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张千帆:“大不列颠”是如何形成的

作者:张千帆   来源:中美印象  已有 4443人浏览 放大  缩小

【编者按:作者为北京大学宪法学教授。本文是2021年4月11日共识沙龙讲座“‘大不列颠’是如何形成的”文字稿,感谢姗姗的组织和群友的参与。全文首发在中国历史与未来网,2021年8月31日。作者授权本站转发。
  据说美国大选之后,谈美国有点“敏感”,那就来谈英国。实际上,不论哪个国家,运行规律都是一致的。荀子说得好:“天行有常,不为尧存,不为桀亡。应之以治则吉,应之以乱则凶。”这个“常”不是别的,就是政治自然法。各国国情迥异,但人性是共通的;如果不按政治自然法做事,那么一个国家非乱不可,再“牛”的国家也不能例外。事实上,英美、欧洲等发达国家之所以“牛”,正是因为它们遵循了政治自然法则;非洲、拉美等国相对落后,常常不太平甚至打内战,也正因为这些国家的政治不遵循政治自然法。当然,遵不遵循也不是绝对的,没有哪个国家能做到十全十美;即便英美这样的“老牌”宪政国家也会发生擦枪走火,偏离政治自然法并受到惩罚。美国没能解决奴隶制,就发生了伤亡惨重的内战;英国经历了漫长的政教合一与宗教歧视,后来又实行中央集权,结果造成爱尔兰“离家出走”,苏格兰也差点分道扬镳。


历史上,不列颠再“伟大”,也远非铁板一块,历史上各种分离主义危机从来没消停过。就在2014年9月18日,苏格兰还上演了一次“独立公投”。虽然结果有惊无险,独立动议以45:55百分比落败,但是这次事件还是引起国人的广泛兴趣和关注。这是怎么了?曾经不可一世的“大英帝国”,为何也面临如此四分五裂、分崩离析的窘境?当然,和我们不同的是,英国的多数国民都以平常心看待主权统一—分裂这类在我们看起来“生死攸关”的问题。即便苏格兰独立成功,天也塌不下来,就和英国公投“脱欧”一样。但吊诡的是,一个不在意分裂的国家偏偏不容易分裂。更准确地说,虽然哪个国家都难免总有人闹独立,这样的国家却总能在宪政制度庇佑下化险为夷、分而不裂;而一旦它也不按“政治自然法”原则和规律办事,那也同样不能幸免分裂的命运。

之前,我已经就英国历史上的里程碑事件——《大宪章》和“光荣革命”——做过两个讲座。今天第三讲就基本完成“英国系列”。这次讲座的标题是“大不列颠的形成”,其实我更想讲的是“大不列颠的分裂”。事实上,英国的形成没有太多可说的;自1066年诺曼入侵之后,英国版图的获得方式以武力征服居多。但是统一之后能否维持,那就要看制度了;制度不行,得到的迟早也会失去。今晚就让我们来探讨,“大不列颠”丢掉的领土是怎么丢的,差点丢的领土为什么又没丢?究竟是什么让一个国家领土完整、长治久安,又是什么让一个国家内战频仍、分崩离析?

当然,首先还是来看一下“大不列颠”是如何形成的。

一、“大不列颠”的形成

英国全称是“大不列颠与北爱尔兰联合王国”,所谓“大不列颠”(Great Britain)又由英格兰、苏格兰和威尔士三块构成。英格兰居中,苏格兰靠北,貌似就是《权力游戏》中的那个“冬临城”;威尔士沿西,隔条海峡再往西是爱尔兰——曾几何时也是联合王国的领土,爱尔兰的北头是北爱。按2011年人口统计,英国总人口6300万(2019年近6700万),其中英格兰占了5300万,苏格兰530万、威尔士310万、北爱180万。英格兰绝对是“老大”,其余加起来也就是个零头,只能算是“跟班”的。但是“大不列颠”版图的分与合表明,如果“老大”不能善待“跟班”,那么“跟班”就不一定再“跟”了。要把“跟班们”拢在一起,不要动不动就生离心,“老大”必须待之以“道”。刚才说了,这个“道”就是政治自然法。“大不列颠”的悲欢离合至少彰显了两条政治自然法则——政教分离与地方自治。

我们平时所说的“英国”史实际上只是“英格兰”史,由1066年征服者威廉的入侵奠基,之后又经历了《大宪章》、“光荣革命”等里程碑事件,但英格兰只是大不列颠的一部分——当然是主体部分,周边几个小伙伴都是历年不断“蚕食鲸吞”得来的。最早是威尔士,其次是苏格兰,最后是隔着海峡的爱尔兰。

