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政治阴霾下,中美气候合作能更进一步吗?

作者:魏百佩   来源:海国图智研究院  已有 1179人浏览 字体放大  字体缩小

原标题:“最坏的时代,最好的领域”:克里访华之后的中美气候合作机遇几何?

本文作者:魏百佩

本文审校:葛健豪

8月31日至9月3日,美国总统气候问题特使约翰.克里“低调”访华,在天津与中国气候变化事务特使解振华举行会谈,就“中美气候变化合作”、“《联合国气候变化框架公约》第二十六次缔约方大会”(COP26)等气候变化议题交换意见。中美气候合作在今年早些时候被寄予厚望:在中美关系大幅滑坡,陷入严重问题的“最坏的时代”,由于中美在气候和能源领域有着近乎同步的宏观发展规划,气候合作有望成为中美关系的缓冲区。然而,气候合作要想真正起到“补丁”作用,前路仍是障碍重重——拜登的气候外交目标尚不明确,中美在诸如“碳中和”这样的核心领域进行实质性合作的空间缩小;而且,本文认为,气候变化问题作为一个被高度“安全化”后,已经从纯粹的科技领域进入政治场域的当代关键性议题,其对于战略互信的要求将不会低于中美传统合作领域。克里访华之后,美方若想增加中美气候合作的机遇,必须明确区分传统安全和非传统安全问题在气候变化领域的界限,驱散“过度安全化”的疑云,为中美气候合作乃至解决美中关系面临的现实难题创造机遇。

克里“低调”访华,拜登政府难以获得“高调”外交成绩单

在新闻界,克里这次为期4天的对华访问基本上被中外各大媒体“冷处理”。在寥寥几笔带过的报道中,克里于9月1日与中国外交部长王毅的视频会面反而更受关注。与今年4月成功达成《中美应对气候危机联合声明》(U.S.-China Joint Statement Addressing the Climate Crisis,《联合声明》)的克里中国首访不同,本次天津访问中美之间未达成任何重大声明和新的承诺。双方气候特使的对谈内容侧重于双方立场和政策目标的确认,而非在具体的合作领域进行进一步开拓。

这次克里的对华访问是其亚洲行的一部分,中国为第二站——此前他已经访问过日本,然后在访华结束后直接飞往韩国。彭博社社论认为,克里的亚洲三国的访问全都可以算做拜登出席联合国气候变化框架公约》第二十六次缔约方大会(COP26)的“行前准备”。自拜登1月上任之后如期签署重返《巴黎协定》文件以来,COP26是第一个能让拜登“大施拳脚”,重塑美国在全球气候治理方面的领导力的全球瞩目的多边舞台。根据“领导者—追随者”的领导力结构,美国若想在COP26上更多地推行具有“拜登政府”特色的外交政策,那么他必须利用双边外交的机会在制度、政治、心理方面对潜在的被领导者进行充分的动员,对潜在的竞争者立场做到“知己知彼”。

但是,从这9个月拜登政府针对气候议题的,无论是以双边还是多边形式进行的谈判和交涉情况来看,其气候外交政策的重大弱点在于尚未形成清晰的外交目标。奥巴马时代的气候外交,主要是围绕“美国能源独立”的主要目标进行的。“能源独立”的目标成为连接美国国内气候政策和美国推行的多边气候外交的桥梁,通过国家减排承诺和气候资金吸引追随者,同时督促中国、印度等新兴大国承担环境治理责任,以此来支持发展低碳经济巩固美国的未来经济地位的国内政策。

与奥巴马的系统性的气候治理政策相比,拜登的能源,环境及气候治理措施“各自为政”,颁布的行政命令体系庞杂,外交定位模糊。拜登没有一个统筹全局的宏观目标以起到良好的统筹作用。尽管他有意将巩固盟友,重塑峰会外交上的领导力以及国内经济恢复这些政策倾向融合在一起形成所谓的“团结应对政策”,然而实际上这些双边气候外交目标各异甚至互相抵触。对欧盟,拜登倾向于利用能源杠杆以达到俄罗斯和欧陆国家在国际能源进出口版图上的均势局面;对亚洲盟友(如日韩),拜登迫切地想取得这些盟友中发达国家的减排承诺以修复在全球气候治理上的领导地位,如本次克里在访问日本时,高度赞扬了日本政府近期对国家自主贡献的调整;对中国,限制性的气候合作战略仅仅被视为短效的美中关系“补丁”,气候变化政策是贸易战后中美为数不多保持持续性对华的领域。但值得注意的是,这些目标的实现受制于这些目标国家彼此之间的双边合作。如果拜登不能通过有号召力的政策目标实现号召盟友和平衡对手的“一石二鸟”,承载诸多期望的气候外交只能沦为战略空想。

