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陈艺元:中美“管控”美对台军售有效性的评估与分析

作者:陈艺元   来源:《当代亚太》2017年第三期  已有 535人浏览 放大  缩小

内容摘要:美国对台军售政策是美国对华战略的重要组成部分,是美国实施对华“对冲”战略的重要手段之一。美国不同时期的对台军售案同当时的美对华关系存有一种微妙关系,美国对台军售政策典型的体现出中美关系的“两面性”特质。美国对台军售问题虽是不定期引发中美关系震荡的“顽疾”,但至今未引爆中美关系。数十年来,中美在对台军售问题上达成某种程度的默契并形成某种程序化的沟通机制,实现了中美间对该问题的有效“管控”。本文旨在解读中美两国如何对美国对台军售问题进行有效管控。中美在该议题中达成某种默契表现在:美国不向台湾出售敏感武器是其执行对台军售政策中遵循的隐形原则;中国则对有限的、不突破其“红线”的军售行为不做出过激反应,采取务实手法处理。两国政府高层在军售前后形成的某种程序化的沟通和修补关系套路则为实现有效“管控”提供了机制化的保障。

中美关系是当今世界最重要、最微妙的双边关系,“两面性”是其重要表现形式。由于与生俱来无法调和的结构性矛盾,中美双方在诸多核心利益上的“对冲”对中美关系产生持续性的破坏力。然而,自中美建交以来,中美关系大势一直呈正向向前发展态势。双方对看似无法弥合的“分歧”进行有效“管控”是中美关系稳步向前发展的重要保证之一。美国国务卿克里认为美国对华政策建立在两大支柱上,一个是“建设性地管控分歧”,另一个是“在两国有共同利益的广泛议题上建设性地协调努力”[2]。从历史经验来看,美国对台军售问题即是中美双方对“分歧”进行有效管控的范例。

一、问题的提出

1979年1月中美建交同时美国同台湾断交、撤军、废约[3],同年4月10日美国国会通过《台湾关系法》以取代于1979年逾期失效主权国家之间“美台共同防御条约”双边关系。美国通过《台湾关系法》定位台湾为类似政治实体并向其提供安全承诺,该法第二条 (乙)第 5 款及第三条(甲)以法律形式确保美国对台军售的合法性,美国对台军售成为维持美国政府同台湾当局军事关系主要有效途径和手段。此后近四十年中美关系和两岸关系均发生了重大变化,美国历届政府一直坚守对台军售政策不变。对台军售在美国对外军售中常年位列三甲,1996-1999年间,美国对台转让的防御物资和防御服务总值达72亿美元,2000-2003年间达到45亿美元,位居亚洲武器采购国(地区)之首。而从世界范围来看,台湾在1996-1999年间的军购总额仅次于沙特,位居第二位;2000-2003年间仅次于沙特和埃及之后,位居第三[4]

美国对台军售严重侵犯我主权,是对我国内政的粗暴干涉,成为不定期引起中美关系震荡的“顽疾”。美方坚持军售是对台湾不可放弃的安全承诺和政治道义。这一看似不可调和的矛盾却从未引爆中美关系,在某种意义上成为中美双方有效管控分歧的一个议题。事实上,根据对历次对台军售时机和中美关系友好程度对比研究发现,呈现出在美国政府更会选择在中美关系向好窗口期启动新一轮对台军售的反常识现象。

本文认为美国对台军售政策作为中美建交的遗留问题是中美关系“两面性”的重要表现形式之一,是美国实施对华“对冲”战略的重要手段。一方面,美方坚持军售是同台湾保持非官方实质性关系的主要途径,是对台湾不可放弃的安全帮助和政治道义;另一方面美国在中美关系的大框架下执行“有限”的对台军售政策。美国对台军售问题虽是不定期引发中美关系震荡的“顽疾”,但至今未引爆中美关系,也未因此造成中美关系退步。究其原因,数十年来中美在对台军售问题上达成某种程度的默契并形成某种程序化的沟通机制,实现了中美间对该问题的有效“管控”。在现有情势下,美国对台军售问题是中美双方“管控”分歧的一个范例,而中美间此类各种形式的“管控”机制形成了中美关系的“安全阀”。本文还试图解读美国对台军售政策的战略考虑和对台军售为何成为美国政府对台湾政治承诺的多重原因,以及美国政府如何做到在维系中美关系稳定的同时履行该承诺的。中美两国在捍卫自己利益的同时,如何通过不断试探和妥协对美国对台军售问题进行管控,及时止损,避免失控引发双方关系破局。

