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陈艺元:美国对台“六项保证”的内容及意义

作者:陈艺元   来源:中美印象   放大  缩小

1982年8月,中美签订了第三个联合公报之后,美政府官员在各种场合的官方声明中一直强调中美三联合公报、《与台湾关系法》以及“六项保证”构成了美国“一个中国政策”的基础[1]。《与台湾关系法》和对台“六项保证”也是美国官方一再坚称的美对台政策的基石。每一届美国总统宣誓就职后,都会向台湾当局重申“六项保证”。然而,不同寻常的是,美国政府一直坚守的对华政策的基本主张中所强调的“六项保证”并没有以正式文件的形式存在,现实情况是作为美国对台基本政策的对台“六项保证”的以“口头承诺”的政策形式存在。该保证的具体内容是什么并没有官方认定的正式版本,各种表述版本层出不穷。这种现象是美国奉行“战略模糊”对台政策的具体表现,模糊性是美国对华政策的重要属性之一,这种模糊的性质令美国中美关系中处理台湾问题更加游刃有余。

【图片说明:美国国务院亚太助卿史达伟(David Stilwell) 星期一(8月31日)说,继去年美国将里根总统“六项保证”备忘录解密后,美国政府又将两个与台湾有关的机密电报解密,他鼓励大家到美国在台协会网站上去看这两个电报的内容。】

虽然里根总统图书馆档案的解密已经具备揭开“六项保证”神秘面纱的条件,但是和新近解密的涉及对台军售的“里根备忘录”不同,对台“六项保证”的原件仍然没有公诸于世。2016年美国国会通过第88号共同决议案之前,对台“六项保证”作为最具有执行力的口头承诺,并非以正式文件存在,其原件也并未示人。“六项保证”是口头传达的,并且在政府文件中被刻意隐藏,传达过程也是高度机密的,因此至今关于“六项保证”的文本仍然存在争议,台北和华盛顿对“六项保证”的认知大有出入。目前“六项保证”的文本有三个:台湾“外交部”的版本、何志立版本和钱复版本。这三个版本除有关“台湾主权”问题的保证不同外,其他均一致。由于该“保证”是美国政府对台湾当局做出的承诺,所以本文以美国官方认定版本为准。[2]

一、美国对台“六项保证”的内容及实质

1982 年7月14日,美国签署《八•一七公报》一个月前,美国向台北转达了罗纳德·里根总统提出的对台“六项保证”[3],其中规定,关于对台军售承诺,美国“不设定对台军售的终止期限”(保证1),也“不在事前与大陆磋商对台军售”(保证3)。“六项保证”最初是由里根总统的代表李洁明以口头形式传达给时任台湾总统蒋经国,随后,通知美国国会。

其内容如下:

1. 美国不设定对台军售的终止限期。

2. 美国不变更《与台湾关系法》。

3. 美国不在事前与大陆磋商对台军售。

4. 美国不在两岸之间扮演调解人。

5. 美国不改变对台湾主权的立场,即台海两岸共同以和平的方式来解决,美国不强迫台湾与大陆谈判。

6. 美国不正式承认大陆对台湾的主权。

“六项保证”虽然只是口头传达而非正式文件,但却是美国对台政策框架的重要组成部分,其在对台军售政策框架中与正式文件并列,是中美台三方博弈中台方的重要砝码。之后的事实表明,美国对台“六项保证”的效力甚至高于中美领导人正式签署的《八•一七公报》。[4] 2002年3月,小布什政府负责东亚事务的助理国务卿凯利在佛罗里达举行的“美台军事工业会议”上表示:“在1982年以来,这‘六项保证’一直是美国政策框架的一部分。在随后的年代里,虽然它们不是公开讲话的主题,但在国会作证时经常被提到。” 曾长期供职美国政府部门、美国著名台湾问题专家容安澜在其关于美国台湾政策的专著中指出:“本作者在政府工作的实践是,按照凯利(美国前助理国务卿)的观点,把这些保证作为政策文件整体的一部分,它们加起来一起,构成美国对华政策和美国处理海峡两岸问题的态度。”