“碳中和”方面合作空间变窄,中美恐难开拓新领域

“碳中和”领域在今年春季克里访华期间被认为是中美经济及技术合作在中美关系低潮期的突破口。其原因在于两国应对气候变化的政策目标极为相近。中国已承诺在2030年达到碳排放峰值,2060年实现碳中和。而拜登政府在今年也提出了2050年实现“碳中和”的目标。然而,相似的减排时间表不等于充足的合作空间。“碳中和”的目标固然为新能源产品及设备的贸易、技术转让、绿色金融等关键领域的发展提出了新的发展要求,但是中美在这些气候行动中的依存度早已下降。对比不同时期两份中美针对气候治理做出的联合声明,在文字表述的演变上我们可以清楚地看到这一显著变化。在奥巴马时代,《中美气候变化联合声明》(2014)中既达成对五项关键领域(载重汽车和其他汽车减排、智能电网、碳捕集利用和封存、温室气体数据的收集和管理、建筑和工业能效)的合作共识,又形成了双边工作组的合作机制。然而2021年的《联合声明》中,对具体合作领域未出现类似“共识”的字眼,而且也在未来的谈判计划中削减了“信息数据交流”。

中美气候行动的传统合作领域,如新能源汽车、可再生能源设备的双边贸易等势必不能短时间内修复。而中美在低碳领域的投资竞争也已经开始。美国国务卿布林肯公开“对标”中国,警告说“如果不能领导可再生能源革命,很难想象美国能在和中国的长期战略竞争中获胜”。此外,对中国的光伏产品的出口的“人权”限制,在天然气市场上通过遏制放空燃烧和甲烷泄露等政策和中国产品在欧盟市场进行积极竞争等实际贸易政策的效果也凸显端倪。

中美共同加入多边合作被视作是另一个可行的选项。如美国威尔逊中心中国环境论坛主任吴岚(Jennifer Turner)在克里4月访华前呼吁,两国可以共同加入多边合作协议,“譬如和欧洲一起。目前美国和欧盟正在推动气候友好型农业贸易,若是最终达成一致,中国也可以考虑加入。但是中欧在峰会外交中无可避免的问题是对于“共同但有区别责任”的分歧。在未经充分谈判的条件下,这种分歧会恶化为中国与发达国家集团在谈判中重新陷入2010年以前 “相互指责”的僵持状态。

在各国气候行动的规划中都炙手可热的绿色金融领域,中美之间也难以拓展合作空间。实现碳中和最现实也是最严峻的阻碍是资金缺口。以中国为例,若中国想在2030年成功达峰,每年的资金需求在3.7万亿元左右。我国在气候变化领域投入的资金约为5000亿元,然而各领域“脱碳”所需要投入的成本仍然有1.6万亿元的缺口。社会资本的注资需求极大。面临同样问题的美国已经尝试建立共同的国际绿色金融贷款机制以缓解私营部门的投融资障碍。其中,2018年由两党共同通过的国际开发金融公司(DFC)引人瞩目。DFC旨在与国际货币基金组织和世界银行等多边金融机构合作,一边向盟友及新兴市场国家提供融资选择,一边建立美国在绿色融贷规则上的领导力。但是,中国很难被一个一开始就被定义为美国外交战略工具的机制所吸引。DFC的规则设计上体现浓厚的美式理念,鼓励私人部门全面进入能源与气候项目;同时它还具有侵略性和扩张性,在国际市场上通过操作金融杠杆 使得美国能有更大的回旋余地进行股权投资和贷款。而中国一向对与自己所秉持的社会主义市场经济理念相左的国际金融体系报以谨慎和观望的态度,为融资信贷领域设置了更高的准入标准。中美这种在金融投资领域上认知观念上的分歧无法在短期内弥合。