威尔士是英格兰国王爱德华一世通过一系列内斗和战争占领的。1284年的《罗德兰法》(Statute of Rhuddlan)正式将英格兰国王的统治权延伸到威尔士,但仍然保留其自治地位。1535年的《威尔士法》兼并威尔士,并将英格兰法律引入威尔士,后来又将英语用于其官方场合。爱德华的儿子爱德华二世被封威尔士王子,后来的威尔士王室也都有英格兰血统。[1] 威尔士就这样波澜不惊地被搞定了,比搞定宗教文化自成一体的爱尔兰容易多了。

事实上,英格兰对爱尔兰的兼并比威尔士更早,但尘埃落定却最晚。1155年,教皇为了改革爱尔兰教会,颁布敕令授权亨利二世入侵并统治爱尔兰。1169年,诺曼人登陆爱尔兰并独立建国,引起亨利的警觉。两年后,亨利率海军大举入侵并宣称主权。1185年,亨利把爱尔兰领土分封给小儿子约翰——就是被迫签署《大宪章》的那一位。约翰意外成为国王后,爱尔兰直接成为英格兰领土,英格兰国王就是爱尔兰国王。但是爱尔兰一直试图保留自己的盖尔语言文化,因而一直没有被英格兰同化。

1532年,亨利八世和教皇决裂,英格兰、威尔士和苏格兰都接受了新教,唯独爱尔兰仍然信奉天主教,直接影响了四百年的英爱关系。1536年,亨利八世决定征服爱尔兰,并宣称自己是“爱尔兰国王”。之后又发生数度征战,但都没有能把爱尔兰从天主教改为新教。恰好相反,严酷的宗教政策只能让爱尔兰人憎恨英格兰统治。16-17世纪初,英格兰王室开始实施殖民政策,不少苏格兰和英格兰新教徒定居爱尔兰北部。亨利八世宣布自己是英格兰“教主”之后,新教变成了英格兰的国家身份,法国和西班牙等奉行的天主教则成了英国“敌人”。问题是,绝大多数爱尔兰人仍信奉天主教,宗教成为他们抵抗都铎统治的象征。

在兼并爱尔兰有名无实、不了了之的时候,英格兰和苏格兰的联盟取得实质性进展。在“大不列颠”的主权版图上,苏格兰具有举足轻重的地位,倒并不是因为那里人多——苏格兰人口只有英格兰的十分之一,也不是因为它地大或地理位置多重要——当然,也有点重要,毕竟是英格兰的北部屏障,而在于它和英格兰一样是“大不列颠”的平等构成主体。爱尔兰是被占领的,威尔士是被兼并的,但是苏格兰从来没有被英格兰征服过。双方走到一起,纯粹是各自的自愿选择,宛如一个性别平等的婚姻组建了“大不列颠”这个大家庭。如果苏格兰出走了,也许英国还能继续延用“大不列颠”这个名号,但多少有点名不正、言不顺。

英格兰和苏格兰走到一起,是从共享一个王室开始的。二者原先都是独立国家,也都各自有各自的国王。但是1603年,“女王处女”伊丽莎白没有直系子嗣,所以选了她的侄子来继位,而他就是苏格兰的詹姆斯六世。他没有放弃这个机会,不远千里来到白金汉宫加冕。这样,都铎王朝终结,斯图亚特王朝开始,苏格兰的詹姆斯六世成为英格兰的詹姆斯一世。此后一个多世纪,苏格兰和英格兰共享一个王室。不过在此期间,虽然苏格兰对深化双边合作跃跃欲试,英格兰却一直表现得不冷不热,主要是害怕这个邻居占了自己在美洲大陆贸易的便宜。

英苏王室合并之后,詹姆斯一世尝试成立英苏永久联盟,但是招致各方反对。1604年,他自己宣布是“大不列颠国王”,但两国依然保留各自的议会。1607年,爱尔兰阿尔斯特的大片土地归属国王,英苏两地新教徒再度大举迁徙定居。但是在爱尔兰天主教的敌意包围下,这些新教徒慢慢失去了英格兰和苏格兰的根基,变成了“大不列颠人”。但英苏爱三国四方都不安宁,尤其是詹姆斯和继位的查尔斯一世试图在三国推行统一的宗教信仰,在三国都不受待见。詹姆斯在苏格兰引进神父制度,遭致当地长老会抵触。查尔斯1625年在西敏寺举行加冕仪式后,1633年来到爱丁堡举行苏格兰加冕仪式,所用的全套圣公会礼仪受到苏格兰人的强烈反对。在英格兰,查尔斯的君权神授论和议会直接发生冲突。当他为讨伐苏格兰要钱的时候,直接遭到议会拒绝。议会宣布无限期开会,并提出查尔斯必须纠正的一系列宗教和世俗政策。