二、中美对台军售 “管控”有效性评估

(一)美国对台军售的历史与现状

美国对台军售政策是中美建交遗留问题,是美台保持非官方实质性关系的主要方式,也是不定期造成中美关系紧张的摩擦点。美国历届政府一直坚守对台军售政策不变。对台军售在美国对外军售中常年位列三甲,1996-1999年间,美国对台转让的防御物资和防御服务总值达72亿美元,2000-2003年间达到45亿美元,位居亚洲武器采购国(地区)之首。而从世界范围来看,台湾在1996-1999年间的军购总额仅次于沙特,位居第二位;2000-2003年间仅次于沙特和埃及之后,位居第三[5]

美国政府根据一套既定的政策框架做出对台军售决策。该政策框架在中美建交后经过卡特和里根两届美国政府形成,具有稳定性和连贯性的特点。美国政府根据其国内法《台湾关系法》中关于“美国将使台湾能够获得数量足以使其维持足够的自卫能力的防卫物资及技术服务”的相关条款向台湾出售防御性武器并提供相关技术型服务。据此,美国对台军售的内容不仅包括武器装备还包括军事培训和相关技术转让和支持。该法关于“防御性武器”并未给出明确界定,因此给美国政府行政部门在具体对台军售政策时留下了可供操作余地。在实际操作中,美国对台军售决策是一个复杂的程序,不仅是基于台湾的需求和两岸军力的对比,其还受到来自美国国会、军工复合体、亲台势力等利益集团的多重推动同时也受到来自于稳定中美关系大局的阻力。

中美虽然签订了限制售台武器数量和质量的《八·一七公报》,但之后美售台武器的数量和质量不断增长。尤其是冷战结束后,中美之间失去了“大三角”时期形成的战略合作基础,美在《八·一七公报》的承诺在整个政策框架中被架空,台湾成为了美国在全球重要的武器销售市场。美国不断突破《八·一七公报》对美国向台湾出售的武器数量和质量相关限制,对台售武数量和质量呈几何状增长。然而,中国并未对美国的对台军售行为采取强烈的反制措施,中美关系也从未因美国对台军售行为出现严重倒退。中美决策层就此问题达成某种不见文字的妥协,避免该问题对双边关系产生恶劣影响。美国历届政府决策部门也是既有的对台军售政策框架下,平衡各方利益、根据不同的情势做出各次对台军售决策。美国历次对台军售出售的武器数量、质量以及宣布出售的时机虽不尽相同,但有章可循,内存有一定规律。

二)中美关系两面性的表现形式

冷战以后,由于两国固有的结构性矛盾、缺失战略上的共同敌人和互相捆绑的共同利益,美国对华战略总体上采取两手战略,即接触+遏制(防范)或接触+对冲(hedging。中美关系两面性表现在美国在接触和遏制战略选择之间进行调节平衡,导致中美关系在“新冷战”与“伙伴”状态之间摇摆。美国对台军售是美国对华“对冲”战略的重要组成部分,美国不同时期的对台军售案同当时的美对华关系存有一种微妙关系。中美之间这种斗争与合作并行交织的复杂关系导致美国执行对台军售政策的必然性和有限性。基于斗争层面,通过对台军售政策美国可以实现对台湾的安全帮助和承诺,以达到维持两岸现状,牵制中国发展的战略目标。基于合作层面,限制在一定范围内的对台军售可以维持中美关系稳定发展,避免中美走向对立引发冲突,实现美国利益最大化。因此如何在坚持有效军售同维持中美关系稳定之间取得平衡是每届美国政府所必须审慎处理的议题。

美国对台军售将是美长期坚守的一项政策。三十余年来美国在推动对台军售问题上由国会、国防部、军火工业结成了稳固的军工复合体并伴有美国社会存有强大的亲台力量。这些既得利益集团在对台军售决策中发挥稳定的推动作用,不会因为中美关系影响力的上升而发生变化。此外,美国对台军售政策不仅同中美关系休戚相关,而且同台海局势密切相关,也是美国向两岸双方偏离美国理想中“轨道”时施压的有效手段。在中美关系和台湾问题未发生重大实质性变化的情况下,美国对台军售是美国制衡中国、插手台湾问题的手段和工具,具有长期性特点。

