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邵宗海:台湾在美印太战略角色虚实

作者:   来源:中评社  已有 1292人浏览 字体放大  字体缩小

知名台湾学者、澳门理工学院名誉教授邵宗海在中评智库基金会主办的《中国评论》月刊8月号发表专文《台湾在美国印太战略中的角色与影响》。作者认为,要探讨台湾在美国印太战略中的角色扮演与影响,便不能不从刚解密的文件《美国印太战略框架》的内容先予解读,然后外界才能看清美国在过去几乎十年的时间里,是如何塑造台湾在西太平洋战略布局的角色。同时美国也在全力的支持台湾,企图来扩充美国在这个地区对中国围堵及阻隔的影响力。文章内容如下:

等到拜登总统在2021年正式就任之后,于2月1日他首次阐明其外交政策,才确认他将延续前任总统特朗普的强硬对华立场。拜登说,美国必须应对“最严肃对手”的专制主义威胁。

稍后BBC有篇报道分析说,特朗普在4年来所留下的对台政治遗产,为拜登提供了与中国对弈的筹码,让他能够在其他争议上与北京讨价还价。因这个说法延伸,当然,在这前提下,台湾的角色也提供了美国在“制衡中国”中最大的资产。但在拜登政策里,有没有考量把台湾再纳入在美国印太战略框架里运作,则是本文的重点所在。

一、《美国印太战略框架》,到底是什么样内容的一份机密文件

要探讨台湾在美国印太战略中的角色扮演与受到影响,便不能不从刚解密的文件《美国印太战略框架》的内容先予解读,然后外界才能看清美国在过去几乎十年的时间里,是如何塑造台湾在西太平洋战略布局的角色,并全力的支持台湾来扩充美国在这个地区对中国围堵及阻隔的影智力。

美国白宫国安会2021年1月12日晚间,在前总统特朗普即将卸任之前,公布了印太战略框架机密文件的由来。这份解密的机密文件:《美国印太战略框架》(United States Strategic Framework for the Indo-Pacific,一般简称为《框架》),框架中有特别指出对台湾的期待,美国应协助台湾能够制定有效的不对称国防战略与能力,并将台湾纳入第一岛链,遏止中国扩张。

这份刚解密共计有10页的文件中,除了列出美国在印度太平洋地区的战略优先事项,同时也指出“中国与朝鲜”是美国在印太区域的国家安全挑战,而美国的印太战略则是强调透过与印度、日本、澳洲等盟友和伙伴的战略结合,来维护区域自由经济秩序,特别是对抗中国日益扩大的海外影响力。最重要的是:文件列举美国在印太地区需要实现的多方面目标和相应的措施方向。譬如说,就盟友和伙伴问题,美方的目标是:“强调我们对印太区域的承诺,突出自由和开放的印度洋-太平洋的共同愿景”;措施则是:振兴美国对友好国家政府的技术援助,以推进法治和民间机构成长。同时,传达中国的“一带一路”倡议的额外附加条件,并发展强有力的公共外交能力,能够与中国的宣传活动相竞争;而且也要戳破中国将无可避免地成为地区霸主的说法。

这份印太战略框架是白宫国安会在2017年制定,美国总统特朗普于2018年2月批准。文件先前一直被归类为“机密”,也“不对外籍人士披露”。却于2021年1月5日予以解密,并于1月12日正式对外公布,比原定解密时间提早了30年。

二、前白宫国安顾问奥布莱恩(Robert O'Brien)对《框架》的解读

另外,曾担任特朗普白宫国安顾问的奥布莱恩,在2021年1月5日《框架》解密的备忘录中说过,“过去三年来,《框架》一直是特朗普政府在这个世界上人口最多、经济最活跃的地区实施总统2017年《美国国家安全战略报告》的总体战略指导。”他也说,“为实现美国对该地区的积极愿景,应对印太国家主权、繁荣与和平所面临的前所未有的挑战,2018年2月,特朗普总统批准了《框架》,在行政单位各部门和机构实施。”

奥布莱恩同时补充说,“该框架指导了众多从属政策框架和运动计划的发展,它们使美国的方法转向对印太地区及其他地区重要的特定问题,例如《美国对中华人民共和国的战略方针》、《美国反击中国经济侵略战略框架》、《美国反击中国在国际组织的恶性影响运动计划》等。”

