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西方政府重返产业补贴老路,以抗衡中国

作者:Greg Ip   来源:华尔街日报中文网  已有 378人浏览 字体放大  字体缩小

美国及其盟国长期以来一直敦促中国停止以补贴、政府优惠政策等干预措施扶持重点产业。

而如今,这些国家却开始“抄作业”。上个月,美国参议院经投票表决通过了一项几乎前所未有的产业补贴法案,批准拨款520亿美元帮助建设新的半导体制造厂,即“晶圆厂”。

其他一些地区也已推出类似做法。欧盟致力于将其在全球半导体制造能力中的占比增加近一倍,达到20%。韩国批准了规模可高达650亿美元的半导体产业支持举措;日本则承诺对半导体产业进行堪与其他国家的力度相匹敌的扶持,同时计划把日本变成一个亚洲数据中心枢纽。

西方政府为促进从电动汽车电池到医药等其眼中战略性产业的发展,正匆忙推出一系列干预举措,芯片制造补贴便是最引人注目的一项。据来自贸易监测组织“全球贸易预警”(Global Trade Alert)的信息,过去10年间,美国和欧洲的此类干预措施大幅增加。

总体而言,这意味着拥抱“产业政策”,也就是拥抱这样一种理念:政府应该引导资源进入对国家利益至关重要的产业,而不是把一切留给市场来决定。

倡导者称,自美国第一任财政部长汉密尔顿(Alexander Hamilton)利用关税来培育发展制造业以来,美国一直以某种形式实施产业政策。批评者称这是在“挑选赢家”,认为这件事最好留给资本市场来做,并指出,过去在超音速客机和快中子增殖反应堆等方面已经浪费了资金。

在疫情引发的供应链中断和中国崛起的推动下,从特朗普任期到如今拜登执政,美国政府的支持正在扩大。美国官员曾认为,随着中国政府的成熟,政府在经济中的作用将会缩减。现在这些官员表示,美国必须也采取政府干预手段,否则就只能眼睁睁看着中国主导重要产业。

前风险投资家、曾任弗吉尼亚州州长的Mark Warner称:“中国模式给我留下了深刻印象。”Warner作为民主党参议员,提出了上述半导体法案。他表示,中国政府确保中国公司,而非外资公司成为国内市场的主导者,有效地保证了中国公司在全球市场占据一大块市场份额。

Warner称,很难想象美国或任何正常的、传统的以市场为基础的经济体的公司如何才能与这种不可抗拒的强大力量竞争并取胜。

产业政策的最大障碍是政府无法预测技术趋势,而且事实可能证明西方国家新的产业政策推动是在浪费资金而且无效,一些分析人士称中国的情况就是这样。

智库机构战略与国际问题研究中心(Center for Strategic and International Studies)的Scott Kennedy说:“如果美国试图在政府支出方面达到与中国旗鼓相当的水平,那将是一个巨大的错误。”他说:“这么多钱投入了无底洞,导致过度投资、利润降低、创新放缓、债务增加。”

在实行市场经济的民主国家中,产业政策曾经也是司空见惯。西欧国家政府曾持有众多公司的控股权。日本通商产业省曾几乎影响了每一项重大产业决策。

近几十年来,这些国家的政府逐渐收手。欧洲国家政府将国有企业私有化,欧盟委员会还对政府援助进行了严格限制。在20世纪90年代,面对监管放松和日本经济泡沫破裂,通商产业省的影响力缩小。1994年世界贸易组织(WTO)成立,政府保护国家龙头企业的难度增大。

不过,中国政府从未退后。即使在1979年推出改革开放并在1992年加快步伐后,政府仍然通过对企业的所有权和对信贷、政府采购、税收优惠、土地和外国投资的控制来引导经济发展。自2006年以来,执政的共产党将在技术上赶超西方作为优先事项。

这项努力以前被称为“中国制造2025”,去年被重新命名为“双循环”。习近平在一次讲话中说,目标是消除中国对其他国家的依赖,而让其他国家更加依赖中国。他称,然后中国可以形成对外方人为断供的威慑能力。

中国的做法在一定程度上是回应特朗普政府禁止美国公司对中国公司提供关键技术的做法,比如针对电信设备制造商华为技术有限公司(Huawei Technologies Co.)的禁令。中国采取同样做法的前景已令一些怀疑论者解除他们对产业政策的保留看法;鉴于许多国家在疫情期间限制医疗用品的出口,中国采取此类做法已变得更加紧迫。

与Warner共同发起半导体立法的得克萨斯州共和党籍参议员John Cornyn说:“我们制定的产业政策,与像我这样具有自由市场和保守背景的人通常会接受的东西完全不同。驱动我们前进的力量是中国正在做的事情,以及供应链安全。”

与过去相比,目前的产业支持努力的范围较窄。日本官员称,政府干预应该属于例外情形,重点放在那些对其他部门至关重要的“咽喉”部门。经济产业省(前身为通商产业省)6月份的一份文件将半导体描述为“产业之脑”,与能源和食品一样重要,值得作为例外情形。经济产业省呼吁,美国和中国在技术主权方面对抗之际,日本应确保战略不可或缺性和自主性”。