在爱尔兰,不得人心的宗教歧视政策最终导致英国内战。查尔斯的代理人大肆征收土地并给予英格兰殖民者,并对爱尔兰天主教徒加税但不赋予其平等权利。1639年,他提出可以改革天主教政策,条件是爱尔兰人组建军队镇压苏格兰叛乱。用爱尔兰天主教军队镇压苏格兰新教徒——这个主意在苏格兰和英格兰议会都炸了锅,他们威胁要入侵爱尔兰。1641年,一小部分爱尔兰人以“国王的权利”为名发动叛乱,攻击并屠杀定居在爱尔兰的新教徒。英格兰和苏格兰则传言,爱尔兰的叛乱得到了国王的支持,因而拒绝资助王室军队镇压叛乱,而是组建了自己的军队。国王则召集保皇党,组建王室军队。1642年,英国内战爆发。次年,苏格兰长老会的“盟约派”(Covenanter)联同英格兰议会参战。1646年,查尔斯一世战败投降,三年后被逮捕并遭处决,成为英国历史上唯一一位被砍头的国王。

与此同时,爱尔兰叛军组建了自己的政府,试图帮助保皇党以换取宗教宽容和政治自主权。英苏联军进攻爱尔兰时,爱尔兰邦联军曾攻击苏格兰,引发1644年的苏格兰内战。保皇党一度取得一连串胜利,但是在英格兰内战结束后被班师回国的盟约派军队击败。1649年第二次英格兰内战结束后,克伦威尔领导的议会军入侵爱尔兰并击溃了那里的保皇党—邦联军联盟。英苏联盟也解体了,苏格兰封查尔斯二世为王。1650-51年,克伦威尔又出兵苏格兰。战争结束后,三国合并成一国;名为“英格兰共和国”,实际上是一个军事独裁政权。在空位期,爱尔兰天主教徒的几乎所有土地都遭充公,作为对其1641年叛乱的惩罚,数千议会军将士在被充公土地上定居。爱尔兰和苏格兰议会都被废除,在有名无实的英格兰议会中获得代表。1658年,克伦威尔去世,共和无疾而终,查尔斯二世复位,成为英苏爱三国国王,苏格兰、爱尔兰也恢复了自己的议会。之后的故事就是“光荣革命”,不赘述了。

1702年,斯图亚特王朝最后一任国王安妮女王即位。她任命委员会推进英苏联盟。经过激烈辩论和谈判之后,1706年形成《联盟条约》(Treaty of Union)。次年,《联盟法》获得王室批准,取消两国议会,形成统一的“大不列颠王国”和大不列颠议会。安妮正式成为大不列颠的第一位国王,也是大不列颠的唯一一位斯特亚特国王。苏格兰选派45名议员到西敏寺(Westminster Hall,即英国下议院),从此享受和英格兰的自由贸易。但是两边的法律、银行系统、教会及其教育系统并未合并,至今仍保持独立。此是后话,暂且不表。

和苏格兰相比,爱尔兰的待遇要差得多。直到18世纪之前,爱尔兰天主教徒都无权投票或成为爱尔兰议会的议员,而是被那里的英格兰新教徒统治着,尽管当时爱尔兰人口中90%都属于天主教。1703年和1709年,英国完善了针对天主教徒的法律歧视。1798年,“爱尔兰人联合会”趁拿破仑战争发动叛乱,许多非圣公会的新教徒加入。尽管得到了法国的援助,这次反叛还是被英国镇压下去。我要纠正一下以前的一个说法:“光荣革命”是英国最后一战,此后英国无内战;其实战争还是有过的,只不过不是在英格兰本土,而是在爱尔兰而已。1800年,在收买了许多爱尔兰议员之后,大不列颠和爱尔兰议会分别通过《联盟法》,将二者统一为“联合王国”。根据立法协议,两国议会也将合二为一;爱尔兰选派4名神父和28位贵族进入贵族院,100名成员进入平民院。“大不列颠与爱尔兰联合王国”持续了121年,终于还是被政教纷争所打破。

二、爱尔兰的“离家出走”