(三) “对冲”中国功效下降

中美两国关系体量庞大,利益纠葛广阔并复杂,对台军售问题虽然涉及到中方核心利益,但是随着中美两国关系体量增大,两国之间对冲利益呈现出多样化趋势。尤其是在近年来,日益强大的中国表现出挑战美国全球霸主地位的态势,中美间利益对冲的主要内容因此发生了一定调整,对台军售议题在中美间博弈过程中地位下降。中美之间涌现出了更加棘手和复杂的问题,诸如金融霸权、南海问题、争夺亚太主导权、网络安全等非传统安全问题超越传统“3T”[6]议题成为中美之间新的斗争焦点。台湾问题在中美关系中的地位也相应出现变化,在急迫程度和危害程度上有所缓和。以上议题处理稍有不慎极容易引爆两国关系,所以必然极力避免对台军售这样已经在中美间取得有效管控的问题来影响中美关系的稳定。美国国内的批评者甚至认为近年来,为了应对更加强大的中国,美国政府试图校准对台军售程序而导致该程序出现机能失调的状况。[7]此外,美国确实会在关键国际问题上通过减少或放弃对台军售项目谋求同中国保持合作。例如,小布什总统刚上台后与2001年4月公布了十多年中的最强劲对台军售计划,然而他并未批准台湾一直积极申购的“宙斯盾”。美国《时代》杂志评价,美国总统布什决定暂缓向台湾出售富有争议性的“宙斯盾”舰,但白宫一方面提供台湾新的防御武器,另一方面安抚中国的平衡作法,“堪称是外交政策的漂亮出击”。[8]《纽约时报》称赞小布什总统在售台武器的内容上的审慎决定维持了华盛顿-台北-北京之间的微妙的三角关系。美国政府避免因出售“宙斯盾”舰可能引发台海的紧张局势或打乱两岸的军事平衡。[9]此外,事实表明军售决定不会对两岸关系产生重大影响。而可以预测即便两岸关系改善后,美国仍将继续对台军售。“美国的目的与其说是遏阻大陆对台使用武力,不如说是防止北京以武力为后盾,迫使台北接受大陆的统一条件。”[10]

(四)中方反制措施有限

对于美国对台军售行为中方至今尚缺乏有效的反制措施。中方口头抗议和中断两军军事交流的作用短暂而有限;实施对涉台军售企业经济制裁仅仅具有象征意义并无法达到预期目的,甚至自伤其身;武器扩散行作为反制措施虽然有效但会带来负面效应,势必会引起欧洲和其他不希望伊朗拥核并获得大规模杀伤性武器国家的恐慌和批评,影响国际形象。事实上,中国决策层也认识到一段时期内无法完全阻止美国对台军售行为,只要是不威胁到中国核心利益,中国也会从中美关系大局出发避免做出过激反应。

中国对美国对台军售行为的反制措施及效力有限性分析如下:

第一,口头外交抗议。美国政府公布每笔对台军售之后,中国外交部都会发布措辞强硬的声明抗议美方干涉别国内政的行为。美国政府对国会关于对台军售的通告是中方外交部抨击的主要目标。此外中国国内媒体也会掀起一阵大肆抨击美国粗暴干涉中国内政的行为的舆论战。

第二,中断军事交流。中国军方以美国国防部向台湾出售武器为由宣布中断中美两军军事交流。根据历史经验,两军会在一段时间后恢复军事交流,对两军关系并无大碍。此外,期间两军就敏感军事安全问题进行沟通的渠道也一直保持通畅。而且两军中断军事交流的时间呈现出逐次下降态势。例如,奥巴马政府2011年9月21日宣布对台军售后,中国政府反应强烈,口头表达了强烈愤慨和坚决反对,宣称会中断或取消与美国的部分军事交流项目。事实上,中美高层军事交流很快得以恢复,2011年12月7日上午,中国人民解放军副总参谋长马晓天空军上将在北京与来访的美国国防部副部长弗卢努瓦女士共同举行第12次中美国防部防务磋商[11]。此次军事交流仅中断两个半月。

