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宋承恩:美国不支持台湾独立?国际战略架构下的解读

作者:宋承恩   来源:思想坦克  已有 1013人浏览 字体放大  字体缩小

美国白宫印度太平洋地区事务协调官坎贝尔(Kurt Campbell)7月6日在智库「亚洲协会」的线上主题演讲中,于回答提问时表示:「我们(意指美国)支持坚实的,非官方的美台关系(we support a strong unofficial relationship with Taiwan);我们不支持台湾独立(we do not support Taiwan independence)。」

坎贝尔这番话在台湾政界、舆论界引发相当多的讨论,也带出非常多不同的观点,事涉美中台关系的重要面向,我们不妨对此更深入探讨。任何政策立场的讨论,必须基于对政策立场的内容,以及发言者说了什么,其表达的情境是什么有精确的理解,而不是加入论者自己的解读。因此,第一个面向是,坎贝尔到底对谁而说?其主要讯息是什么?

坎贝尔的发言主要在吓阻中国对台用武

亚洲协会(Asia Society)是美国重要智库,参与坎贝尔这场主题演讲的与谈人是所属亚洲社会政策研究所(ASPI)的主席及副主席,也是非常重量级:澳大利亚前总理陆克文(Kevin Rudd)、前美国国务院亚太助卿罗素(Daniel Russel)、前美国贸易代理副代表柯特勒(Wendy Cutler)。而坎贝尔本人也曾任欧巴马时期的国务院亚太助卿,是罗素的前任,四人齐聚讨论美国印太政策,全篇精彩万分。读者必须了解的前题是,通篇讨论所围绕的对象是中国,由此议题核心发散连结到其他的议题。绝大部分的话是对中国讲的,前述坎贝尔发言也不例外,意即,主要意味不是针对台湾讲的。

坎贝尔发言所回答的问题,是由罗素所提出,而他的提法也十分有趣:罗素提到美国大幅支持台湾,提升台湾尊严,但在美中新的战略环境下,中国似乎认为美国渐进式地改变美台关系由非官方转为官方关係,而这可能导致美中间的摩擦。罗素问:美国对台湾「多少爱才爱太多」(how much love is too much love),怎样做才能适当对台展现尊重、支持,同时符合美方长期奉行的一中政策与《台湾关係法》?由此可知,罗素提问的重心,是中国如何看美台间关系的提升。

事实上,坎贝尔的回答,虽然以本文第一段所引的两句话开头,接下来表达美国认为台湾有权享有和平,也支持台湾扮演更大国际角色,不该被国际社会排除在外。后面百分之八十的部分,坎贝尔在讲两件事情:第一,美国接受(accepts)且维持「美台非官方关系」与「不支持台湾独立」的立场,是一个重要的,微妙的平衡,也是一个危险的平衡。意思是,这番话,主要在应对中国在台海挑起战争的风险。

第二,美国对台海的和平与稳定有极重大的利益,不仅如此,其他国家也采取同一立场,并特别提及日本与英国。国际社会对中国释放出清晰的吓阻讯息,因为知道中国对香港出手,背后含有测试如果对台湾动手,国际社会会如何回应。就此,坎贝尔强调,中国这种企图将会是灾难性(catastrophic)的。

换句话说,坎贝尔这番话的主旨,在吓阻中国对台湾动武。这当然是直接因应近月来美国政策圈越来越正面回应中国可能在台海挑起战端的风险,也与自三月以来,将「台海和平稳定的重要性」放入美日、美韩、G7高峰会声明的外交努力是连贯的。发言要整体看;主从的位置要搞清楚,任何断章取义都是不准确的。

各打五十大板?抑制独派?