爱尔兰曾经是“联合王国”的一部分,却在二战后正式分离出去。其实到了那个时候,爱尔兰和英国已经没有什么严重过不去的地方,但是在此之前的三四百年,著名的“爱尔兰问题”一直困扰着英国,磨损了两边人民的感情。如果说英国已经足够妥协,并没有什么巨大的离心力驱使爱尔兰出走,那么也没有什么能让它难以割舍、决定留下。宛如一个长年争吵不休的家庭,双方均已心力交瘁,分离也许是各自最好的选择。而双方之所以走到这一步,完全是政教不分、宗派不和一手造成的,“爱尔兰问题”本质上就是天主教问题:英国把新教圣公会(Anglican Church)作为“国教”,爱尔兰却是天主教占主导。这样,爱尔兰天主教在英国处于什么地位、享受什么待遇?所有的纠结都从这个问题开始。

16世纪中叶,英格兰征服爱尔兰之后,英格兰和苏格兰的新教徒在爱尔兰北部定居,爱尔兰的天主教则遭到取缔并被逐出爱尔兰议会,政教纷争的种子从此埋下。1798年爱尔兰天主教反叛之后,英国人用贿赂和经济发展的承诺,说服爱尔兰议会加入英国。统一的条件是把新教作为爱尔兰国教,而天主教也可以获得解放、自由活动。然而,当皮特(William Pitt)首相把解放天主教的决议提交給国王批准的时候,乔治三世断然否决了这项决议,理由是其违背了他当初要维护国教圣公会的加冕誓言。这家伙二十多年前丢了美国,现在还要用自己的愚顽赶走爱尔兰——我才注意到,英国历史上男性国王都是“乔治”命最长,而乔治三世又是乔治中最长的,统治了近60年!面对这样的结果,爱尔兰天主教的反应可想而知,爱尔兰分离主义应运而生。虽然到1829年,天主教还是得到了解放,但是爱尔兰民族运动并未就此打住。

由于英国的经济发展承诺并未成功兑现,1840年又发生了“土豆饥荒”,100万爱尔兰人饿死,另有100万人迁徙,许多爱尔兰人坚持认为,当年加入英国是得不偿失之举。不过在统一后的一个世纪里,联合王国也深得许多爱尔兰人的欢迎。国王亲访都柏林时,前来朝拜者人山人海;尽管义务征兵制并不适用于爱尔兰,但21万爱尔兰人自愿参加了一战。但是在民族主义勃兴的大环境下,联合王国最终没能留住爱尔兰。1874年大选开始,多数爱尔兰议员要求自治,而推进并不顺利。19世纪末期,爱尔兰议会完全为分离主义者所主导。

为了缓解危机,英国议会决定实行权力下放(devolution),并于1914年通过了地方自治(Home Rule)立法。可惜由于一战爆发,这项法案的实施遭到搁浅。在两年之后的复活节,爱尔兰境内发生暴动,随后冲突不断升级。1918年,激进的共和党赢得103个爱尔兰席位中的73席。共和党承诺不加入英国议会,却成立爱尔兰议会并宣布独立,直接导致爱尔兰独立战争。次年成立了“爱尔兰共和军”,专门袭击驻扎在北爱的英国军队,让许多英国人谈虎色变。1920年,英国议会通过《爱尔兰政府法》,对新教占主导的北部6个县和天主教占主导的其余南部26个县分别规定了两套自治方案,但已为时太晚,南部拒绝接受自治方案,仍然坚持独立。英国急于摆脱剪不断、理还乱的爱尔兰纷争,同意了南部要求。1921年,大不列颠和爱尔兰领袖达成协议,通过了《英格兰—爱尔兰条约》,建立了新的“爱尔兰自由国”,北爱则保留自治地位。1927年,英国改名为现在的“大不列颠和北爱尔兰联合王国”。1931年的《西敏寺法》赋予自由国完整的立法自主权。1949年,南爱尔兰终于正式立国,成为“爱尔兰共和国”。


图:爱尔兰内战

以“事后诸葛亮”的眼光看,假如当初英国能够及时兑现解放天主教的承诺,“爱尔兰问题”未必会闹到内乱和独立的地步。如果英国能够向叛逆的“儿子”美国学习,实行第一修正案规定的宗教自由和政教分离原则,不允许政府建立所谓的“国教”,更不允许政府压制乃至取缔宗教,那么“爱尔兰问题”一开始就不会产生。政教合一造成英格兰和爱尔兰之间长达三百年纠纷,而英国议会后来采取各种补救措施,其实都是在治理政教合一的后遗症,最终也未能留住爱尔兰。