第三,武器转移。中国为了反制美国对台军售行为会采取向伊朗、巴基斯坦等国家出售敏感的核或导弹技术或者威胁退出“防止武器扩散条约”和军控会议。1992年老布什政府向台湾出售F-16A/B战机后,中国向巴基斯坦出售中程导弹并退出中东军控谈判。此类反制措施是中方最有效的反制措施,在一定程度上可以起到迫使美国政府调整对台军售内容的效果。1998年在北京举行的中美峰会期间,美国克林顿政府提出以美国不向台湾提供upper-tier TMD技术换取中国暂停所有同伊朗弹道导弹合作[12]。2010年美国对台军售后,中国宣布取消参加即将召开的副部长级战略安全、军控和不扩散会议。

对台军售问题中方反应也常同伊朗挂钩,这也是中美博弈中中国对美国的有效反击。例如,2010年奥巴马政府公布对台湾出售武器清单以后,中国外交部就此做出回应,并威胁要减少与美国“在关键国际问题上”的合作。这一声明反映了中国对台湾问题的一贯重视,也可能是在为最终有限地支持伊朗制裁提高要价。卡耐基基金会包道格认为北京对美国对台军售的回应甚至反映在北京对伊朗的态度上[13]

该反制措施虽然有效当时会带来一些负面效应,中国的武器扩散行为会引起欧洲和其他不希望伊朗拥核并获得大规模杀伤性武器国家的恐慌和批评,尤其欧洲最担忧伊朗获得大规模杀伤性武器。

第四,对参与军售的公司进行制裁。美国对台出售的武器均为国防部根据国防承包合同从具体军火公司采购,在全球化的时代其中很多公司同中国有密切商业往来和商业利益。对台出售武器公司除波音之外,其他公司一直是台湾的传统武器供应商,同中国并无大宗商业来往。同时,经济制裁随时可能遭到美国的反制裁,使本来已经复杂的中美贸易关系更加复杂化。因此,中国政府对制裁参与对台军售的军火公司作用有限。美国对台军售军火公司可以分为三类,完全无条件制裁、有条件不能制裁、有条件制裁没效果的公司,就缺乏又有条件又能制裁还有效果的军火公司。因此,中国政府宣称实施经济制裁以反制美台军售仅具有象征意义,在目前的状况下较难发挥效力。

例如:在奥巴马2010年1月29日宣布64亿美元对台军售项目后,中国外交部1月30日宣布,将对参与售台武器的美国公司实施相关制裁。[14]该军售案涉及美国公司主要有销售12枚标准导弹的波音公司和为生产UH-60“黑鹰”直升机的联合技术公司,这两家公司在中国都拥有庞大业务。中国是波音公司最大的民用飞机客户,联合技术公司在中国有拥有著名的“奥得斯电梯”产业。中国政府很难对这两家公司启动经济制裁。

美国对中国政府对台军售反应的总体评估是温和理性的,不会对美国利益造成损害。而且美国认为即使是1992年老布什政府出售150架F-16A/B战机的军售案都未引起中美关系的震荡,这“使美国人丧失了信心,他们觉得他们可以这样做中国也无可奈何,”[15]那么较之于150架F-16其它军售更没有中方不能容忍的。

三、中美对台军售管控有效性分析

美国对台军售问题对于中国而言涉及领土和主权,既敏感又重要,无论美国何时做出任何军售行为都会损害中国核心利益并对中美关系产生负面影响。然而,持续增长的美国对台军售行为并未影响中美关系向前发展的大势。历年的军售事实表明,在中美两国现有战略合作基础框架下,双方已针对该问题达成一贯性的默契。纵观中美建交后美国对台军售整体情况,美国不向台湾出售令大陆无法接受的敏感武器是美国对台军售决策过程中遵循的隐性原则

美台军售整个过程中一个反常识的现象是,并非在中美关系越好的情况下美国政府越会审慎做出对台军售决策以免破坏中美关系;与之相反越是在中美关系向好的情况下,美越会加大对台军售力度。这与学界“对台军售是美国牵制中国的一张王牌”传统认知有差距,传统的公论是“当美国认为在国际重大合作中,不是特别需要中国合作时或中美关系紧张时,就会择机宣布对台军售,以最小的代价获取更大的政治利益与经济利益。”[16]中美间对美台军售“管控”的有效性导致了这种反常识的现象出现。首先,中美关系向好的大势下,美国决策层评估认为中方领导层对对台军售的行为具有更强的承受力和容忍度。即使军售的数量和质量触碰中方“心理底线”,中方也不会做出过激反应冲破中美关系的大框架,对中美关系造成破坏性影响。其二,美方评估认为中方能够在不影响中美关系的大局下容忍美国对台军售行为。其三,中方对军售的反应已经形成在美方预期内的程式化,而且美国惯于适时做出有效回应以修补两国关系。