坎贝尔之所以会提到「美台非官方关係」与「不支持台湾独立」,除了是间接(incidentally)开场提及以外,潜台词是:美国并未改变政策,台湾也没有做出任何挑衅,中国你为什么要升高紧张?这点可由其发言中提到,中国在香港的作为,与在台海的蠢蠢欲动,都是「与国际秩序完全对立的」可知。中国所作所为是未经挑衅(unprovoked),而且改变现况的是中国而不是台湾,更是从中国战机跨越台湾海峡中线与侵入台湾西南空域、香港、新疆、东海南海的武力威胁、对美国的种种颠覆作为的相关发言主轴的延续。

重要的是,坎贝尔通篇发言没有对台湾政府或执政党有一丝一毫的保留、不满或指责。坎贝尔讲的是美国自己的政策,发言的主旨是针对中国的威胁。坎贝尔提到的「平衡」,是在「美国挺台」与恪遵既有政策框架间的平衡。在这点上,坎贝尔说美国并未改变向来的政策,也就是罗素提问中所提到的,美国的一中政策与《台湾关系法》。

坎贝尔所说并不是新的事情;这不是美国官方第一次说到「不支持」,甚至「反对」台湾独立。坎贝尔在说的,是美国对台的框架政策─美国的「一个中国政策」与《台湾关系法》─没有改变。

在这点上,川普时期的前国务卿蓬佩欧,在作出「台湾向来不是中国的一部分」声明后,美国国务院同样澄清,美国仍恪遵自己的「一个中国政策」。有关「台湾向来不是中国的一部分」与美国的「一个中国政策」如何相容,是一个极有深意的问题,应该另文深入讨论。此处只能说最重要的点:美国的「一个中国政策」绝不是中国的「一个中国原则」,也不是论者想当然尔式的「一中框架」。

各路论者将坎贝尔的发言与前国安会祕书长邱义仁的发言连结起来,认为美国在呼应邱义仁所说「台湾独立不可能」,或是「美国根本不支持」等语,用意在抑制台派/独派,甚至是警告蔡政府。我个人认为这都是单纯以国内观点来解读坎贝尔的发言。

坎贝尔是印太、亚洲及中国政策的老手,也与许多政界人士熟识,美国很知道台湾政坛发生什么事,但针对台湾特定发言回应?美国甚少做这种事,而且邱义仁的只是在陈水扁广播中的对谈,层级根本不用美国特地发言。更何况,邱义仁所讲的也不只是上述两句,他也讲应该继续努力。若是美国真要抑制独派,也应该是出言驳斥而非呼应。最重要的,如前文所述,坎贝尔的发言根本不是冲着台湾而言,语句与上下文情境更是没有讲到台湾国内的政治动态。

因此,说坎贝尔的发言表示美国警告独派,是纯粹脑补,拿美国人的话来服侍自己政治目的的说法。

美国回到一中框架?

也有论者认为,美国爱台湾,但是有个限度,不会牺牲自己爱台湾。坎贝尔这番话表示美国仍然遵守「一个中国原则」或「一中框架」。这个论点完全未提美国的「一个中国政策」根本不是中国的「一个中国原则」,两者不能以「一中框架」混为一谈。不知道是忽略、无知、还是刻意不提。

美国从未接受「一个中国原则」。七二年《上海公报》中,美国「认知」(acknowledge)「两岸的中国人都认为,只有一个中国;美国不予挑战」;七九年《建交公报》中,美国「认知」中国的立场是「只有一个中国,台湾是中国的一部分」,都没有表示美国自己的立场是什么。到了2020年,蓬佩欧声明「台湾向来不是中国的一部分」,才用了「承认」(recognize)一字,表示美国自己的立场。

若不是对于「台湾是不是中国的一部分」与中国采取不同的立场,美国根本没有立场对台军售,主张台海问题应该和平解决,任何解决不得违反台湾人民的意愿等等《台湾关系法》下的重要政策。面对中国要求美国逐年减少对台军售质量的压力,八二年里根《六项保证》中,将美国对台军售,与中国对台的军事威胁连动起来,意即美国是否减少或增加对台军事支援,要看中国对台湾的军事威胁是降低还是升高,把压力转化成实施《台湾关系法》下的政策的机制。美国近年来一连串挺台措施,也是针对中国对台日益升高的军事威胁,所做出的直接回应。

