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张力文:当前美国国内四种多边主义模式之争

作者:张力文   来源:IPP评论  已有 430人浏览 字体放大  字体缩小

导读

自全球新冠病毒大流行以来,以规则为基础的国际体系遭受到前所未有的冲击。美国前任总统特朗普,强力推行“美国第一”的政策,蔑视、践踏国际多边体系的做法引发了美国外交政策界关于21世纪世界秩序制度基础的激烈辩论。

拜登上台之后,华盛顿的当权派一致反对特朗普的“美国第一”取向。但对美国在国际事务中应采取何种最符合美国利益的问题上,各方仍存在分歧。他们看到,当前的历史时刻,由两个强大的、相互抵消的趋势决定:只能通过集体行动解决跨国挑战的崛起以及阻碍国际合作的地缘政治竞争的重新抬头。

四种多边主义模式

目前,在美国,争夺首要地位的四种不同的多边主义模式,其中每一种模式都具有独特性。这四种模式大致可以描述为:

合法性——以联合国宪章所代表的世界秩序团结性——以重组国际俱乐部的“新”形式能动性——以调和、更新19世纪大国联盟框架灵活性——以联盟模式采取定点合作的方式 根据美国外交关系委员会,国际事务专家的解读[1]:美国“多边主义”的第一模式,是认可联合国《宪章》将其所包括的体现主权平等原则、以条约为基础的多边机构放在首位。

尽管现存机构有种种缺点,联合国作为一个国际机构继续享有无与伦比的全球合法性。因为它拥有普遍成员制、具有法律约束力的宪章以及在联合国安全理事会的主持下授权使用武力的唯一权力。

正如时任美国副国务卿安东尼·布林肯在2016年宣称的那样,“联合国所做的工作、它带来的合法性、它所允许的影响力,都是无可替代的。“

第二种模式,即俱乐部法,旨在复兴和巩固西方发达市场的民主社会,将其作为开放的、基于规则的、与自由国际主义的原则相一致的国际体系的核心。

这一战略,首先将侧重于加强现有的将自由世界社会团结起来的多边机构,并在必要时扩大这些机构或创建新的机构。在美国智库中,大西洋理事会一直是这一观点的最热心支持者。

第三种模式,是按照美国外交关系委员会的两位专家,理查德·哈斯(Richard Haass)和查尔斯·库普尚(Charles Kupchan)最近提出的提议,将国际秩序的责任赋予19世纪大国联盟的升级版。

新版联盟包括一个全球理事会,其成员包括自由派和非自由派国家。这些成员国家同意,为了共同管理全球和区域危机以及在气候变化、大流行病、核扩散和恐怖主义等共同威胁方面进行合作。同时,将它们的意识形态和政治分歧置于次要地位。

第四种模式,是联盟模式,这个模式优先考虑灵活的定点合作方式。在任何特定情况下,多边谈判中各方的身份和数量将取决于所面对的全球挑战的性质、潜在参与者的兴趣及参与程度,以及这些行为者能够发挥作用的相关能力。[1]

世界秩序联盟方式的特点在于其灵活性和非正式性。这个形式,是为那些为与美国或志同道合的国家量身定制的。它可以使参与方根据各自认定的主题事务,从全球议程中攫取部分利益,而不是完全依赖庞大、笨重的条约机构。

简言之,拜登执政下的美国外交政策,对独自行动还是与他人合作的争论已经结束,关于多边主义替代形式的辩论则拉开了序幕。

“费城原则”

美国现任拜登政府面临着一个急剧变化的全球格局。在这个格局中,美国需要通过多边政策工具推进美国的一系列优先事项,包括国际机构、国际法和多边外交。特朗普任期内对国际秩序的蔑视,表现为退出数个国际机构。这种做法,将美国定位为多边政策空间中的相对局外人,降低了其影响力。

与此同时,美国政界看到,崛起的中国在塑造国际规范和设定国际机构议程方面变得更加有效和自信。即使民主党统一控制了美国政府,新政府的政策选择,也受到了对美国在世界上的角色和国际秩序价值的深刻政治分歧的严重限制。这种新局面要求美国以新的方式与其伙伴合作,与对手对抗,并以多边方式推进其利益。

在这一背景下,2020年10月15日和16日,美国智库宾夕法尼亚大学的佩里世界之家和布鲁金斯学会外交政策项目联合召集了一个线上无党派学者专家的研讨会。会议评估了美国多边政策的现状,并为美国拜登政府重新参与国际秩序制定战略建议。

在此次会议的报告中,学者提出了六项“费城原则”,旨在指导美国走向更有效的多边主义。“费城原则”涉及美国转变其全球战略方法,美国如何改变并建立管理伙伴关系的新联盟以及重新关注美国国内官僚政治的背景。

