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美国并不理所当然地领导世界

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图为网站文章截图

图片来源:https://www.foreignaffairs.com/articles/world/2020-09-25/united-states-not-entitled-lead-world

美国并不理所当然地领导世界

作者:詹姆斯·古德吉尔 (James Goldgeier)

布鲁斯·W·詹特森 (Bruce W. Jentleson)

译者:金文菁

法意导言

詹姆斯·古德吉尔(James Goldgeier)是美利坚大学国际关系教授和布鲁金斯学会罗伯特·博世(Robert Bosch)高级访问学者,曾任教于康奈尔大学和乔治·华盛顿大学国际事务学院。布鲁斯·W·詹特森(Bruce W. Jentleson)是杜克大学公共政策与政治学教授,曾在奥巴马和克林顿政府中担任美国国务院官员。本文发表于《外交事务》2020年第五期(9月/10月刊),拜登此前曾在此刊发表文章,宣称若自己当选总统,将带领美国重新领导世界。作者在本文中对此宣言持谨慎态度,认为若美国希望重返全球领导地位,重拾前特朗普时代的外交战略还远远不够,还需根据当前国际形势,对其国内和国外政策作出一系列调整。

 

图为本文作者詹姆斯·古德吉尔

图片来源:Google Images

美国领导世界的权力常常被认为是理所当然的——至少华盛顿的人们这样认为。美国在二战后的七十多年中一直扮演着领导者的角色,而大多数美国人不希望这一角色被中国僭取。因此很容易得出这样的结论:只要美国人民将唐纳德·特朗普投出白宫,而让坚定的国际主义者乔·拜登上台,那么美国就可以如拜登近日在《外交事务》上刊登的文章中所宣称的那样“重返谈判桌前”(详见“法意读书”4月28日发布文章:《拜登 | 我若当选总统,将让美国重新领导世界》)。但实际上,美国并不理所当然地领导世界。

特朗普以一连串相似的行动打破了美国领导世界的传统。但是,尽管美国的大多数盟友(除了以色列和沙特阿拉伯等几个显著的例外)都有“只要不是特朗普就行”的倾向,若要恢复美国在世界的建设性角色,需要的远远不止宣称“美国重返”或者捡拾起前特朗普时代的战略。美国必须接受其全球地位的根本性转变。以历史的眼光看,美国曾经从主流世界之外走向世界的顶端,而现在,又正置身于世界“之中”。这种国际地位的转变,需要国内也随之作出调整。

逐渐黯淡的“民主之光”

自称“世界上最伟大的民主国家”的美国自20世纪90年代末一直充当世界的不稳定因素:短短二十年间,两位被弹劾的总统,一次由联邦最高法院定夺的大选,一场在国际引起争议的伊拉克战争,一场波及全球的金融危机。2008年,这个国家选择了一位在全球都颇受欢迎的黑人参议员担任总统,八年后却向另一个完全不同的方向蹒跚前行——选举了一位种族主义真人秀主持人,而此人将美国的全部弊病归结于其盟友。

如果我们用货币利率的思维分析政治——用利率均衡区内的波动来衡量其稳定性——那么美国的盟友们为什么要相信,不论特朗普在2020年大选中成功与否,美国政治都会长期处于稳定的均衡状态?相反,即便是最亲密的盟友也不得不两面下注,以防美国政局在接下来的大选或2022年中期选举后再次反转。

自称“世界上最伟大的民主国家”的美国自从20世纪90年代末一直充当世界的不稳定因素。

美国的国内政策表现难以说明其是国家有效治理的典范。在31个经合组织国家中,美国的社会公正程度排名第27位,反映出远早于特朗普时代的政策状况。经济平等水平40年来持续下降,而“绝望至死”( “deaths of despair” )的人数迅速上升。同时,体系性的种族主义玷污了美国在世界上作为民主、正义和法治捍卫者和楷模的形象。

用普利策奖得主阮越清(Viet Thanh Nguyen)的话说,这是“我们这个政治集体早已存在的状况”,而美国在新冠疫情中作出的反应只不过是暴露了这些状况。实际上,没有哪个国家能完美地应对新冠(就连新西兰在三个多月没有发生社区传播后也重现感染),但也没有哪个政府的内部如美国一样严重撕裂,以至于反对封锁的抗议者们将枪支挥舞到了立法机关。曾被认为是全球疾病监控黄金标准的美国疾病预防和控制中心(CDCP),其职权和形象如今也被削弱和贬损。

体系性的种族主义玷污了美国在世界上作为民主楷模的形象。

直至七月中旬,美国的新冠死亡人数已经超过在越南、波斯湾、阿富汗和伊拉克战争中身亡人数的总和。截至九月底,这一数字又增加了43%。尽管经济已处于持续低迷状态,这个国家仍难以摆脱政客们的花拳绣腿。如此,世界上又怎么会有人相信美国拥有全球领导力?甚至连权力政治学派教父汉斯·摩根索(Hans Morgenthau)也强调“集中精力……在国内建立一个……能够成为其他国家榜样和效仿对象的社会”的必要性。

想想看:如果只有17%的美国人信任政府,那么其他国家有什么理由相信美国?