(一)中美就美国对台军售问题达成某种一贯性的默契

美国历届政府坚持对台军售和中方持强烈反对姿态却从未采取过激反制措施的事实表明,中美决策层在此问题上达成某种默契以避免军售对中美关系造成破坏性影响。

第一,美国执行有限的对台军售政策,不向台湾出售令中方敏感武器是美国遵循的隐形原则。鉴于中美间战略和经济利益高于美国在台湾的既得利益,美国在中美关系大框架下执行对台军售政策,美国售台武器的质量和数量控制在一定限度内以避免刺激中国,对中美关系造成破坏性影响。历史上,美国从未完全满足台湾当局的求购需求。美售台武器主要以防空、反导、反登陆作战、反舰武器为主。即使在两岸军力对比呈现出向大陆不可逆倾斜的当下,美向台售武质量上也未突破名义上“防御性”[17]武器的限制,数量也未呈现出爆发性增长。

第二,美国对中方底线能够做出明确认知,在售武质量上规避中方“红线”[18],避免引起中方激烈反应。从克林顿政府开始到在任的奥巴马政府美国一直未批准向台湾出售“宙斯盾”巡洋舰。小布什政府一直采取回避方式拒绝向台湾出售中方强烈反对的F-16C/D战机,奥巴马两任政府即将届满也未向台湾出售F-16C/D战机。台湾多年来向美国积极申购的潜艇亦被无限期搁置。以上武器被视为中方所划“红线”内武器,事实证明美国政府对中方“红线”有明确认知。

美国政府是否向台湾出售F-16C/D战机在美国对华战略中具有巨大的象征性含义。纵观中美建交后美国对台军售整体情况,美国不向台湾出售令大陆无法接受的敏感武器是美国对台军售决策过程中遵循的隐性原则。在二十多年后的今天,虽然中国军力和两岸军事力量对比都发生了明显变化,但作为攻击性武器的F-16C/D战斗机是否列入美国对台军售武器项目,仍然是中国方面高度关注的问题,一定程度上是中国政府给美国对台军售划出的“红线”。如果美国执意出售F-16C/D战机,即表明美国刻意忽视中国对美国对台军售的关注,是一种不顾中方立场和态度,不顾中美关系大局的姿态,不仅意味着美国对台军售政策发生了重大变化,也说明美国对华战略发生了重大转向,将对中美关系造成严重冲击和难以估量的后果。美国历届政府均拒绝向台湾出售F-16C/D战机的案例完全表明中美之间在对台军售问题上达成的某种默契并通过行之有效的沟通机制对此问题进行有效“管控”。

奥巴马政府抵住各方压力最终决定向台湾出售F-16A/B战机升级配备而非F-16C/D新型战机的事实说明,美国政府通过遵循两国之间形成的隐性原则避免了与中国发生正面冲突的重大危机。虽然同属于F-16系列战机,但是F-16A/B被中美双方认定为防御性武器,F-16C/D战机则被定性为进攻性武器。F-16A/B用于空中近距离格斗,F-16C/D具备远距离空战能力和空对地打击能力,其可挂载空对舰导弹、反雷达导弹、空对地导弹等对地攻击武器,强化了对地精确打击能力。根据美国对台军售政策框架相关规定,美国向台湾提供防御性武器[19],若是提供进攻性武器就势必触及中方“红线”,引起中方强烈抗议。