欧盟2014年时表示,“具有欧洲共同利益的重要项目”可以例外,此类项目广泛共享好处,不会扭曲竞争。欧洲电池联盟(European Battery Alliance)正是其中之一,这是一个拥有600多个成员的公私联盟,致力于为电动汽车和电网开发电池。

欧盟委员会副主席Maros efcovic说,他将该计划称为 “电池的空中客车”,将其与欧洲成功推出的这一波音公司的竞争对手相提并论。他说:“在今天的电动汽车中,电池和软件占汽车价值的一半以上;如果你根本不掌握和制造电动汽车最重要的部分,你就无法保持自己作为全球最佳汽车生产商的竞争地位。”

在美国,政府对基础研究和开发的资助长期以来一直得到广泛支持。结果之一是,美国在发明和设计新技术方面仍处于领先地位,尽管由此产生的产品的制造转移到了国外,主要是东亚地区。

美国在开发光伏太阳能技术方面处于领先地位,不过,中国主导着其电池板的制造。美国公司占全球半导体设计收入的一半,但美国工厂只生产了12%的半导体。

国会和白宫倡导产业政策的人士不再满足于仅仅推动创新,他们希望创新的产品在美国生产。他们有多重目标:确保美国供应安全,创造就业机会,并确保由此产生的知识产权留在美国,而不是通过外包转移给中国竞争对手。

上个月,白宫提出了一系列工具,以促进被认为对供应链至关重要的四个行业的国内生产,即半导体、电池、特殊矿物和制药原料。

白宫提议利用几个现有的联邦贷款、税收抵免和研发项目来支持电动汽车电池的制造。为了减少钕磁铁、发动机重要部件和其他设备对外国供应的依赖,白宫建议根据1962年的国家安全法征收关税。美国前总统特朗普(Donald Trump)曾利用该法对进口钢铁和铝征收关税。

政府还宣布了一个公私联合的计划,以恢复国内50至100种关键药物的生产,以及在国内建立锂电池供应链的计划。

产业政策的回归使企业的处境更加复杂。美中贸易战此前已带来关税和出口管制。行业管理人士称,以往的决策只需基于成本和临近客户、供应商和总部的因素,现在还必须考虑要求本地化生产的政治压力。

去年特朗普政府协助说服了全球最大的芯片代工企业台湾积体电路制造股份有限公司(Taiwan Semiconductor Manufacturing Co., TSM, 简称﹕台积电)在亚利桑那州新建一个晶圆厂。

当时作为美国副国务卿负责相关谈判的克拉奇(Keith Krach)称:“我们向台积电表示,确保半导体供应链具有重要意义,而且美国政府和台积电的美国客户希望该公司在美国生产。”克拉奇称,台积电明白此举将加强台美关系,这对美国的国家安全和台湾安全都具有战略意义。

台积电表示,上述亚利桑那州晶圆厂对于使美国半导体生态系统增加活力和竞争力具有关键的战略意义。

克拉奇称,这一安排也需要有经济可行性,因此,获得国会授权对台积电进行奖励是特朗普政府当时推动这项为芯片提供援助的法案的一个关键原因。美国众议院还没有讨论这项已获参议院通过的法案。

此外,克拉奇说,去年英特尔公司(Intel Co., INTC)寻求出售位于中国大连的一座内存芯片制造厂时,他和其他美国官员告诉英特尔,如果英特尔把该厂出售给一家中国公司,美国将出手阻止。后来英特尔将该厂出售给了韩国的海力士半导体(SK Hynix Inc., 000660.SE),后者是一家大型内存芯片制造商。

克拉奇说:“虽然中国买家可能出价更高,但英特尔的选择体现出它是一个负责任的企业公民。”英特尔和海力士半导体均不予置评。

为了更接近客户、规避贸易壁垒、讨好当地,跨国公司在全球许多地方设立了工厂。SK Innovation Co. (096770.SE)在匈牙利、中国和韩国设有工厂,生产电动汽车电池,直接供应给这些地区的汽车制造商。与海力士半导体一样,SK Innovation也是韩国企业集团鲜京公司(SK Holdings Co., 003600.SE)旗下的子公司。2019年,SK Innovation在美国佐治亚州的工厂项目破土动工,该工厂将向福特汽车公司(Ford Motor Co., F)和大众汽车(Volkswagen AG, VOW.XE)供应电池。

韩国LG化学(LG Chem Ltd., 051910.SE)此前指控SK Innovation利用从LG化学窃取的商业机密制造电池。今年2月份,美国国际贸易委员会(International Trade Commission, 简称ITC)做出了有利于LG化学的裁决,禁止SK Innovation进口一些零部件,而那些零部件是SK在美国佐治亚州投产所需的。美国国际贸易委员会是一个独立的准司法机构。

