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易明、黄亚生:美中两国的气候合作、协调与竞争

作者:   来源:IPP评论  已有 1063人浏览 字体放大  字体缩小

导读

本文翻译自美国加州大学圣地亚哥分校21世纪中国中心2021年出版的政策报告 China’s New Direction: Challenges and Opportunities for U.S. Policy Report of the Task Force on U.S.-China Policy中的第八章U.S.-China Climate Cooperation, Coordination and Competition。

气候挑战与中国国内的气候状况

中国和美国是世界上最大的两个温室气体排放国,分别占全球二氧化碳排放量的28%和15%。如果没有中美两国的积极努力,世界各国将无法实现2015年《巴黎气候协定》的目标,即把全球平均气温升幅控制在工业化前水平以上2摄氏度之内。

美国总统拜登和中国国家主席习近平都将气候变化列为各自内政和外交政策的首要议程,并制定了明确的目标和时间表,以帮助实现协议的目标。尽管中美关系在其他方面令人担忧,但两国都有意愿在气候变化领域加强合作。

尽管如此,在过去几年里,这两个国家在遏制气候变化方面的努力都没有表现得特别出色。美国前总统唐纳德•特朗普于2017年6月宣布美国退出《巴黎协定》,并于2020年11月4日正式退出。

美国官员虽然继续参与联合国气候谈判,但没有为推动全球集体行动做出贡献。不过在特朗普任期内,美国的二氧化碳排放量从51.31亿公吨下降到45.71亿吨(2017-2019年期间基本保持不变),这得益于州一级措施和疫情导致的经济活动减少。

习近平主席积极寻求全球气候领导力。中国政府承诺,到2030年,中国非化石能源的比重将提高到25%左右,碳强度(单位国内生产总值二氧化碳排放)降低65%以上,提高森林蓄存量,到2060年实现碳中和。

根据《巴黎协定》的规定,中国的二氧化碳排放量在2030年之前可以继续增加,但新的煤炭资源开发和消费扩大给国内外敲响了警钟。

中国在可再生能源和电动汽车等清洁技术相关领域展现了积极的信号,但中国对国内燃煤的依赖依然存在。中国最近的几项绿色金融倡议也因设计和实施过程中的薄弱环节而受到阻碍,如发行债券的指导方针包括提高化石燃料锅炉的能源效率等项目。

第一,中国二氧化碳排放的主要来源仍然是燃煤发电和水泥、钢铁等材料的工业生产。煤炭仍占中国能源供应的57%,比十年前的70%有所下降,但绝对发电量增加了19%,煤炭使用造成的二氧化碳排放量占中国总排放量的75%以上。

事实上,2020年中国新增燃煤电厂产能超过了2018年和2019年的总和,其新增燃煤电厂产能是世界其他地区的三倍多。中国煤炭工业协会(CNCA)预测,到2021年,中国的煤炭产量将再次增加,到2025年,中国的煤炭消费量将增长6%。

2021年第一季度,中国的二氧化碳排放量比疫情前增加了9%。总部位于英国的气候组织TransitionZero表示,如果中国要在2060年前实现碳中和的目标,就必须在2030年前减少现有产能的大约三分之一。

在煤炭消费持续增长的情况下,中国政府计划如何实现其2030年或2060年的目标,在2021年3月发布的“十四五”规划草案中并没有给出详细方案。

第二,中国的风能和太阳能总装机容量居世界首位,约占中国一次能源消费总量的11%。中国目前还拥有全球太阳能电池板市场80%的份额。2020年,可再生能源投资占中国全球能源基础设施投资的57%(110亿美元),而煤炭投资占27%。

第三,中国优先考虑的是交通运输行业的降低碳排放,这一行业占全国排放总量的9%。截至2019年6月底,中国的电动汽车占全球近一半,其中约4.5%的海外销售,以及99%的电动巴士。中国政府还制定了到2030年电动汽车占总销量40%的计划。

第四,中国已经推出了金融工具来帮助履行其气候义务。2021年,北京启动了覆盖电力行业的全国排放交易体系(ETS),该行业约占中国总排放的50%,占世界总排放的14%。

第五,中国还发展了一个庞大而活跃的绿色债券市场,促进可持续的、气候友好型基础设施投资。但在执行方面也存在弱点。

第六,中国领导人已经承诺,不再海外投资化石燃料相关的基础设施项目。过去,超过40%的 “一带一路”项目是与能源有关的,另外30%是在交通领域。中国此前为全球四分之一的新燃煤电厂提供融资,相当于200多座新电厂。

美国对华气候战略及政策建议

在国际社会为2021年11月的格拉斯哥气候变化大会(Glasgow Climate Change Conference)做准备之际,美国和中国都做出了全新的、更积极的气候承诺。