奥布莱恩也说,“北京正越来越多地向印太地区国家施压,要求它们将自由和主权服从于中共所设想的‘命运共同体’。”他并提出,“美国的做法(与中国)则不同。我们寻求确保我们的盟友和伙伴,所有分享自由和开放的印太地区的价值观和愿望的一方,都能够维护和保护他们的主权。”他尚补充说,“该框架认识到,一个自由开放的印太地区有赖于强有力的美国的领导力。”而且,奥布莱恩也表示:“文件解密透明展现美国对印度太平洋与区域盟邦和伙伴的战略承诺。”  所以,最简单解读“印太战略”一词,除了研读美方政策意图,也要把亚太与印太分成是两大战略概念,容纳于其中的利益相关国家。“亚太”囊括亚洲和西太平洋地区,利益相关国家主要是日本与澳大利亚;“印太”则将印度囊括进来,澳大利亚与日本也很欢迎扩大盟友队伍。

三、解密的《美国印太战略框架》,提到“台湾”的内容到底有多少

1、在《美国印太战略框架》的文件中,有特别提及台湾一词的,其实并不算太多,但是重点是:台湾应是这个《框架》中要素之一。譬如说,在文件中有表示美国应协助“台湾”能够制定有效的不对称“国防”战略与能力,以确保安全、不受胁迫、具弹性且有能力按其意愿与中国往来。

又譬如说,为阻止中国对美国与美国盟友或伙伴采取军事行动,美国应首先在冲突中不让中国在第一岛链内有持续的海空优势;其次,保卫第一岛链,包括台湾;第三,主导第一岛链以外的所有领域。美国应协助盟友与伙伴增进安全实力,确保不受中国胁迫。注意美国在此所提到的“第一岛链”一词,均把“台湾”包括在内。

同时在区域推广美国价值观以维持影响力与平衡中国方面,战略框架认为美国应与韩国、“台湾”、蒙古、日本与其他区域民主伙伴往来。

另外,在“美国应强化其盟友和伙伴关系”下,文件例举了美国在印太地区需要实现的多方面目标和相应的措施方向。其中一段标题是“针对印度和南亚地区里”,它目标中则有提到:“使台湾能够发展有效的非对称防御战略和能力,以确保其自身安全,避免遭受胁迫,保有战略韧性,以及有能力以自主的方式与中国大陆接触”。

2、奥布莱恩在解读《框架》时也提到了台湾,他说:《框架》反映了支持盟国和伙伴对区域参与的互补办法的重要性。这些办法包括日本的“自由开放的印度洋-太平洋概念”、澳大利亚的“印度洋-太平洋概念”、印度的“所有地区安全与增长政策”、韩国的“新南方政策”、台湾的“新南向政策 ”以及《东盟关于印度洋-太平洋合作的展望》。在这里,上述各地在追求实施中的一些政策里,都符合了美国在印太战略布局的需要。

3、另外在战略框架里虽然没有特别指名“台湾”的段落,但在解读中郄非常明显是在指“台湾”,或与台湾有相当强烈做连带关系的,譬如说,在战略上认为应扩大美国反情报与执法能力,以打击中国在美的情报活动,并扩大与盟国的情报共享。像台湾就掌握很重要来自中国大陆的情报来源。  四、特朗普政治遗产,是否为拜登提供在印太战略中与中国对弈的筹码

BBC在2021年1月20日有篇分析说:从新冠疫情到满目疮痍的美国经济, 今天走马上任的拜登在宣誓就职正式成为美国第46任总统后,将面临许多棘手的难题,其中许多与特朗普前四年执政期间留下的政治遗产有关。而台湾问题就是这些问题中的一环。因为在拜登就职前两周,特朗普政府仍在台湾问题上动作频频向北京施压,包括解除了在美台关系上所有自设的往来限制,并宣布美国驻联合国大使克拉夫特将会到访台湾。虽然克拉夫特访台最终因政府过渡交接问题取消,但这使得外界对特朗普的继任者拜登的对台政策更添关注。BBC报道引述分析指出,特朗普4年来留下的对台政治遗产,是否为拜登提供了在后续印太战略架构下与中国对弈的筹码,能够在其他争议上与北京讨价还价,引发了本文的兴趣。