“过度安全化”阴霾不散,“功利型”气候外交能否引领未来

在“新安全观”滥觞的90年代,巴里.布赞就敏锐地察觉到大量公共议题进入安全视域而无法得到充分解决的困境。他把这种现象命名为“过度安全化”(Over-securitization),即,如果对“安全”的界定过于宽泛,就会造成对实质性威胁界定上的混乱。一般来说,所有安全议题的形成要经历语言行为(Speech Act)从兴起到消亡的三个阶段:威胁评估、政策资源汲取再到政策调整。而最后一步“政策调整“的核心目标在于”去安全化“(De-securitization),意味着威胁的消除,议题从”安全议题“重归一般性政治议程。对于美国政府来说,气候议题安全化的趋势早已在奥巴马时代显现。如果奥巴马政府尚且将“气候变化的威胁”局限在对经济安全的影响,经过特朗普时代“美国优先”的能源政策的洗礼,气候议题早已成为“政治安全”领域炙手可热的话题。无论是单边色彩浓厚的“美国优先能源计划”,抑或是为重返峰会外交“量身定制”的“团结应对政策”,无论是振兴化石与核能,还是限制油气板块租赁,都只是一种利用安全话语的建构来获取国家权力的方式。通过安全话语的建构对“气候变化”这一特定公共问题获取特殊性的政策资源,从而增强政府权力,甚至导致政府集权。

拜登政府的气候政策也正是因为“安全化”的扩张才试图囊括各种不同的政策目标。“气候变化”对内成为促进国内公共健康、就业、移民问题的关键因素,对外它又是国家重新塑造领导力的重要途径。因此,美国的气候行动无可避免地和地缘政治竞争捆绑在一起,在做出气候外交决策之时,也很难分离传统安全和非传统安全目标。一个跨界两大安全体系的议题对于脆弱而敏感的中美关系来说,是非常不利的。美国所关注的“气候安全”并没有形成“去安全化”的机制——即,在什么程度上,“气候安全”的威胁能够消除,气候问题能进入实质性的技术领域谈判。这表现在美国一直将“国家自主贡献”(NDCs)承诺作为谈判时根本立场的一部分,将NDCs作为博弈的对象,增加对其他国家分配全球治理责任的负担。这种囿于国家间竞争的谈判逻辑正是因为对威胁界定的不清晰导致的。

在中美近期的气候谈判中,美国没有提出清晰的合作条件和合作目标,反而将重点放在气候议题的安全影响上。这对于敏感而脆弱的中美关系来说,是一个错误的信号。中国和美国双方目前都会选择在情势尚不明朗的竞合态势下坚持涉及重大国家利益的立场。而模糊不清的提议会直接被视为威胁,进一步侵蚀战略互信的基础。如果想要推进中美在气候变化领域的进一步对话,反思在气候与能源领域的“过度安全化”是极其必要的。

克里的九月访华,“高调”出行,“低调”结束。在COP26召开之前,中美在气候及能源领域方面的接触与对话仍处于“互表立场”的阶段,未有实质性发展。但我们仍能看出,克里此次访华之后,中美气候合作方面仍然有三大阻碍:其一是美国的气候外交的宏观目标尚不明朗,不能提出有具体的合作条件的气中美候及能源合作提议;其二是在碳中和、清洁能源开发这样的关键领域中美之间的合作空间缩小;其三是气候变化领域“过度安全化”导致拜登用功利主义指导现行气候外交政策,削弱美中战略互信。本文认为,尽管气候与能源合作被称为目前中美关系中“最好的合作领域”,但目前的中美谈话成果与它被寄予厚望的效果之间,仍然荆棘众生。而美方是否愿意“知难而上”仍是个问号。中美气候与能源合作离不开中美关系发展的大环境。美方如果愿意“迎难而上”,表达诚意,则首先需要避免在气候问题过度地渲染“安全问题”,适度区分传统安全和非传统安全问题在气候变化领域的界限。此外,若美国能够在《巴黎协定》所形成的多边合作场域做出表率,并且和中国接触,也为解决美中关系面临的难题创造机遇。

发布时间:2021年10月01日 来源时间:2021年09月27日
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