拜登总统承诺到2030年将温室气体污染在2005年的基础上减少50%到52%,并在2050年前实现碳中和,这比中国实现同样目标的时间提早了10年。

其他目标包括到2035年实现100%无碳污染电力,提高能源效率,增加森林储量,并利用政府采购来鼓励碳捕集利用与封存技术的部署。

要想取得成功,美国的气候战略必须同时融入与中国竞争、协调和合作等要素:

1.中美气候竞争

美国应该与中国竞争。中国已经占据绝对领先地位的绿色技术制造和出口,比如太阳能和电池技术。但无论谁领导,这仍然是一个双赢的提议。竞争可以创造更多的就业机会,促进两国的技术突破,并迫使中国在绿色技术方面投入更多资金,以捍卫其市场地位。

拜登政府有一个看似一体化的计划,其中包括1亿美元的资金用于清洁能源技术研发、制定清洁能源标准以及为清洁能源制造业的煤炭行业工人提供就业再培训。

但是,要真正改变制造过程,使绿色技术所需资源的供应链多样化,并支持美国公司开发解决方案,减少对稀土等资源的依赖,避免过度依赖中国,美国的投资规模应该大幅增加。

拜登政府和美国国会正在寻求加强美国对海外基础设施的支持,美国国际开发金融公司应该把清洁能源项目的基础设施融资作为首要任务。

2.中美气候协调

美国应该与中国在气候问题上采取协调行动。2021年4月,美国气候特使约翰•克里前往北京会见了气候特使解振华。双方都承诺各自将在一系列问题上采取行动,如气候适应性农业、低碳交通和减少甲烷排放。

另一个可以采取协调行动的领域是树立更高的减少碳排放目标并加快彼此的实现进展。例如,美国和中国在这方面有加快兑现碳中和承诺的空间,美国从2050年提前到2045年,中国从2060年提前到2050年,从而为格拉斯哥峰会注入活力。

尽管对中国如何实现这些目标仍然存在担忧,但两国同意提供实现这些目标的基准,将各自的目标细分到各个行业。

3.中美气候合作

美国应该寻求与中国合作,推动全球金融、基础设施和技术解决气候变化问题。在会晤期间,克里和解振华同意在几个多边框架内开展合作,并与其他国家合作。

例如,中国人民银行和美国财政部目前担任G20集团可持续金融研究小组的联合主席,该小组旨在制定一项多年期战略,为可持续投资筹集资金。

其他几个潜在合作领域:

1、绿色化全球基础设施。

2、绿色化供应链。

3、技术合作。

其他几个潜在合作领域可以成为一种模式:

绿色化全球基础设施。拜登总统把清洁能源投资作为其国内基础设施一揽子计划的核心部分,并讨论了美国主办全球基础设施峰会的计划。七国集团“重建更美好世界”倡议已经承诺启动,将减缓和适应气候变化纳入未来全球基础设施发展的进程。

美国、中国、日本、欧盟和澳大利亚可以利用基础设施峰会的机会,制定一套标准,促进清洁能源和交通基础设施的部署,以实现1.5摄氏度的目标。在促使中国重新考虑燃煤电厂出口方面,这些标准可能尤为重要。此外,随着美国银行越来越多地融入中国金融体系,它们应该帮助中国同行在绿色金融市场采取更高的标准和更严格的透明度。

绿色化供应链。通过全球标准制定机构,美国和中国可以与其他主要绿色技术创新者和制造商合作,制定绿色技术的互操作标准。他们还可以调整标准,鼓励回收稀土和太阳能电池板等绿色技术制造过程中产生的电子垃圾。

此外,还需要“绿色”农业和森林供应链。中国作为世界上最大的木材进口国以及许多其他农产品的进口国,其在这一领域的贡献尤为重要。

技术合作。尽管中国已经是可再生能源领域的商业领导者,但美国仍是许多重要领域的研发技术领导者,比如人工智能和核反应堆技术。

美国应通过一项合作协议,鼓励与中国在气候相关研究和技术交流方面的合作,共同努力扩大碳捕捉和封存等技术解决方案的规模,这些技术解决方案最容易在中国进行联合试验。

中国还可以加强知识产权保护,这可能有助于向美国公司开放其专利申请市场。同时,美国可以考虑不惩罚因中国政府补贴而具有竞争力的中国产品,并结束特朗普政府对中国太阳能电池板和组件以及其他产品征收的关税,这些产品实际上通过降低安装太阳能的成本帮助减少全球碳排放。

本文系IPP独家稿件。

作者:易明(Elizabeth Economy),美国对外关系委员会亚洲研究高级研究员兼主任、斯坦福大学胡佛研究所客座杰出访问学者;黄亚生,美国麻省理工学院斯隆管理学院副院长、政治经济和国际管理教授。

翻译:陈灼莹

发布时间:2021年10月14日 来源时间:2021年10月13日
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