【817公报电文】

对台“六项保证”缺乏官方文件支持的天然缺陷导致其真实的基本性质只能是美国政府一份缺乏文字依据的政策(policy),甚至不属于国际政治中只有总统才具有的“行政命令”(Executive order)权的范畴。因此,在美国有一种观点认为,对台“六项保证”只是里根政府在其任期内制定的对台政策,并不具有强制延续性。仅是出于以台湾制衡中国的政治和外交考虑,里根之后的历届美国政府都重申并且坚持奉行对台“六项保证”,但在法律上美国政府并没有必须履行该项政策的责任与义务。2011年10月31日,美国前国防安全合作局运作部主任罗斯(Edward Ross)在“国际评估与战略中心”主办的一个研讨会中就表示,对台“六项保证”是美国各任政府的政策而非法律,对继任政府并不具备法律拘束力,只要有需要,这些政策可以被废除或改变。[5] 罗斯曾经负责保管里根总统给台湾“六项保证”的原始文件,他说:“它(“六项保证”)对奥巴马总统或其他人没有约束力,那是里根总统的政策,不是克林顿政府或其他政府的政策,未来的总统可以在上任后改变这个政策。”[6]

时过境迁,事实证明除了主权问题[7]之外,“六项保证”的主要内容依旧成立,基本上未发生改变,美国政府继续向台湾出售武器;在对台军售问题上并不与中国政府正式磋商,美国不仅没有放弃《与台湾关系法》,甚至通过一系列新的法律加强美台关系。虽然,美国在每次军售前会考虑到中国的反应并有时候会通过其他“非正式”方式同中方进行某种沟通并试探中方底线,但这也仅限于非官方非正式的私下渠道和方式。例如,2010年1月30日奥巴马政府宣布对台军售升级,美国国家安全事务助理琼斯(Gen. James L. Jones)在美国国际战略学会(CSIS)称:“有关这项军售案,不论我们所将宣布或不宣布的内容,都不会让我们的中国朋友意外。我们将会以透明化的方式进行磋商(We will consult in a transparent way)。”[8]2011年,美国国防部长帕内塔访问印尼时曾表示,对台军售前美国曾向中国“知会”(heads-up)相关情况。[9]

二、美国国内关于“六项保证”(Six assurances[10])的争论

在中美关系发展合作层面大于竞争层面的大背景之下,处于各种原因,美国国内数度出现放弃或修改(modify)“六项保证”的声音。卡内基基金会资深研究员史文提出:“美国最终可能需要放弃对台湾的‘六项保证’,与中方制订一个对台军售的对话机制。”[11]史文认为,这些保证必须在美国的整体利益下来考量。美国的政策最终是要实现美国的利益,“六项保证”只是政策,不是美国法律,它们可以被修改,如果美国利益认为应该如此。因为这项口头承诺的意义在今天中美地缘政治利益的大环境中已经与过去不同。

小布什总统时代,美国政府决策者已经意识到“六项保证”已经无法适应当时情势发展的需要,主管两岸事务的助理国务帮办卿薛瑞福曾于2005年提议更新“六项保证”,扩充其内容。关于对台军售问题该版本的第二点称,美国将总是遵守《与台湾关系法》,并将继续确保美国政府向台湾提供自卫所需的武器,确保美国军队维持在台湾海峡抵抗武力的能力。其中增加了通过军售保持美国军事能力的内容,却删去了“美国不在事前与大陆磋商对台军售”的内容,这也从另一个侧面表明该条“保证”于现今意义不大,中美决策层之间完全有更多地方法和渠道就军售议题进行沟通。