南爱立国后好不容易安宁了,北爱又出了问题,因为北部虽然是新教徒占绝对多数,却仍然存在少数天主教徒。平静了将近半个世纪以后,天主教问题再次在北部爆发。1960年代,随着民权运动的兴起,北爱尔兰的天主教徒对自己的待遇越来越不满意,爱尔兰共和军又开始活动,暴力冲突再起。1973年,英国政府一度不得不临时取缔北爱议会,由西敏寺直接管辖。夹在英国和南爱之间,北爱处于两头为难的地位,既不可能并入南爱,因为占多数的新教徒肯定不答应,也不能和平维持自治,因为新教和天主教之间的矛盾和政治挂上了钩,二者水火不容。占北爱绝对多数的新教徒总是投票給统一党,天主教徒则总是投票給爱尔兰民族党,因而永远是议会少数。对于人数上处于绝对劣势的北爱天主教徒来说,多数主义民主政治带来的不是福音,而是无奈和绝望。

1998年,经过二十多年暴力冲突之后,双方和英国及爱尔兰终于达成了皆大欢喜的《贝法斯特协定》。该协定的意义在于不仅全面下放了农业、教育、经济发展、环境、健康和社会服务等权力,而且规定了独特的权力分享方式。首席部长(First Minister)与副首人选以及议会的关键决定必须同时获得两党同意才能作出,而正副首席部长共进退:一人辞职,则另一人也必须辞职。同样重要的是,部长并不全由首席任命,而是按照两党得票比例任命,所以作为少数派的天主教也有自己的人入阁。这项协定明显偏离了西敏寺的传统政治实践,但是得到了英国和北爱多数选民的认同。在北爱公投中,高达80%的选民参与投票,其中71%赞成;在爱尔兰共和国的公投中,56%的选民参与投票,高达94%赞成。作为一部宪法性文件,《贝法斯特协定》构筑了英格兰新教与爱尔兰天主教的和平契约,给北爱带来了持久的和平。爱尔兰共和军宣布停火,并于2005年宣布全面终止武装斗争。

从英格兰—爱尔兰之间的暴力冲突可见,民主并非万灵药。如果不能坚持宗教自由、政教分离、平等保护等政治自然法则,那么简单的多数主义民主政治也不能解决宗教与族群纷争。如果多数主义民主力量不受控制,凭借人多势众歧视欺负少数弱势群体,那么民主本身就可能是纷争的源泉。不论在什么政体,要维持和平统一,强势群体必须降下身段,和弱势群体平等“谈价”,甚至不惜让渡一部分权力,用优惠的政治条件换取他们的信任,让他们在共同体内看到归属、希望和未来。

三、威尔士的趁火打劫

如果说英格兰—爱尔兰关系是一个实质性问题的话,那么威尔士纯粹是凑热闹,或者说是看见别人闹事儿,自己也想趁火打劫,说不定能分一杯羹。和“爱尔兰问题”相比,威尔士的问题——如果算得上“问题”的话——确实不足挂齿,因为威尔士和英格兰都是新教地区,即使有矛盾也属于“人民内部矛盾”。上面说到,从十四世纪开始,威尔士就归英格兰统治,1536和1543年两部《统一法》将威尔士牢牢钉在英国主权的版图上。然而,偏偏有人无事生非、小题大做,在本来好端端的威尔士煽风点火,推行“民族主义运动”。十九世纪中叶,威尔士民族运动开始兴起,但其发展方向不是要求独立,而是政治平等。多年之后,硕果累累。大名鼎鼎的劳合乔治就自称是威尔士“民族主义激进分子”,其实只是祖籍是威尔士而已,一战结束后如日中天当上了首相。从多数英国人能选他做首相的份上,即可知道这位仁兄显然“激进”不到哪里去。

事实上,一旦满足威尔士的地方政治诉求,“民族运动”就偃旗息鼓。譬如英国圣公会原来统一征收什一税,但多数威尔士人是不服从“国教”的新教徒,对他们收这个税显然不太地道。一抗议,教税取消,威尔士民族运动在之后半个世纪都失去了激进的理由。领导民族运动的自由党也顺势转型,融入工党和社会主义运动。在工党执政期间,威尔士赢得了更多的放权自治。1998年,布莱尔当选首相后,英国议会通过了《威尔士政府法》,赋予威尔士有限自治,但需要威尔士公民复决通过。和北爱和苏格兰相比,威尔士对此好像不是热情很高,只有50.1%的选民参与投票,结果以50.3%的微弱多数,刚刚好通过了这部法律。和苏格兰相比,威尔士的自治程度确实也相当有限。这从自治立法所设置的职务名称上就能看出来:苏格兰和北爱地方政府都有“首席部长”和“内阁”,威尔士则只有“秘书长”(First Secretary)和“行政委员会”(Executive Committee)。威尔士地方议会的立法权也相当有限,比较实质性的自治限于保护当地的语言和文化权利。