美国若向台湾出售F-16C/D势必引起中国强烈反应,打破中美默契,而拒绝出售F-16C/D可以避免在中美两国合作的前提下刺激中国。小布什总统届内屡次拒绝台湾提交购买F-16C/D战机LOR的原因也是避免刺激中国,损害中美关系。因为陷于伊拉克、阿富汗两场战争泥潭的小布什政府在在朝核、伊核、反恐等重要国际领域上需要取得中国支持与合作。奥巴马总统上台后,发展国内经济是其第一要务,对外采取收缩战略,在若干全球问题上需要中方合作。而向台湾出售敏感战机会激起中方强烈反应,影响中美合作基础进而损害美国利益。美国卡耐基基金会史文认为,“中国为报复美国对台军售给美国带来严重痛苦的能力正日益增加。如果中国经济继续迅速增长、美国的严重经济问题持续,那么中国某一天终将断定其严厉报复的收益将超过付出的代价。”[20]

第三,中方不会对美国限制在一定范围内的对台售武行为做出能够对中美关系造成破坏性影响的过激反应。客观上,在两岸军力向中国大陆不可逆倾斜的现状下,迄今为止美国向台湾出售的武器较难显著影响两岸军力对比。中国决策层也认识到一段时期内无法完全阻止美国对台军售行为,只要是不威胁到中国核心利益,军售不会导致台湾法理台独信心暴涨,中国也会从中美关系大局出发不会做出过激反应,而采取务实手法处理。美国关于《中国对对台军售反应》的研究报告中认为“在今后的对台军售中,中国不可避免的会做出较大而有限的反应,但是中国绝对不会因为美国向台湾出售武器而挑战美国的根本利益”[21]。对于中方对对台军售的各类反应,“一位美国政府官员就曾表示:我认为他们(中国人)的反应不会超过我们的预期。美国国务院的一位新闻发言人也曾对记者说,美国对台军售是美国长期以来为台湾地区提供防御保障的一种体现,像通常一样,我们会追求我们的利益,不过追求的方式不会影响到积极、合作的对华关系。”[22]

(二)中美间就对台军售形成程序化的管控机制

中美双方程序化的管控机制表现在以下三个方面。

第一,中美两国决策层间有效和顺畅的沟通机制能够减轻双方在此问题上摩擦,有效避免局势失控。美国惯于适时做出有效回应以修补两国关系。冷战后,大额美国对台军售均宣布于被公认的中美关系历史高位期间。中美关系发展良好期间中美双方领导人及领导层间沟通更加顺畅有效,中方更易对美国向台湾售武行为达成谅解。

例如,2010年奥巴马政府宣布对台军售案后,为了取得中方谅解,国家安全事务委员会亚洲事务资深主任贝德于2010年1月29日奥巴马总统宣布对台军售案的次日即约见中国驻美大使并解释“总统是批准了一些售台武器,但也否决了一些售台武器项目”。[23]之后,奥巴马总统又派副国务卿斯坦伯格和贝德于2010年3月2日至4日访问北京进行沟通协商,主动表示修复与华关系,尽量减少军售问题对中美其他领域合作的干扰和破坏。[24]

而1992年的老布什总统于大选年宣布出售150架F-16战机未造成中美关系倒退则说明中美间领导人建立起某种默契对于管控中美争端的重要性。该军售案在美国对台军售历史上空前绝后、金额最大,造成台军立享台海制空权的形势。但是该军售案并未对中美关系造成破坏性影响,主要取决于由中美两国领袖间建立起来的特殊关系而达成的某种默契。由于当时中国领导人邓小平和美国总统老布什之间建立起的特殊信任,中美领导层极有可能在事先就此议题达成某种谅解。正是因为老布什政府在军售前后和中方领导层达成的某种默契[25],该项军售未激起中方过度反应。时任驻华大使芮效俭认为“这项决定显然是出于美国国内的政治动机,这最终使北京得到一些安慰。他相信,如果北京觉得,总统不是为了寻求选民的支持,而是要加强台湾抵制海峡两岸的政治解决和促进独立的能力的话,中国会更加愤怒得多。”[26]容安澜认为北京承受了这枚军售的苦果而没有使关系降级,其中原因之一是,它希望布什赢得连任。[27]面对当时对中国极为不利的国际形势,中国决策层本着尽可能维持良好中美关系的目的而容忍美国向台湾出售F-16A/B战机。

第二,美国在军售前能够取得中方决策层对军售内容的某种谅解或给予中方充分的心理准备期,美国对台军售不会搞突然袭击。事实表明美国决策层会就对台军售情况事前采取某种方式同中方领导人取得沟通,不会让中方措手不及。