因此,拿坎贝尔「不支持台湾独立」一句话,说美国回到「一中框架」的主张,完全忽略美国自《台湾关系法》以降的法律与政策文件,也与美国实际上所实践的挺台作为不相符合。

事实上,美国的「一个中国政策」有「一中」(one China)之名,但实际内容为何,必须深究,绝对不能望文生义。我个人认为美国的「一个中国政策」最重要的精义是,美国的「一个中国政策」没有固定的框架,是一个「化无形于有形」的事物,其核心是美国自己定义其「一个中国政策」。不这样看的话,无法解释蓬佩欧的声明如何仍恪遵「一个中国政策」,也无法解释美国一连串挺台措施,包括废除过去的交往限制,如何与坎贝尔口中的「非官方关系」相符。

就这点,我与其他学者曾有激烈的争辩。但重要的是,美国的「一个中国政策」大有学问,绝对不能望文生义把它当成「一中框架」。学者在评论此事时,好歹也看一下真实世界里实际上发生的众多实践,而不是自行脑补,把美国没有说,没有做的,加诸到美国身上。

美台关系必须放在地缘政治战略框架下观察

与坎贝尔「不支持台湾独立」类似的话,美国官方过去出现过,而且层级还更高。柯林顿总统1998年访问中国时,就曾在上海亲口说出「不支持台湾独立」。因此,这件事是我们早已知道的事,坎贝尔并没有说出新鲜事。但重要的,是各个政策表态背后的想法,也就是表态者为什么说说事的话。

这应该从国际地缘政治的大战略框架下观察。1998年柯林顿发话当时,正值美中台间因为李登辉访美、台海飞弹危机、台湾总统直选经历震荡之后,而且柯林顿政府当时的对中战略,是与中国维持「建设性战略伙伴关係」,并希望藉由将中国带入国际体系,促成和平演变,由内部改变中国,因此「对中和解」,与中国立场妥协的方向强劲。

时至2021年,国际战略框架已经巨幅改变。美国《2017国家安全战略》把中国视为全球战略敌手(strategic rival)以来,美中两国关系在各个层面对抗的全面升高,牵涉的层面包括不公平贸易、智慧财产窃取、供应链的去中国化、人权与国安制裁等。在思想层面,美国及其民主盟友也日益意识到,问题的关键还不只是中国的国际行为,更涉及中共政权的本质。这些政策在拜登接任后,更细致地区分「合作、竞争、对抗」的三层面,同时採取与川普政府不同的方法,但政策的大方向是相同的。

美台的关系,应该放在这样的战略大框架的转变下面来看。因此,即使说美国的政策是台海「维持现状」,其意义也与过去大不相同。传统意义的「维持现状」,重心在台湾不受军事侵略,台湾人民不受威吓胁迫改变现状,防御的重心是独立存在的台湾。当前局势下的「维持现状」,不仅限于独立存在的台湾,防御的还包括民主的台湾。美日出手捐助台湾取得新冠疫苗,即为适例,因为「台湾的政治疫情比实际的疫情严重」。

至于中国国民党人士所说,坎贝尔一番话意味着台湾应该回到「中华民国」并开启两岸对话,更完全是把国内政治意图套到美国人的嘴巴(wishful thinking)。国民党避而不提的是,「中华民国」在美国的《台湾关系法》中,已经是过去式;不论「台湾独立」、「一中一台」、「一中两府」、「两个中国」,都是中国所不能接受的;自「美国的一中政策」观点,一个时间只能有一个中国,台湾主张「中华民国」,实际上是违反美国的一中政策的,更别提美国拜登特使团来台时,曾热切质问国民党立委对「九二共识」的态度,正因与中国牵扯不清,在当前的国际战略局势下,是引发美国多方疑虑的。

「美国不支持台湾独立」,应该从美国对台政策的整体,以及国际的大战略格局去看,而不是以国内政治的狭隘眼光,自行解读,将美国人没有讲的话,没有表达的意思,加诸到美国友人的身上。虽然需要仔细分析,但其实并不复杂,最重要的是要有清明的思路,与纯正的动机而已。

发布时间:2021年07月12日 来源时间:2021年07月09日
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