英格兰与威尔士、爱尔兰(及苏格兰)的悲欢离合都证明,地方分权做得越彻底,国家统一越容易实现。道理很简单,一个地方该有的权利和权力都有了,它还要独立干什么?这就和一个家的道理一样,长辈子女各有自己的自由空间,过得很自在,还要分家干什么?但是如果长辈一定要把子女管起来,子女该有的自由得不到,那么他们就要想方设法离家出走。爱尔兰就是这样从英国出走的。如果英格兰一开始就尊重爱尔兰天主教的宗教自由,不让政治去趟宗教这摊浑水,说不定今天的“大不列颠”这个大家庭中不止有北爱这个弹丸之地,而且囊括了完整的爱尔兰,爱尔兰的宗教纠纷、天主教的独立情结、“北爱共和军”及其制造的多起暴力恐怖事件也都无从发生。

四、苏格兰为什么不独立?

再来看看最近还在闹独立的苏格兰。英苏原来一直共享王室,关系和睦,但是到十八世纪,王室共治也出现了危机。和伊丽莎白一世一样,安妮女王也没有直嗣,英格兰人倾向于让汉诺威王子继任,因为他是和女王血缘最近的新教徒。这一下,苏格兰不高兴了,坚持自己的国王自己选,要和英国王室闹分家。但是苏格兰在贸易上依赖英格兰,因而并不想和它一刀两断。英格兰人则不同意王室分离,害怕这样可能会面对一个敌对的北方邻居,于是就来硬的。议会制定了《外国人法》,威胁苏格兰如果不同意汉诺威继承王室,就把他们都当成“外国人”,英格兰边境将拒绝向苏格兰的贸易开放。消息传来,苏格兰的大地主、资本家很捉急,底层民众则很愤怒,一度对苏格兰港口的英格兰水手发动暴力攻击。英格兰反思之后,撤销了《外国人法》;苏格兰也愿意回到谈判桌,接受汉诺威王室。

王室问题解决后,双方都想谋求进一步政治联姻。英格兰害怕苏格兰民众不接受过于吝啬的条件,因而对于统一开出的“价码”还比较优惠。苏格兰在印度等殖民地的贸易是一场不幸的灾难,英格兰承诺给予补偿,还有些税收减免。即便如此,支持统一的苏格兰议员还是没有达到半数。最后,英格兰通过各种方式买通了一部分苏格兰议员,才使之勉强通过了《统一法》。这部法律建立了统一的英国政府,其中苏格兰有45个下议院名额、16个上议院名额。苏格兰人口只有英格兰的10%,却占了下议院的1/5,同时还保留法律上的自治。更重要的是,苏格兰的宗教诉求得到满足,长老会成了苏格兰的“国教”。这样,合并之后的“大不列颠”有了两个“国教”:在苏格兰是长老会,在英格兰则是圣公会。

1707年,英格兰和苏格兰的“宪政时刻”到来了。1月16日,苏格兰议会终于以110:67批准了《苏格兰与英格兰统一法》。随后,独立的苏格兰议会也寿终正寝。对于苏格兰来说,统一其实是一桩便宜十足的“买卖”,得到的好处远大于付出的代价。即便如此,不知感恩的苏格兰人仍然上街抗议,因为有些人害怕自由贸易会让苏格兰被英格兰“吃”了,但后来证明这种担心完全是杞人忧天,真是“占了便宜还卖乖”。当然,“卖乖”也就是表现一下,抗议很快平息了。

英格兰议会这边,已毫无悬念地通过了《英格兰与苏格兰统一法》。和苏格兰相比,英格兰从统一中得到的与其说是具体的实利,不如说是长远的战略利益。从此之后,汉诺威王室就可以世代延续下去;北部也化解了一个潜在的威胁,现在可以“枪口一致对外”,没有后顾之忧地和法国人打仗。虽然送给苏格兰的政治权利大于其人口比例,但是英格兰毕竟牢牢控制议会的主导权。5月1日,统一正式生效。10月23日,大不列颠议会开张——注意是“大不列颠”,而不是“大英格兰”。两个独立国家平等地走到一起,创立了一个全新的国家。