但是美国官方从未承认放弃对台“六项保证”。无论具体执行情况如何,但是在公开声明和表态中一直将其同《与台湾关系法》一起作为美国对台政策的基本精神。2011年1月,奥巴马政府宣布升级145架F-16A/B战机军售案之后,曾传出美国政府在宣布军售之前就其内容同中方进行沟通的传闻。2011年10月4日,时任美国国务院主管东亚和太平洋事务的助理国务卿坎贝尔(Kurt M. Campbell)立即在美国众议院就台湾问题举行的听证会上,代表政府5次重申美国政府坚持对台“六项保证”。其作证称:“我从未听到过美国官员曾和中国讨论过或者是询问他们对台军售的意见,我绝对保证。我们从没有这样做过,不论是在台湾或是对中国大陆。”[12]此外,2014年3月28日时任白宫国家安全委员会亚洲资深主任麦艾文(Evan Medeiro)[13]、4月3日美国国务院主管东亚和太平洋事务的助理国务卿拉塞尔(Daniel Russel)都公开重申美国信守“六项保证”。2017年1月12日,美国候任国务卿蒂勒森在参议院外委会听证会作证时重申美国依据《与台湾关系法》对台湾的安全承诺,并以书面形式强调对台“六项保证”是美国对台政策的基石。[14]现任国务卿蓬佩奥也在提名听证会上不断重申“‘六项保证’等文件构成了美国‘一个中国政策’的基础。”

美国亲台势力对政府是否重视“六项保证”非常敏感。2014年4月3日,在美国参议院外交事务委员会召开的“在《与台湾关系法》35周年之际评估美国对台政策”听证会上,美国国务院主管东亚和太平洋事务的助理国务卿拉塞尔[15](Daniel Russel)在美国共和党参议员、美国参议院东亚与太平洋事务委员会成员卢比奥(Marco Rubio)的追问下,拒绝重申“六项保证”是指导美台关系的原则。之后卢比奥参议员致信给克里国务卿,要求奥巴马政府就里根总统制定“六项保证”是否有效做出澄清。[16] 美国亲台派根据此事件做出奥巴马政府拒绝重申对台“六项保证”的判断。而拉塞尔当天稍晚就通过美国国务院新闻办公室就此事做出澄清,公开重申美国信守“六项保证”。由此可见,美国政府在表述“六项保证”时必须严谨审慎,否则会引起国内亲台派的强烈反扑。

美国政府很难放弃对台“六项保证”,其毕竟是美国政府对台政策的基石之一,但是其具体执行力确实存在日益下滑的状况,美国已故对华问题专家费浩伟(Harvey Feldman)认为,“这一政策延续至今,有一个重大例外和一个部分例外。部分例外是,华盛顿出现了根据北京最终的容忍限度来决定向台湾出售哪些武器的趋势。重大例外则是‘主权’问题。从发表上海公报到现在,美国在台湾‘主权’问题上的立场一直是一种深思熟虑的不可知论,拒绝做任何表态。但克林顿和小布什政府,以及最近美国家安全委员会高级成员的声明使美国的立场变成:无论台湾是什么或可能成为什么,它现在不是一个‘国家’”。[17]费浩伟对于台湾“主权”问题发生变化的判断虽然既敏感又偏激,但毕竟从一个侧面反映出里根政府的“六项保证”在行文上宽泛和模糊的用词给历届行政当局留下足够可以发挥的解释空间。行政部门会在大的原则性框架不变的情况下根据中美关系的情况对“六项保证”进行可以变通的解释和操作。由此可见,“六项保证”地位虽高,但毕竟不是正式文件,美国政府的决策者拥更多操作和解释余地,事实也表明其在执行对台军售过程中会根据中美关系的变化蚕食相关内容,但从未在公开表态中表示放弃相关内容。而在近期中美关系处于历史上比较紧张的时刻,美国亲台势力推动“六项保证”法定化的事实也表明,中美关系对“六项保证”的地位和执行力的重要影响力。

【6项保证电文】

三、对台“六项保证”立法化的进程

在美国传统亲台势力的积极推动下,美国国内出现了推动“六项保证”立法化的浪潮,意在将该非正式文件用法律的形式进行固定,将其从一个口头保证提升为和《与台湾关系法》并列的美国对台政策基石。2015年10月28日,俄亥俄州共和党众议员夏伯特(Rep. Steve Chabot (R-OH))向众议院提出标题为《再度确认与台湾关系法和六项保证为美台关系基石》(HCR88“Reaffirming the Taiwan Relations Act and the Six Assurances as the Cornerstone of United States-Taiwan Relations.”)的议案。该议案最后以“敦促总统和国务院公开地、主动地、持续地确认‘六项保证’作为美台关系的基石”[18]结尾进行加强。这是美国前总统里根1982年提出的“六项保证”首度诉诸书面文字。