SK Innovation在给美国官员的一份演示材料中表示,拜登(Joe Biden)政府应该出手干预,否则其确保关键技术供应链安全等优先事项将受到影响。该公司称,中国是锂离子电池领域的领导者,正瞄准全球电动汽车电池和电机市场80%的份额。

《华尔街日报》(The Wall Street Journal)见到的这份演示材料称:“如果SK位于佐治亚州的工厂关停,中国电动汽车电池制造商完全可以填补由此造成的空白。”白宫官员帮助两家公司于4月份达成和解,让佐治亚州的这个工厂得以如期启用。

SK Innovation的一位发言人解释该公司为什么决定在佐治亚州生产电池时说:“鼓励电动汽车的本地化生产已经成为美国等世界各国的优先事项。”他提到了拜登关于把联邦车队用车换成电动汽车的决定——所选电动汽车必须有一半以上的零部件产自美国。

光有佐治亚州的这家工厂并不能建立一条独立的电池供应链,这得有锂、钴等基本矿物的获取渠道,外加废旧电池的回收。据白宫上个月发布的供应链报告,中国提炼的锂和钴分别占到全球总量的60%和72%。

美国及其盟友努力建立能够挑战中国的产业,但在通往成功的道路上还面临着几个障碍。其一是中国在产业政策方面的投入更高、时间更早。

中国对优先发展产业的支持是普遍的、不透明的,很难按违反国际贸易规则的行为来加以挑战。支持自由贸易的智库彼得森国际经济研究所(Peterson Institute for International Economics)的Chad Bown说,通过限制原铝的出口,中国确保铝材制造商拥有低价的原材料供应。

西方政府不愿意拥有工业企业的所有权,而这样做对中国产业政策极为重要。根据乔治城大学(Georgetown University)安全与新兴技术中心的研究,中国不仅许多大型企业是国有的,而且中国各级政府还建立了1,741只产业引导基金(实际上是政府支持的私募股权基金),计划部署1.6万亿美元。

虽然经常缺乏协调、重复重叠,但此类所有权能够赋予中国有关部门对公司决策的巨大影响力,模糊公私所有权之间的界限。政府投资者容忍亏损的时间也远比西方股东更长。

经济合作与发展组织(Organization for Economic Cooperation and Development, 简称OECD)的数据显示,从2014年到2018年,中国两家主要半导体企业中芯国际集成电路制造有限公司(Semiconductor Manufacturing International Co., 0981.HK)和紫光集团有限公司(Tsinghua Unigroup)获得的政府支持相当于年收入的30%甚至更多。OECD表示,其他国家通过廉价土地和税收优惠补贴半导体晶圆厂,只有中国以这种低成本权益资金的形式提供这么多支持。OECD是一个主要由发达经济体组成的组织。

中国的支持举措是否有效仍存在争议。中国芯片公司仍远远落后于领先的西方竞争对手。战略与国际问题研究中心的Kennedy估计,中国已经向国有飞机制造商中国商用飞机有限责任公司(Commercial Aircraft Corporation of China,Ltd.)注入了490亿美元-720亿美元,试图使其成为空中客车(Airbus SE, EADSY)和波音公司(Boeing Co., BA)的竞争对手,但迄今尚未成功。

其他国家即使也像中国一样投入如此多资金,可能也难以建立真正独立的供应链,因为中国在许多供应链环节上占主导地位。当半导体芯片在美国制造时,它们仍然必须经过组装、封装和测试,这是一项低利润的业务,中国是其中最大的参与者。

通常情况下,是政治而不是商业潜力决定了谁能得到扶持。联邦法规要求炼油厂将玉米乙醇与汽油混合,从而使农民受益,尽管专家们对其环境效益提出质疑。拜登希望联邦支持举措向贫困社区和满足少数族裔教育需求的大学倾斜,而高科技公司则青睐顶尖大学和已经开展类似工作的地方。

20世纪80年代,美国对从日本进口的DRAM芯片实施限制以保护美国市场份额,然而,DRAM芯片变成了一项大起大落的大宗商品业务。这项业务的生产几乎已经淡出美国。

Warner对这一教训可谓熟谙于心。和两位前任一样,他在任弗吉尼亚州州长时将国家援助资金投向了里士满郊外的一家存储芯片厂,该厂是由德国英飞凌科技公司(Infineon Technologies AG, IFX.XE)分拆出来的公司运营。2009年,在全球供应过剩导致内存芯片价格下降的情况下,这家分拆出来的公司进入破产保护程序并关闭了工厂,裁员1,000多人。

Warner表示,美国半导体补贴必须通过一个明确、严格的程序来分配,不受政治干预。他说,但“事实是,你可能会有一个能做出正确决定的小组,技术可能会突飞猛进,然后五年之后,2021年做出的有效选择可能看起来非常愚蠢”。

Warner说,美国别无选择,因为建造晶圆厂势在必行,如果联邦政府不出手干预,这些工厂就会跑去中国。他说:“在从政之前,我是一名风险投资家;这是美国必下的赌注。”

发布时间:2021年08月03日 来源时间:2021年08月03日
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