就像全球台湾研究中心(GTI)研究员张倚维也曾经表示,特朗普透过一连串法案,意图迫使拜登继承自己留下的(台湾)海峡政策,并试图让这份政治遗产在未来数十年的美中竞争中凸显,特朗普的政策是证明,美国实际上可以容忍更紧张的美中关系。

张倚维同时分析,未来如何处理这份遗产是拜登的挑战之一,目前拜登团队因为交接工作上的阻碍,尚未全面掌握美国政府既有的协议、承诺,而国务院取消美台交流限制,给了拜登阵营一个机会创造自己的沟通框架。过去拜登也多次传达过支持台湾的立场,包括国务卿人选布林肯、印太事务协调官康贝尔等人,遵循或打破特朗普的举措都是必须深思熟虑的重要决策。

如果说,特朗普执政四年留下的对台遗产,是否为拜登提供筹码,以为他在将来任期之内可与北京在其它有争议问题上讨价还价?这样的说法至少在现在看来,似乎是越来越贴切,因为与台湾在内的一些盟友结盟,应是拜登面对中共最有力的武器。但不可讳言的,这样的布局也会为美国政府带来挑战。

其实拜登在2021年1月的就职演说中,已有布局未来美国在全球战略中角色的构想,当然印太战略框架的架设就应是其中一环。他说:“我们将修补我们与盟国的关系,再次与世界往来,不是为了面对昨天的挑战,而是今天和明天的挑战。我们将不是藉着我们力量的典范来领导,而是凭藉我们典范的力量。”

而且拜登亦表示会跟其他国家恢复合作,承诺修补过往的同盟,并再次与世界连结,表明美国将成为世界和平、进步和安全的“强大和可信任伙伴”。

五、拜登在上台后,是否有考虑将台湾再列入美国印太战略中的角色

拜登在就任之后首次阐明其外交政策,是有确认将延续前任总统特朗普的强硬对华立场。拜登说,美国必须应对“最严肃对手”的专制主义威胁。

拜登是在2021年2月4日,与副总统哈里斯(中文名贺锦丽)到访美国国务院之际,发表了这篇外交政策演说。主题就是拜登所说的:“美国回来了,外交重回美国对外政策的核心地位。”

拜登强调应对专制主义的强硬态度,尤其提到了来自两个国家的威胁: “美国领导人必须迎战这专制主义崛起的时刻,包括中国日益蓬勃与美国对抗的野心,还有俄罗斯破坏与干扰我们民主体制的决心。”

拜登说:“正如我在就职演说中所言,我们将修补盟约,并再次与世界互动。我们不要迎接昨日的挑战,而是今日的、明日的。”他并表示已在过去两周,与美国最紧密的伙伴-加拿大、墨西哥、英国、德国、法国、北约、日本、韩国和加拿大等国领导人通话,旨在改善和修复美国与其在过去几年被怠慢甚至伤害的盟友关系。

拜登说,美国新政府将对抗中国的“经济滥权”,反制北京“好斗、进取的行动”,以及危害人权,知识产权和全球治理的行为,但袛要符合美国利益,华府也将与北京合作。

不过,拜登在演说中并未直接提及台湾议题,但就在拜登发表演说的同一时间,台湾与美国之间曾举行了一场线上座谈会,台方称有美方高级官员出席,若被证实,便是拜登政府与蔡英文政府的首次高层交流。

BBC在拜登就任之前曾有一篇分析认为,美中关系对抗的烈度会有所下滑,但双边关系显着改善的机会甚微。无论北京还是华盛顿,都抱持两国是竞争者而非伙伴的观点。

不过,不可否认的,在特朗普任期内,两岸关系持续恶化,而美台关系发展更为密切。时评人邓聿文就对BBC表示,这些新进展使得在美中关系之中,“台湾的价值变得更加重要”。他认为,拜登会继续发出支持台湾民主的信号,持续对台军售。对台军售已是美台关系的重要部分,尽管中方对此不满,却往往对军售并不意外。因此,在华盛顿看来,这并不会严重撼动美中台的关系。