之外、之上和之中

建国后的一个半世纪内,美国利用其远离欧亚大陆的地理优势,与主流世界保持着恰到好处的距离。但美国并没有完全孤立自己,它能够自主选择参与国际事务的时间和地点。1945年后,美国逐渐在军事、经济、意识形态和外交上取得全球领导地位——1991年苏联解体后更加坚固。今天,美国早已不再独树一帜,也并非高居顶端,而是深处国际社会的漩涡中,既塑造国际事务和势力,也被国际事务和势力塑造。

当今世界已经不再是某一国家——无论是美国还是中国——能够凌驾于他国之上的世界了。国与国之间关系的转变降低了这种支配的可能性。

当一些国家因为某个单一安全威胁而结盟,取代了其他可能的与之存在分歧的国家利益时,超级大国便更容易主导世界。例如,19世纪初拿破仑战争浩劫结束后出现的“欧洲协调”(the Concert of Europe),或冷战时期美国与苏联互将对方视为存在的威胁,各国都谋求来自其中一个超级大国的庇护。21世纪的今天,尚未形成一个有支配性的、共同的安全威胁。小布什政府宣扬的后911时代全球“反恐战争”概念也并未成功塑造一个新的安全威胁。中国在这一过程中野心勃勃,在未来的十几年内极有可能是美国的主要竞争对手。然而,美国竭力挑起的“新中国威胁论”成功让一部分希望同时和中美保持友好关系的国家打了退堂鼓。

当今世界已经不再是某一国家能够凌驾于他国之上的世界。

当今世界,安全威胁和国家利益都相对分散,因此很少有国家仅与一个超级大国保持排他性的关系,并认为这符合它们的最大利益。冷战时期,美国在欧亚的盟友们对苏联会试图入侵或破坏其政治体系怀有真切的担忧。但如今,很少有国家抱有同样的忧虑,相应地,也很少有国家认为还有必要选择阵营。虽然印度和澳大利亚与中国的关系紧张,但两国仍然在共同关心的问题上与北京展开合作。尽管特朗普给予以色列最大的支持,但中国是以色列在亚洲最大的合作伙伴,也是其经济中日益重要的投资者。特朗普的另一个宠儿沙特阿拉伯,也可能因为核武器订单而偏向中国。

在冷战时期和其后不久,美国因其军事优势和在国际经济秩序中的中心地位而成为一个有力的保护者。但今天,这两种优势都已失去当初的影响力。尽管美国现今的军事力量仍在通过北约和印太伙伴关系保持其“延伸威慑”(Extended Deterrence)作用,但阿富汗和伊拉克持续近二十年,花费超过六万亿美元的战争,证明军事上的强大优势在实现战略目标方面效用有限。美国在全球GDP中所占份额——1951年为51%,1991年为25%——已下降15%左右。美国为制裁伊朗、委内瑞拉和朝鲜付出了沉重的经济代价,但并未成功迫使这些国家服从美国的要求。

 

图为本文作者布鲁斯·W·詹特森

图片来源:Google Images

很少再有国家仅与一个超级大国保持排他性的关系,并认为这符合它们的最大利益。

冷战期间,美国之所以能够领导世界,部分原因是它划分了民主的和独裁的两个世界。但这种意识形态的划分有其局限性。民主国家盟友是美国的天然伙伴,集体外交仍是对抗俄罗斯等其他独裁国家的最强有力的外交方式。但在将某些非民主国家视作盟友或伙伴方面,美国始终前后矛盾(若不是一种虚伪的话)。无论是在冷战时期还是今天,军备控制、核不扩散、气候变化以及现在面临的疫情等议题都需要美国与专制独裁政权合作,以实现美利坚式的目标。

事实上,新冠疫情和不断恶化的气候危机使我们清醒地意识到,美国处于世界“之中”,而非世界之端。即使美国在疫情和气候变化问题中制定了一流的国内政策,它仍然会受到其他国家做了什么、没做什么的极大影响。气候变化每年在全球造成40万人死亡,预计到2030年,这一数字将增长50%,而2018年恐怖主义造成的死亡人数不到1.6万。构建应对此类威胁的有适应力的方案,是一项全球共治的事业。

领导,但有所收敛

美国仍实力强大,但若要置身于国际社会之中而非居高临下,需要更加收敛而非复原主义的国际主义方法论。美国需要认识到,其他国家有能力而且有必要发挥领导作用。未来,美国将在零星的议题中发挥单独的主导作用,在其他问题上,其他国家更适合作为领头人。美国国内舆论也支持这种方案,68%的民众更乐见美国分享领导权,而非独占鳌头。