以奥巴马政府为例,该政府在历次宣布对台军售案前做了大量同中方沟通工作并为修复双边关系留有时间。例如2010年1月30日奥巴马政府宣布对台升级143架F-16A/B之后,美国国家安全事务助理琼斯(Gen. James L. Jones)在美国国际战略学会(CSIS)称,“有关这项军售案,不论我们所将宣布或不宣布的内容,都不会让我们的中国朋友意外。我们将会以透明化的方式进行磋商(We will consult in a transparent way)。”[28]2011年,美国国防部长帕内塔访问印尼时曾表示,对台军售前美国曾向中国“知会”(heads-up)相关情况[29]。2015年12月奥巴马政府第三次对台军售,提前一年美国相关智库和学者就纷纷表示奥巴马政府必须在任内再完成一笔对台军售项目,为潜在对台军售案制造舆论。而其中主要军售项目佩里舰,则在2014年12月20日已经由美国国会通过《舰船转移法案》批准向台湾出售4艘佩里级护卫舰。

第三,历次军售后中方均会发出强烈谴责声音但是实质性反制较弱。中方通过口头谴责和抗议来表明在政治原则上坚决反对任何对台军售的态度。任何一笔美台售武宣布后中国官方均会发表声明对美国售武行为进行强烈谴责,并指责美国严重违反中美签订的《八·一七公报》。此类口头谴责声明一般由外交部新闻发言人或全国人大委员会做出。更为强烈的口头抗议由中国外交部副部长召见美国驻华大使当面就美国对台军售行为进行抗议。中国军方发言人或高级将领也会出面代表中国军队就美国对台军售行为进行强烈谴责。2010年1月美国批准64亿美元对台军售后中国政府首次警告将会对美国公司实施制裁。中国外交部发言人马朝旭2010年2月4日呈,中方将对参与售台武器的美国公司实施相关制裁,这一决定是合理的,也符合中方立场[30]。西方观察家认为中国实施经济制裁仅仅具有象征意义,亦被归为口头谴责。中方曾经实施过的具有实质性的反制措施包括暂停中美两军军事交流、退出防止武器扩散谈判或向第三方出售导弹。然而,这些反制措施对美国影响甚微,很难对美国对台军售行为产生制衡效力。

四、结论与启示

美国长期坚守的在一定范围内的对台军售政策充分体现出中美关系中的“两面性”特质。在中美之间合作一面占主流期间,中美之间就美对台军售达成的某种默契和一系列程序化的机制确保了两国对该“棘手”议题进行有效管控。从而也呈现出中美关系向好情况下美国越会加大对台军售力度的反常识现象。目前来看在对台军售问题上美国是发力者,中方尚处于被动接受受力者的地位。一方面,由于客观条件限制中国目前为止就美国对台军售行为未找到有效可行的反制措施。另一方面,美国也清醒认识到,其对台军售的数量和质量不能突破中方心理承受力,售武挑战中方“红线”有冲破中美关系大框架的风险,对中美关系造成破坏性影响。

然而,随着中美之间竞争加剧,“两面性”中对抗性凸显。中美之间在全球利益分配包括南海等问题上产生激烈碰撞,两国竞合关系向竞争一面发展,美国极有可能重新启用对台军售作为制华利器,突破现有对台军售政策框架和中美关系大框架,超越中方“红线”加强对台军售。当前中美关系就处于竞争性增强的情势下,双边关系的脆弱性达到 “临界点”(tipping point)。一些最新的动向[31]也表明美国正在重新利用对台军售作为“对冲”中国的有效手段,以牵制中方在中美在其他领域冲突中如南海问题中的效能。长远看美国加强对台军售是一种态势,而就目前来看中方尚无有效反制措施。

值得注意的是,美国正在将对台军售问题同中国其他领土争端问题捆绑,构建多重制肘抑华。美国近期在中美关系因其他利益引发紧张时,做出的一些行为有重新利用对台军售、重申对台湾的安全承诺来“对冲”中国的迹象。例如,在近期中国南海局势紧张之时,美国国会启动对台“六项保证”法定化程序,意图将非正式文件“六项保证”用法律的形式固定下来,从一个口头保证提升为和《台湾关系法》并列的美国对台政策的基石以增强美国对台军售政策执行力。