重新建国之后,也没有完全平息苏格兰的民族主义运动,苏格兰境内仍有持续不断的反对声。1715、1745年,还在法国策动下发生过两起叛乱,当然很快被平息了。对苏格兰的实质放权从1920年代开始,但是被随之而来的大萧条搁置了,接着就进入第二次世界大战。1930年代,成立了苏格兰民族党。直到1960年代末期,它才在英国议会赢得一席之地。然而,随着1980-90年代保守党的长期执政,苏格兰民族运动又红火起来,因为苏格兰选民在政治上根本不认同保守党。他们的选票从来是或者投給工党,或者投给自己的民族党,保守党自然也不待见它。当然,苏格兰在英国议会人单势孤,靠他们自己是不可能成功的。决定苏格兰命运的不是苏格兰,而是具有全国影响的盟友工党。工党原来没有把苏格兰民族党当回事,但是六七十年代发展壮大之后,终于对这位小兄弟刮目相看。

1997年工党上台后,立即起草了《苏格兰法》,次年获得英国议会和苏格兰公投通过。这部法律创设了独立的苏格兰议会,由129名议员构成,其中73名和西敏寺一样由传统的选区代表制选出,剩下56名和欧盟议会一样由比例代表制选出。如果不提前解散的话,议会四年改选一次。苏格兰议会的权限之一是对某些地方项目征税,税率最高不超过3%,其余开支由西敏寺通过一揽子资金(block grant)拨款解决。事实上,地方征税不仅是一种自治权力,也是地方为自治付出的一种成本。因此,权利从来不是免费午餐。如果没有权力下放,苏格兰纳税人就不会有地方征税这笔开支;假如哪天苏格兰彻底独立,那么连现在这笔一揽子资金也会化为乌有。在《苏格兰法》公投过程中,多数苏格兰选民经过权衡,接受了这个代价,尽管支持征税权条款的投票不如支持建立苏格兰议会的投票那么多。

虽然英国理论上一直是单一制国家,《苏格兰法》创设了一个“准联邦制”。一方面,苏格兰议会在等级上低于西敏寺,二者并没有联邦国家央地议会在宪法面前平起平坐的感觉;苏格兰议会理论上也不具备全面的立法权,而只有《苏格兰法》下放的权力。另一方面,《苏格兰法》并没有列举苏格兰的立法权,而是列举了西敏寺保留的立法权;言下之意,西敏寺没有保留的权力就被视为下放給苏格兰。和联邦制中的州类似,苏格兰享有西敏寺保留之外的剩余立法权。这部法律的“第五清单”主要保留了王位继承、主权统一、王室财产、国际关系、国防军事、公务系统、政党规制等事务。除此之外,苏格兰享有十分广泛的自治权。《苏格兰法》也设立了“首席部长”,由苏格兰议会按选举结果提名、女王任命,他然后再从苏格兰议会成员中选择部长。正副司法部长也由首席部长和苏格兰议会提名、女王任命,但是为了保证司法独立,首席部长不得随意撤销他们的职务,只有西敏寺才能改变他们的待遇。

1999年5月6日,苏格兰议会进行第一次选举,7月1日开张。工党是最大赢家,赢得56个席位;苏格兰民族党赢得35个席位,自由民主党17个席位。由于没有一个政党获得半数以上席次,工党和自由民主党组成联合政府。由于采取部分比例代表制,苏格兰议会的构成和西敏寺的两党垄断不同,呈现出明显的多党化。在一员选区制下,保守党原来一点希望没有,现在却通过比例代表获得了18个席位,绿党和社会党也各获得一个席位。虽然党派更分散了,但是苏格兰议会运行起来还是效率很高,一开始就制定了大量立法,其中不乏和英国政策相冲突的法律。譬如苏格兰更重视教育,重点投入改善公立教育设施,导致英国人担心是否会造成教员流失到苏格兰。911恐怖袭击之后,英国议会通过了反洗钱、反宗教仇恨等立法,但是苏格兰对此有所保留,尤其是宗教仇恨在苏格兰是一个“敏感问题”,因而拒绝全面跟进。苏格兰的立法自治由此可见一斑。