“费城原则” 为美国在国际体系的三个不同层面上针对拜登政府处理多边和国际法律政策提供了建议。这三个层面包括:全球范围内、美国主要伙伴和盟友以及国内和官僚政治。

在全球战略运作层面,两个首要原则为:1)美国必须认识到多边秩序现在是由大国竞争来定义的,尤其是与中国的竞争,并做出相应的回应。2)应对跨国威胁,尤其是气候变化,必须是美国多边战略的根本目标。

关于美国如何建立和管理新联盟的两个原则是:1)采取多边途径从认同美国价值观和民主承诺的国家开始;2)采取“成功的多边主义”,需要战略性地利用多种机制,包括非正式程序、俱乐部模式和非约束性承诺。

针对指导美国国内的官僚机制改革和政治参与的原则是:1)多边优先事项必须纳入美国的整体外交战略,特别是通过利用双边关系的优势;2)多边目标必须符合美国国内的价值观和美国人民的利益。

新任拜登政府必须认识到,多边秩序已经成为大国竞争的地缘政治空间,尤其是美国与中国、俄罗斯及其他竞争对手的竞争。“费城原则”的倡议者们看到,中国正采取更加自信的方式寻求在多边机构中发挥领导作用,这种情况将继续并加速。

美国要想在多边大国竞争的背景下有效地推进自己的利益,必须在这些多边机构中参与大国竞争。为此,美国必须认识到,塑造国际秩序规则的能力至关重要。

虽然,历史上美国在建立这一秩序中发挥了重要作用,但这并不能确保美国长期的领导地位和影响力。美国必须投资政治和经济资本来维护和改革国际体制秩序,即使这种投资可能不会产生短期利益。

在其多边战略和外交中,美国必须警惕并准备审查(在适当的情况下)美国的竞争对手,在所有多边机构内,为改变规范或维护其权威做出努力。

“费城原则”的倡议者们认为,美国的竞争对手,利用了美国退出一些国际机构的机会以及美国对联合国安理会(UN Security Council)等重要机构中国际事务的一些狭隘的作为和关注,使美国的竞争对手在不太广为人知的国际机构中和联合国系统之外获得了影响力。

同样,美国必须开始看到联合国系统中各机构之间的联系,其对手可能会利用这些联系来推动政策和影响。多边政策空间,不再是处于特定问题筒仓中的单个机构,而是一个棋盘,一个机构的收益可以对其他机构产生影响。

美国的竞争对手将利用其影响力,以一个机构为平台作为更广泛的多边架构的杠杆。美国必须准备好应对这些举措,并通过跨多个机构的复杂战略,推进自己的议程。

“费城原则”的倡议者们呼吁;在涉及跨国威胁时,美国迫切需要与他国合作。美国必须制定与利益一致的竞争对手合作的新方法。国际法律协定,特别是与大国竞争对手的协定,可以限制竞争,使美国更加安全和繁荣。

这种针对具体问题的合作,对于整个国际架构的运作和推进美国的利益仍然至关重要。然而必须认清,这绝不代表美国忽视国际机构内部正在进行的潜在的大国竞争,更不代表美国相信国际环境从根本上是合作的环境。

“费城原则” 的另一个值得关注的要点,是其所提倡的伙伴关系和合作原则。“费城原则” 提出,多边方法应该从认同美国价值观和民主承诺的国家开始。倡议者们认为,有效的多边主义,需要与其他国家合作推进共同利益。当美国考虑在不同背景下与哪些国家合作时,共同的利益和价值观无疑是至关重要的。

在建立联盟、建立合作或设计俱乐部的全球治理模式时,美国的多边主义需要优先致力于一套核心的共同价值观。这包括民主治理和人权。建立在这种共同价值观基础上的伙伴关系,将比仅仅基于利益的联盟更加牢固,更有可能使联盟成员在与对手的竞争中站稳脚跟。

建立与美国价值观一致的国家联盟,最终是面对大国竞争、推进集体多边目标的最佳方式。美国的主要大国对手——中国以及在较小程度上的对手俄罗斯——支持非常不同的价值观和治理结构。美国对权利和民主的承诺本身,可能会威胁和遏制非民主的对手。

“费城原则”的倡议者们认为,即使美国的潜在伙伴——从欧洲到印度、南非到澳大利亚——可能会与中国或俄罗斯找到共同的经济利益。但如果使这些国家相信他们与美国建立基于价值观的伙伴关系,将有助于确保他们在面对重大事件时与美国站在一起。

同时,这种伙伴关系,可以大大增加美国在多边机构中的影响力,例如,最近在国际事务中,美国争取到一些与美国有共同价值观的国家,拒绝了中国候选人领导世界知识产权组织就是证明。[2]

“费城原则”倡议者们相信,基于共同价值观的联盟,也可为美国应对跨国威胁、政治挑战、提出新倡议、建立新机构和俱乐部,提供坚实的基础。通过此类新举措,一群拥有共同价值观、支持民主、致力于全球治理的承诺而团结在一起的国家,可能会迫使传统的全球机构进行改革,并取得成果。