拜登不能仅仅重返特朗普退出的多边协议,比如巴黎气候协定和伊核协议,而需要进一步推动它们。即便特朗普没有违反巴黎气候协定,其他所有国家也都能如期履行承诺(虽然现实是很少有国家做到),温室气体排放量仍将接近其应有水平的两倍。因此,拜登政府不仅应当重新加入,还应该推动达成“巴黎协定2.0”,加强签署国承诺的约束力和执行力。为了实现这一远大目标,拜登可以利用民主党中进步派的能力和热情。皮尤研究中心(Pew Research Center)的最新民调显示,如果拜登在气候变化问题上这样行动,他将获得近三分之二的美国民众的支持。

伊核协议的最初目标是解决核扩散问题,并为缓解伊朗与美国之间的紧张关系奠定基础。随着时间推移,协议中的日落条款即将期满,地缘政治紧张局势也日益加剧。重新加入伊核协议已经不足以解决问题:各方需要达成更有力、更入时的新协议。但可以理解的是,德黑兰目前对美国作出的任何承诺的持久性都持谨慎态度,欧洲也对特朗普施加的次级制裁感到愤怒。俄罗斯和中国也正在利用这种混乱状况,尽管一个无核的伊朗符合它们的根本利益。在此背景下,P5+1需要比以往更加紧密地合作。

未来,美国将在零星的议题中发挥单独的主导作用。

更加收敛的国际主义需要美国重新评估与其盟友的关系。美国既不应该自动维持,也不应该突然终止其长期以来的承诺,但美国确实应当基于当前的国家利益重新调整这些关系。美国可以从大西洋两岸的关系开始调整。冷战结束后,欧洲仍需要美国保护其安全:德国的邻国们对两德统一表示担忧,武力冲突也使前南斯拉夫陷入动荡。但是,现在到了美国积极支持欧盟履行有关欧洲防务能力承诺的时候了。这种支持并非对北约地位的威胁。事实上,北约与欧盟之间的合作,以及美欧关系的加强,将是欧洲防务成功的关键。

美国应当将北约视为与加拿大和欧洲协调安全战略的工具,而非支配其盟友的手段。美国在亚洲外交政策中的真正再平衡,也依赖于一个更强大的,能够管理好其后花园的欧洲。美国应当逐渐发挥更多辅助性的支持作用,而不是像20世纪90年代在西巴尔干半岛那样承担起一切。

在印太地区,盟友们需要美国保持存在感,并维持已作出的承诺。但它们在与中国的关系上也有自己的利益,因此不愿被迫必须在中国和美国之间作出排他性的选择。日本与中国举行双边峰会。区域性协定——如澳大利亚与印度之间,澳大利亚与日本之间,以及东盟内部协议——在地区安全方面发挥着越来越大的作用。美国的政策需要适应这些趋势,而非与之对抗。美国应当加强其他国家在限制中国中能够获得的利益,而非增加区域的两极化压力。

拜登不能仅仅重返特朗普放弃的多边协议。

为了保持其领导力的现实主义视阈,美国可以而且应当调整其在中东的角色,包括与沙特阿拉伯的关系,并整体上降低美国能够塑造中东局势的预期。在阿富汗问题上,美国应当致力于进行高级别的、区域性的外交活动,与巴基斯坦、印度、俄罗斯、中国、沙特和伊朗更密切地接触。这些国家都有自己偏好的小团体,但一旦美国从中东撤退,它们也将面临许多风险。虽然无法保证能够成功调整美国在中东的地位,但运用这种外交策略还是比深陷战争泥淖更有效。

美国本可以在应对新冠疫情方面发挥与20世纪相媲美,且与21世纪相适应的全球领导作用,例如与其他国家通力合作,并允许他国根据它们的想法和能力发挥一定主导作用。诚然,世界卫生组织需要改革,但美国不应当惩罚性地退出,而应当效仿德国和法国的做法,通过投入资金,为建立更强大和更独立的世卫组织权威提供广泛支持,采取建设性的行动推动变革。此外,美国多年来一直让其他国家向自己学习,现在,到了美国向其他国家学习的时候了。新西兰的自由派政府,澳大利亚的保守派政府,德国的中间派政府,意大利的先天弱势政府,以及韩国和台湾等许多地区,都比美国做得好。虽然政策不能像手术一样从一个国家移植到另一个,但美国可以从中吸取经验。疫情消退后,美国应当立即向控制疫情较为成功的国家派出调查团,以便在未来更好地应对全球卫生危机。

尽管美国不会永远——也不应该永远——坐在谈判桌的首席,但新冠疫情已然暴露一个事实,即美国现在甚至不在谈判桌前。其他国家并非在等待戈多。美国需要清醒地认识到,自己并不理所当然地领导世界——并应当在国内和国外尽其所能地成为一个置身世界“之中”的21世纪领导者。

翻译文章:

James Goldgeier and Bruce W. Jentleson, The United States Is Not Entitled to Lead the World, Foreign Affairs, September 25, 2020.

金文菁:北京大学法学院2018级本科生,现为法意读书编译组成员。

发布时间:2020年11月01日 来源时间:2020年10月30日
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