2016年4月20日,美国众议院外交委员会以口头表决方式通过《第88号共同决议案》[19],重申《与台湾关系法》与“六项保证”是“美台关系”基石。这是美国国会首次将对台“六项保证”列入法案,并于2016年5月16日在众议院院会表决中顺利通过。[20] 2016年7月8日,参议院通过由佛罗里达州联邦参议员鲁比奥提出的第38号共同决议案(SCR38 “Reaffirming the Taiwan Relations Act and the Six Assurances as the Cornerstone of United States-Taiwan Relations”),完成国会法律程序将“六项保证”诉诸文字(文字化),以书面形式表述里根总统1982年对台湾做出的口头保证。参议院的38号共同决议案表达参众两院共同意见,一是重申《与台湾关系法》及“六项保证”两者皆为美台关系的基石,二是敦促美国总统及国务卿,“公开、主动并始终如一地确认‘六项保证’是美台关系的基石”[21],共同决议案旨在表达国会立场,无须总统签署生效,不具备法律约束力。这个最终通过的修正版本采取的是前亚太助理国务卿何志立1982年在国会作证时提及的内容[22]。1982年8月18日,时任国务院负责东亚及太平洋事务的助理国务卿何志立(John Herbert Holdridge)在美国国会众议院外交事务委员会举办关于“中国-台湾:美国”的听证会上作证中美国政府第一次在公开场合提及“六项保证”内容,这也是之后美国各界公认的版本。

根据梳理国会相关文件发现,夏伯特版本经过众议院外交委员会的审议,修改后递交全院的版本在措辞和顺序上都做了很大的调整,内容为:第一,美国不赞成对台军售设定限期;第二,美国并不寻求为台湾与中华人民共和国之间作调停;第三,美国也不会施加压力要求台湾与中华人民共和国谈判;第四,美国对台湾主权的长期立场没有改变;第五,美国并无计划修改《与台湾关系法》;第六,《八•一七公报》的内容并不表示美国对台售武之前会征询北京意见。其最为重要的是夏伯特版的提案原始内容,该版也被称为所谓的“台独版”,“六项保证”的第6点为:“美国不会正式承认中国对台湾的主权”。然而,众院外委会2016年4月20日以口头表决方式、无异议通过的共同决议案后,已将上述内容修正为“美国对台湾主权相关议题长期以来的立场并未改变”。这可以解读为“美国对于台湾属于中国并不否认,但对属于哪个中国有所保留”。


[1] “NOMINATION OF HON. MIKE POMPEO TO BE SECRETARY OF STATE HEARING BEFORE THE COMMITTEE ON FOREIGN RELATIONS UNITED STATES SENATE ONE HUNDRED FIFTEENTH CONGRESS”,APRIL 12, 2018,https://www.foreign.senate.gov/imo/media/doc/S.%20HRG.%20115%20339%20Pompeo1.pdf

[2] 2016年5月17日美国众议院通过了《再度确认与与台湾关系法和六项保证为美台关系基石法案》,H. CON. RES. 88,“六项保证”条款第一次被正式付诸于美国官方书面形式。本文“六项保证”内容摘自该法案。

[3]1982年8月17号美国与中国发布联合公报前,美国在台协会台北办事处处长李洁明在当年的7月14号,由台湾外交部次长钱复陪同,向当时台湾总统蒋经国递交了里根总统的一张纸条(blind memo)。里根在这张没有办公室标记也没有签名的纸条中写下美国在与中国谈判第3个联合公报的过程中所承诺的“六项保证”。Memorandum for President May 17, 1982, Taiwan 5/1/1981-6/17/1982 CFOA 219, Edwin Meese Files.