同样,这样一个组织,或许能够解决中国或俄罗斯等竞争对手不愿解决或阻碍解决的问题。通过这种基于价值观的联盟,可能比通过现存的国际机构更好地解决全球所面临的问题,最终,这些新举措可以使现有的国际秩序更有弹性、更有效。

“费城原则”倡议者们特别强调,“在国界之外,美国必须大力投资建立基于价值观的伙伴关系。培养拥有共同价值观的伙伴关系,需要美国更深入和更持续地参与包括政府和民间社会网络之间的联系,从鲍里斯·约翰逊(Boris Johnson)刚刚提出的邀请更广泛的民主国家集团参加七国集团(G-7)年度会议的提议,到拟议中的D-10民主论坛或民主技术政策联盟框架,都体现了这一原则。

一旦建立了牢固的基于价值观的关系,美国将需要在其多边外交中,首先转向志同道合的伙伴,以达成政策共识和共同方法。只有到那时,这种基于集体价值观的伙伴关系才能在对中国的不公平贸易做法或俄罗斯的网络操作等问题上对抗对手。”[2]

综上所述, “费城原则”的倡议者们为美国应对急剧变化的地缘政治格局的新多边主义提供了一个广阔的路线图。这些原则显示,美国承认多边舞台是当今全球竞争的空间,认识到在国际事务中、在应对跨国威胁带来的日益增加的危险时需要多边主义。它们提醒拜登政府:共同的价值观可以激发有效的决策,并重新关注以新形式的联盟替代现有国际体制结构的潜在价值。

最后,“费城原则”的倡议者们强调了在双边和多边外交之间,建立协同机制以及更好地理解美国人的利益和价值观的重要性。总的来说,“费城原则”为美国的多边政策、参与国际事务、在国际机构中的行动和对国际法的承诺制定了一系列变化的战略和战术。“费城原则”的倡议者们深信,这些变化将使美国在未来竞争激烈的多边环境中做好准备。[2]

美国在联合国体系内的做法

拜登政府执政下,美国在联合国事务中如何作为?一些专注于多边主义和全球治理的美国学者归纳出拜登政府将涉及的四个方面:

●在国际组织中重新确立美国的权力;

●复兴美国在国际组织中的领导地位;

●推动升级版的美国联盟;

●恢复和改革基于规则的国际秩序。

这些学者指出,为了实现如上目标,拜登政府需要实施三个战略目标:美国需要投资新联盟和国际组织,将美国的力量通过与其他人合作而得到放大;

应对新大国崛起带来的挑战,包括承认美国在国际体制中的单极权力以及其他国家自动服从美国领导的时代已经过去。美国将需要加大在联合国系统内的投资,以保持美国的强大声音,并引导而不是反对中国的参与;

改革印度储备银行,使其更符合应对当代外交的目标(这在获得美国公众支持方面也很重要)——而且要做到这一点,美国及其盟友仍能在很大程度上塑造全球道路规则。

实现这些目标的外交战略应基于七个要素:首先是信息。美国阐明政府的方针很重要。这将需要得到美国盟友(如欧洲和亚洲)和联合国会员国(例如在非洲和拉丁美洲)的广泛关注。

政府应该提供的五个标题信息是:美国是一个遵守国际法律、遵守规则、寻求稳定的国家;美国持有与联合国重叠的价值观和原则;联合国会员国可以指望美国维护这些价值观;美国的做法是“我们如何让国际体系发挥作用”,而不是“我们如何拆除它”;美国重新致力于联盟体系。

其次,美国政府要采取更具体的措施来重振美国在联合国的领导层。具体做法包括:

●支付未支付的美国财政会费;

●更直接地参与联合国改革的实施;

●重新加入人权理事会;

●推荐有经验的美国候选人担任联合国高级职务,并采取认真的游说策略予以支持;

●增加美国籍中级和高级别的联合国雇员,拜登政府需要赢得联合国外交,尤其在安理会五个常任理事国内部;

●在联合国内部合作应对新的全球威胁。如网络、流行病以及特别需要寻找一个时机,来解决人工智能问题并制定国际规则。[3] [4]

参考注释:

[1] “The Four Contending Approaches to Multilateralism Under Biden”,StewartM. Patrick Monday, May 24, 2021

[2]2021-Brookings-AStrategic Roadmap for Reentry 2021 and Beyond: U.S. Institutional Commitments in a New Geo-strategic Environment,WilliamBurke-White

[3]2020-UNU_THEUNITED STATES’ CURRENT AND FUTURERELATIONSHIP WITH THE UNITED NATIONS,DavidWhineray

[4]“TheBiden administration and the future of multilateralism” Council on ForeignRelations, Stewart Patrick

作者:张力文,浙江大学公共管理学院政治学研究所兼任教授,原联合国秘书处政治部资深研究员。

发布时间:2021年09月22日 来源时间:2021年09月22日
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