加上拜登在大选前夕尚投书北美发行量最大的中文报纸《世界日报》,声称当选后会深化与台湾的外交往来。均可证明拜登是在积极运用台湾这枚棋子。

六、美印太事务协调官康贝尔在印太战略上对台湾的看待

白宫印太事务协调官康贝尔在2021年6月9日,曾出席新美国安全中心(CNAS)2021国家安全会议,并与CNAS执行长方登(Richard Fontaine)对话时作了下列的表示:在全球面临疫情与其他挑战之际,最不需要的就是台海稳定遭到破坏。而且美国正寻求协调一致行动,发出决心维持台海和平稳定的明确讯息。

康贝尔指出,美国对台战略的第一个明确声明是确保和平稳定,不袛是私下保证,也公开警告;其次是依循台湾关系法,确保美国在西太平洋的能力,以因应地区现况遭受破坏。

此外,康贝尔也指出,其他在印太地区利益相关国家认知到维持台海和平稳定也至关重要,从日本、韩国、澳洲与其他国家的声明已可看见,也将能听到部分欧洲国家表达希望看到和平稳定的期待。

其实早在5月5日,在《华尔街日报》执行长峰会(Wall Street Journal's CEO Council summit)上,康贝尔已有说过,美国总统拜登面对中国的做法,融合奥巴马政府努力寻求合作的态度,以及特朗普政府的较强硬路线以对抗北京政府海内外专断独行。他说,两种做法各有千秋,即使也有一些矛盾抵触之处。

基本上康贝尔不仅被公认为是美国建立盟友关系与战略的重要人物,他也与国务卿布林肯被认为对中国的立场都偏鹰派,康贝尔曾更早在2019年发文说过,认为华府数年来错误评估中国的走向,现今必须觉醒,重新订定应对北京的策略。

七、美国真正关心的是台湾政治走向,不是台湾在美国印太战略中的角色

其实最重要的是,美国是相当重视台湾未来的前途走向,那才是美国的极度在乎的问题;至于台湾在美国印太战略中的角色扮演,若对比前面说法,就不见得是美国真正核心问题的所在。

以2021年7月5日与6日那两天来说,就有二份重要的涉台谈话引发外界的高度重视。一是日本副首相兼财政大臣麻生太郎,另一则是美国白宫印太事务协调官康贝尔,他们两位的发言内容,就可看到这股“台湾冷热”的趋势。

1、譬如说,麻生太郎就特别表示,“日本必须保卫台湾,防止台湾受到来自中国外部威胁和侵略”。这是麻生太郎在东京一场演讲中的要点,他说,中国如果侵犯攻击台湾,日本应依安全保障相关法规,有可能行使受限的集体自卫权,而且“美日要一同防卫台湾”。这与前段《框架》中有提到,“美国应协助台湾能够制定有效的不对称国防战略与能力,并将台湾纳入第一岛链,遏止中国扩张”,这样说法当为日本所关注。

麻生太郎从2012年之后担任副首相至今,他一直是前首相安倍晋三乃至于现任首相菅义伟政府中的要角,虽然麻生时常因为“失言”而登上新闻版面,但他在7月5日于东京参加冲绳议员的募资晚会时,因谈到了近来的香港局势,才对台海情势有所表态。他感叹“若不能保证相同的事不会在台湾发生,那么台湾之后就会轮到冲绳”。麻生强调,台湾海峡是石油以及许多日本出入口物资的必经之地,因此如果台海有变,等于构成安全保障关联法上的“存立危机事态”。他的发言事后不但没有被看作是失言,而且因麻生太郎是日本国家安全保障会议“九大臣会议”的当然成员,因此他的发言也被《日经》严肃看待,认为这位菅义伟政府二把手的发言,可能透露了某种日本政府的“战略清晰”。更被《日本经济新闻》视为“自卫队可能出兵护台”的证明。

所谓“存立危机事态”,是日本自卫队可以动武的前提,麻生太郎的言下之意,便是台湾一旦有变,很难不影响或不危害到日本国的存立。因此麻生太郎也因此直言:“如果是这样的话,日本和美国必须一起保卫台湾。”