[4]事实表明在美国实施对台军售政策中,“六项保证”被得以贯彻,《八•一七公报》公报内容则被忽略。

[5]“专家:对台保证与美中公报皆无法律效力”,http://www.voachinese.com/content/article-20111031-taiwan-six-assurances-legal-132948973/789930.html.

[6]同上。

[7]克林顿总统在被称为“三不”的声明中称:“我们不支持台湾独立,不支持‘两个中国’或‘一中一台’。我们也不认为台湾可加入任何必须由主权国家才能参加的国际组织。”在小布什政府声明:美国将反对任何企图单方面改变现状的做法。最近,国家安全委员会的一名高级成员又加上了一点,称无“论台湾或中华民国(这仍是台湾的正式名称)在国际上都不具有主权国家地位”。以上与《与台湾关系法》相关条款相悖。

[8]HELENE COOPERJAN,“U.S. Approval of Taiwan Arms Sales Angers China”, http://www.nytimes.com/2010/01/30/world/asia/30arms.html?_r=0

[9]“知会=咨商?帕内塔对台军售说引关注”,http://www.ccitv.ca/bbs31/forum.php?mod=viewthread&tid=476452

[10]前美国在台协会理事主席卜睿哲2007年在美国传统基金会组织的一项回顾里根总统时代有所谓美国对台湾安全的六项保证的研讨会上表示,“六项保证(assurances)”的a要小写,因为它并不是正式官方名称。http://www.taiwan.cn/plzhx/gjshd/200710/t20071015_468011.htm.

[11]“修改六项保证?学者认为中将反制对台军售”,http://m.voachinese.com/a/article-20110929-us-taiwan-policy-130796018/788401.html,2011年9月29日。

[12]Kurt M. Campbell,“为什么台湾重要(二)”,在众议院对外事务委员会听证会上的证词,华盛顿哥伦比亚特区,2011年10月4日,http://iipdigital.usembassy.gov/st/chinese/texttrans/2011/10/20111005173010x0.448753.html#ixzz3N7DobTWR.

[13]麦艾文在Brookings Institution所举办的一项以“35 YEARS OF U.S.-CHINA RELATIONS: DIPLOMACY, CULTURE, AND SOFT POWER”为题的研讨会重申美国对台政策,https://www.brookings.edu/events/35-years-of-u-s-china-relations-diplomacy-culture-and-soft-power/。

[14]“U.S. secretary of state reaffirms Six Assurances to Taiwan”,https://newssummedup.com/summary/U-S-secretary-of-state-reaffirms-Six-Assurances-to-Taiwan-68ew06.

[15]拉塞尔是坎贝尔的继任者。

[16]"Obama Administration Refuses To Reaffirm That “Six Assurances” Is Still U.S. Policy On Taiwan", Apr 03 2014, http://www.rubio.senate.gov/public/index.cfm/press-releases?ID=52fbe6f0-6484-41cf-865e-eb943f0bb3a0

[17]Harvey Feldman, “President Reagan's Six Assurances to Taiwan and Their Meaning Today”, The Heritage Foundation,October 2, 2007,http://www.heritage.org/research/reports/2007/10/president-reagans-six-assurances-to-taiwan-and-their-meaning-today(上网时间2013年6月13日).

[18]同上。

[19]“House Foreign Affairs Committee Unanimously Passes “Six Assurances” Legislation, ”,http://fapa.org/wp/2016/04/house-foreign-affairs-committee-unanimously-passes-six-assurances-legislation/.

[20]According to govtrack,“the “83% chance of being agreed to”,https://www.govtrack.us/congress/bills/114/hconres88#,(上网时间2013年6月22日)。

[21]“Legislative Research: US SCR38 | 2015-2016 | 114th Congress”,https://legiscan.com/US/research/SCR38/2015.

[22] https://www.heritage.org/asia/report/president-reagans-six-assurances-taiwan-and-their-meaning-today

发布时间:2020年09月03日 来源时间:2020年09月03日
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