正是在全面放权的背景下,发生了苏格兰独立公投。在公投过程中,苏格兰选民面临的选择不是独立自主还是高压管制;那样的话,苏格兰早已毫无悬念地独立出去了。他们面临的选项而是在已经相当高度的自治还是完全独立之间,这个选择就不是那么显而易见的了,因为独立的诉求很大程度上已经为高度自治所满足,而独立本身也并非零成本的免费午餐。今天的苏格兰已经有自己的民主、法治和人权保障体系,完全独立也不过如此,何况英国每年还給自己拨一大笔财政补贴。虽然在某些立法领域没有自主权,但是完全自主是有成本的。如果国防自治了,苏格兰就要负担自己的国防军费;王位“自治”了,苏格兰马上就要决定自己是否要重新设立已经废了四百年的王位,如果设立的话还要自己破费供养一个王室的吃喝玩乐……国王不是免费的,自治不是免费的,独立更不是免费的。在多种因素的复杂权衡下,多数苏格兰选民选择留在“大不列颠”。

当然,这并不是说苏格兰就被铁板钉钉在“大不列颠”的版图上。英国脱欧即可能带来新的变数,因为多数赞成脱欧的是英格兰和威尔士,多数苏格兰和北爱人则表示反对。脱欧之后,“爱尔兰统一”呼声又起;如果北爱公投多数支持回归爱尔兰,“大不列颠”再度分裂也未可知。如果苏格兰觉得脱欧很不爽,完全可能再度发起“脱英”独立公投。谁知道?如果英格兰真的在乎自己的小伙伴,不愿意只和“小弟”威尔士“单玩儿”,很可能会重启谈判,通过制度或政策优惠争取把它们留在“大不列颠”名册上。事实上,这也简单,实行“一国两制”、“一国三制”就行了——你们愿意留在欧盟,那是你们自己的事;即便不是主权国家,只要欧盟愿意收留即可。这会涉及很复杂的多边谈判和制度安排,但只要相互尊重,就没有什么谈不成的。

事实上,即便谈不成、独立了又能如何?爱尔兰独立了,英爱两国关系倒反而太平了,而且还保持着不少实质性联系。爱尔兰一直使用爱尔兰英镑,2002年才加入欧元区。不仅北爱人也可以拥有爱尔兰公民权,而且在英国的爱尔兰人也可以参加所有选举,甚至竞选英国议员。英国人在爱尔兰也享有类似的政治权利,可以参加除了总统大选和公投之外的所有选举。如此比邻而睦、相互信任,总比在强行“大一统”之下打打杀杀要好。

五、结论与讨论

对于“大不列颠”来说,1997年议会大选是一个分水岭。布莱尔领导工党取得压倒性胜利,上任后即大力推动地方自治。1998年,一揽子通过了《威尔士政府法》、《苏格兰法》和《北爱尔兰法》,三地相继建立自己的议会。英国仍然保留“单一制”,但已经不可逆地实现了地方自治。英格兰再也不可能颐指气使地号令自己的小“跟班”们这个那个——换言之,小兄弟们也没有和“老大哥”闹分家的必要。

“大不列颠”的分分合合表明,地方自治、宗教自由和政教分离这些政治自然法则就是限制“老大”的基本法,让他们不得管不该管的事儿——别人爱信什么信什么,你凭什么管?这一管,就坏事儿,别人索性跟你掰了。英国之所以还能留下苏格兰、威尔士与北爱,就是因为它实行充分的权力下放和地方自治,完全尊重地方的宗教自由等基本权利。不信的话,明天宣布联合王国的“国教”是圣公会试试?其实都不用走那么远,只要英国王室开始行使一点实权,英国就会为国王姓谁打破头——这个王到底谁来当,英格兰、苏格兰还是威尔士?也许只有成立“联合王室”才能平息争吵,而中央集权造成的“胜者通吃”很快就会让“大不列颠”分崩离析。2020年美国总统大选之所以闹出那么大的风波,至今各种“不服”余波未平,也是因为总统只能有一个,而这个人权力太大。假如把美国总统弄成和英国女王一样的“虚君”,保证再也不会有那么多的人为一场选举而如此兴奋或沮丧。

英国故事告诉我们,原来“分”和“裂”不只是一对同义词,也可以是一对相互制约的反义词。如果一个国家只合不分,那么物极必反,一个高度刚性的集权体制往往会造成某些地方天怒人怨,最后彻底分裂出去。只有维持适度的分权,至少保证地方的宗教自由、文化权利和民主自治,再加上一定的经济和财政激励,才能维系地方人民的感情。在这样的国家,你让地方独立它都不干。

发布时间:2021年09月06日 来源时间:2021年09月06日
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