么胡萝卜则变得完全不合胃口。80多年来,美国愿意向各国提供外援和贸易优惠,以教唆它们采取更顺从的外交政策。然而,在过去的十年里,开放经济的政治格局已经定型了。外援从来都不受欢迎,但在这个民粹主义时代,它变得更加不受欢迎。至于贸易,特朗普“美国优先”的口号和拜登的“为了中产阶级的外交政策”都排除了新的自由贸易协议。即使总统想要达成这样的协议,政治上的两极分化也会使国会很难通过。

当使用其他手段的成本越来越高,制裁从未像现在这样容易实施。允许实施制裁的美国法律种类已经大大增加。对国会来说,经济胁迫是政治上的最佳选择:它被认为比宣战成本更低、风险更小,但比象征性的决议更严厉。政治家们可以告诉他们的选民,他们正在为一个问题采取一些措施,即使这些措施并不奏效。

使得制裁更有吸引力的另一个因素是全球化给美国带来的额外的影响力。全球化的经济关系网增强了其中心的力量,而美国正处于大多数中心的位置。由于全球交易中涉及美国银行的比例高得惊人,美国能够将经济相互依赖的关系武器化的程度超过许多人曾经的预测。美国甚至还利用了和自己盟友的经济关系。在全球化真正兴起之前,各国都不愿意制裁签署了条约的盟友,因为当盟友寻求新的经济伙伴时,发起国将因此而受到影响。然而,美国金融关系网的力量削弱了美国的盟友寻找美元替代品的能力(尽管这种力量鼓励这些国家去寻找美元的长期替代品)。

 

在美国制裁的威胁下,俄罗斯债券仍然受到外国投资者欢迎(单位:十亿俄罗斯卢布)

戒除习惯

美国面临着一个难题。它面对着越来越多的外交政策挑战,但解决这些问题的手段却越来越少。同时,美国最喜欢的手段——制裁,正在因频繁使用而失效。拜登政府至少似乎意识到了这个问题。美国财政部长珍妮特·耶伦在其确认听证会上承诺对美国的制裁政策进行审查,以确保“战略性地、适当地”使用这些措施。但是,改变这样一个根深蒂固的政策,事实上意味着什么?

最直白的建议也是最难遵循的:美国需要减少制裁次数。即使个别制裁行动是有意义的,政策制定者也应该考虑过多的制裁所带来的总体影响。这并不意味着永远不要制裁;美国确实需要对违反规则的恶劣行为进行反击,比如白俄罗斯在5月迫降一架民航客机以拘押一名记者。但是,实施的制裁越少,那些必要的制裁就越有效。

当实施制裁的国家对威胁、实施和解除制裁的情况十分明确时,经济胁迫的效果最好。为了保持其未来实施经济战略的能力,美国必须向其他国家保证,它将明智地实施制裁。美国应该在语言和行动上明确表示,它将在有限的和精确界定的情况下实施制裁。美国应该建立标准的操作程序,以确保对这些明确界定的行为类别进行制裁的多边支持。它应该迅速取消制裁,并允许被制裁者遵守已阐明的要求时恢复跨境交易。

行政部门可以采取一些具体措施来明确美国的做法。最明晰的是财政部或白宫每五年发布一次经济战略。武力的使用由一系列包括《国家安全战略报告》和《国防战略报告》的官方战略文件指导。处理经济压力也应该用类似的方法。特别是财政部,明确阐述其经济制裁的方法会得到好的效果;但是令人失望的是,该部门在2018年发布的四年期“战略计划”在51页中只提到了“制裁”一词两次。

为了发挥作用,经济国策战略需要包括明确的指导方针,说明何时为遏制(即限制另一国的经济实力)或强制(即促使另一国的行为发生明确的改变)的目的而实施制裁。旨在遏制的制裁类似于冷战时期对苏联及其盟国的战略禁运。在一个大国竞争的世界里,这种禁运确实应该成为美国国家政策的一部分。通过宣布一些经济措施为遏制措施,美国政府可以消除任何对其让步的期望;相反,削弱对手的力量将是非常明确的目标。而另一方面,为强制而设计的制裁措施需要与目标国能够满足的具体要求相联系--向目标国发出信号,让其知道撤销制裁是很有可能实现的,从而增加目标国遵守的可能性。

为缓解制裁作为一种政策工具带来的压力,其中一个方法是推广可行的替代方案。因此,经济战略也应重视美国政府可以抛出的各种经济诱饵。政策制定者需要把进入美国市场作为一种诱饵,促进世界政治中更有建设性的行为。这包括与必须执行制裁的美国公司进行商讨,并制定保障措施,以确保制裁真的在应该结束的时候结束。更加明确的解除制裁的程序将提高财政部的能力,使其向私营部门的行为者保证,一旦制裁被解除,他们能对与以前的目标国进行交易感到放心。这种保证将减少银行通过永久冻结那些已经改过自新的以前的目标行为人而使其资产负债表"去风险化"的现象,从而使制裁的持续时间超过预期。

所有政策都受益于定期审查。正如政府问责局的报告所承认的那样,制裁是没有经过这种审查的。强制每年进行这种审查,连同对制裁的人道主义影响的评估,将有助于政策制定者们决定何时该结束某项施加经济压力的行动。国会甚至可以自动要求政府问责局对其通过的每一项新措施进行此类审查。

国会应该制定另一个标准操作程序:在所有新的制裁立法中插入一个日落条款。国会批准的制裁措施可以设定在五年后自动失效,除非国会投票决定延长制裁。一些制裁措施很可能需要保持更长的时间,但要求进行新的投票至少可以提供决策点,使继续制裁所带来的棘轮效应得以逆转。它还可以为一些当选的官员提供一个摆脱旧政策的体面的台阶。

最后,如果继续实施禁运,美国需要恢复维持禁运的多边结构。在冷战时期,多边出口管制协调委员会负责维护华沙条约国战略禁运。现代的类似组织起源于七国集团,然后扩展到其他可信赖的盟国。建立一个拥有常设委员会的非正式国际组织还有一个好处,那就是阻止美国政府仅因为党派的突发奇想,不与盟国协商就推翻其前一届政府的政策。

一条更好的路

制裁不能也不会很快消失。其他大国,如中国和俄罗斯,正在成为越来越积极的制裁者。中国已经使用了一系列的非正式措施来惩罚日本。在过去的十年里,中国利用一系列非正式措施来惩罚日本、挪威、韩国,甚至是美国国家篮球协会;俄罗斯制裁了前苏联各共和国,以阻止它们加入欧盟在东欧的倡议。野心勃勃的大国,如沙特阿拉伯,也曾尝试过经济胁迫。未来会有更多的制裁,而不是更少。

但这并不意味着美国必须成为问题的一部分。即使是现在有实施制裁的国家,也只是依靠制裁来实现其外交政策目标的一小部分;它们还签署贸易协议,从事文化外交,并发放外援,以赢得盟友和影响他国。美国曾经也是如此。美国需要起用政策手段,以免在它和其他政府之间出现战略差距。美国的政策制定者已经过于热衷制裁,忽略了这一方法的长期成本。为了与其他大国竞争,美国需要提醒世界,它不只有这一招。

发布时间:2021年10月14日 来源时间:2021年10月12日
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