虽然对于麻生太郎的言论,菅义伟政府7日6日以“假设性问题”避而不谈,但是日本官员近来频频对两岸关系表态,像防卫副大臣中山泰秀也曾宣称“必须保护台湾这个民主国家”,认为中国如果入侵台湾,东京可能将其解读为“对日本生存的威胁”,并且行使集体自卫权、与美军一同协防台湾。这样中山泰秀与麻生太郎的接连表态,是否显示出日本政府内部的挺台立场,是与美国印太战略布局的其中构想有关,实在很难划清。

如果追朔到今年4月16日,美国总统拜登与日本首相菅义伟在峰会后发表联合声明,强调台海和平稳定的重要性,并对中国采取经济与其他形式胁迫行为等不符国际秩序的活动表达关切。这次是1969年以来,美日两国领袖发表联合声明首次提到台湾,也提及台湾对日本安全的重要。

再依BBC的分析来看,2021年拜登与菅义伟在峰会后发表的联合声明,在对比1969年美日两国领袖发表联合声明后,会发现新版美日联合声明中的核心内容:即日本和美国坚定选择对方为区域盟友,这项立场没有改变之外,其他方面:像是现在面对一个实力今非昔比的中国,以及中美日三方在政治、经济、军事和环境等问题上的错综复杂关系等因素,因此才导致“新声明”在印太安保、台海、竞争等方面表述不同,更是增加了诸如高科技竞争和环保协作等新时代的新内容。而且从“新声明”内容看,美国、日本和中国似乎都再度走到了一个历史新三岔路口,三方的最终选择将决定印太地区未来格局的变化与走向。

2、再来看是一向是那么重视台湾在制衡中国大陆的战略布局中角色的康贝尔,却在2021年7月6日在应纽约智库亚洲协会(Asia Society)邀请出席视讯会谈时,表示说:虽然华盛顿支持与台湾建立稳固的非官方关系,且强调台湾有和平生活的权利,但又非常高调说出“不支持台湾‘独立’”。就康贝尔作为白宫印太事务协调官的身份发言来说,几乎可以说这句话就是代表拜登在发言,而且也算是拜登政府上任以来首度对台湾未来走向作了表态。

根据《路透社》报道,康贝尔6日在会谈中表示,美国相信台湾有和平生活的权利,想看到其国际角色,尤其在疫苗、疫情等相关议题方面,认为台湾应该发挥国际作用、不应被国际社会忽视,强调支持台美双方强健非官方关系,但不支持台湾“独立”,“我们充分认识、理解到这涉及的敏感性,维护台湾和平与稳定是一种危险的平衡。”

不袛是康贝尔,美国国防部新任发言人约翰柯比(John Kirby)在新任总统拜登政府上台后,在1月28日的记者会上,首次就中国大陆和台湾关系发表评论,曾形容北京当局早先指出的“‘台独’就意味着战争”,而他的评论应属“不幸”而为之。而且柯比也指出美方“看不见需要把台湾问题升级为冲突的原因”。

笔者深信柯比应该听过中国国防部发言人吴谦的警告说“‘台独’就意味着战争,中国人民解放军将采取一切必要措施,坚决挫败任何形式的‘台独’分裂图谋,坚定捍卫国家主权和领土完整”而深有所感,而且他应该也留意到:中国政府发言人过去不断强调中国是热爱和平的国家,但在台湾问题上,虽然中国国家主席习近平上台后多次强调首要推动两岸和平统一,但北京明言“武统”这个选项仍在枱面上。

BBC记者白洛宾(Robin Brant)对此的一段分析应该值得重视。他说,北京当局把台湾局势与香港的情况一样都视为“中国内政”,因关乎自己的领土完整性。但他认为“战争”是比“军事干预”要严重得多,军事干预可以有很多种做法,但战争就是双方阵营全面斗争的事情。因此,白洛宾认为在台湾这件事上,如果说中国最终会愿意以军事手段进攻台湾,大概不会是一个过分夸张的估计。

如此论述,真的很难来断定美国在印太战略布局上,到底是积极的支持台湾防御中共来犯,还是说是“有条件”的对台支持?

发布时间:2021年08月22日 来源时间:2021年08月22日
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