美国对台军售问题因中美建交而生,因中美关系的两面性中“对抗”一面而持续。因此军售问题的未来趋势同中美关系的发展休戚相关。该问题的最终解决有两个极端,也是中美关系两面性发展的两个极端,一是中美关系破裂,两岸敌对,对台售武就变为武装台湾的问题;二是,中美全面合作,两岸统一,美国失去继续军售的意义。当然就目前的情势发展来看,中美关系走向两个极端的可能性较低,更有可能的是在中间地带摇摆。就中间摇摆的军售形式有以下两种:

(一)中美竞争加剧,“两面性”中对抗性更加显著

随着中国国力增强,中美竞争性凸显,中美之间在全球利益分配,如南海等问题上产生激烈碰撞。中美竞争性增强的趋势必导致两国斗争所占比重增强,合作的权重降低。在此情况下,美国将会突破现有对台军售政策框架和中美关系大框架,超越中方“红线”加强对台军售。中美竞争性加剧必然是建立在中国国力提升能够挑战美国地位的前提下,此时中国在一定程度上具备了改变两岸现状,统一台湾的能力。向台湾提供更为先进的武装物质是提高中方以武促统成本的直接方式。彼时美国会重新利用加强对台军售,维持两岸分裂现状来达到制衡中国的目的。

当前中美关系就处于竞争性增强的情势下,双边关系的脆弱性达到 “临界点”(tipping point)。一些最新的动向[32]也表明美国正在重新利用对台军售作为“对冲”中国的有效手段,以牵制中方在中美在其他领域冲突中如南海问题中的效能。长远看美国加强对台军售是一种态势,而就目前来看我方尚无有效反制措施。而如何避免将美国对台军售同中美其他争端关联起来则成为我日后亟需解决的一个重要问题。

(二)中美合作性加强,两岸关系总体稳定——“不统、不独、不战”

中美关系两面性中合作层面显著时,由于中美国力持续差距缩小,中美关系地位不断提升,美国对台湾安全承诺的空间被继续压缩。此时,美国执行更为审慎的对台军售政策以避免刺激中方,对双方合作产生不利影响。在此情况下,美国是否出售F-16C/D被作为中美关系的“试金石”。

中方在美国对台军售武器类型上确实存在被称为“红线”的底线,如F-16C/D战机及比起更先进的F-35、F-22;宙斯盾巡洋舰、潜艇等。但是随着中国解放军军力的提高和武器的更新换代,中方的底线可能会发生变化并划出新的底线。由于中美间实力差距缩小和共同利益捆绑,美国对台军售空间将被压缩,短期内在没有重大危机发生的情况下对台军售“红线”将难有较大突破。美国完全根据《台湾关系法》基于防御需求向台湾大幅度出售高精尖武器以维持两岸军力平衡的可能性已降至历史低点。美国政府随着两岸军力失衡加重,中方“红线”会发生改变,一些传统意义上的进攻性武器如F-16C/D战机敏感度会下降,该类机型近期出售的可能性较大。此外,2016年台湾地区选举后,民进党蔡英文上台执政,两岸关系出现倒退的可能性增大,台湾当局求购的力度较上届政府有所加强,蔡英文获得选举胜利就表示执政后增加军费支出和军购投入,以使台军装备用于美军A2/AD 战略的武器装备。而美国政府出于维持台海现状保持其利益最大化的初衷,面对相对恶化的两岸关系,采取更为审慎的对台军售政策的可能性较大,减少或搁置对台军售牵制岛内“台独”的可能性增大。

今年被誉为“维特治国”的特朗普总统上台后,为中美关系平稳发展增加了新的不确定性。根据周期性的规律和共和党亲台传统和军火背景,该政府一直不断向外吹风重启对台军售,甚至有消息称可能出售非常先进的F-35战机[33]。根据两国多年在此问题上的交锋和博弈表明美国再次对台军售不可避免,也无需避免,需重点控制的是美国对台售武质量的尺度。但是近期军售很难包含传闻中的而F-35,原因如下:根据战机代际发展趋势,现阶段台湾“空军”本应该采购具有能够垂直起降、快速升飞、空中悬停及倒退飞行能力的新一代战机——F-35B战机来填补战机代沟。但是F-35B售价昂贵[34],同时台湾地区并非JSF研制伙伴[35],必须等到JSF计划研制参与方获全部获得F-35战机后才能采购,至少到2020年。此外美国对将具有先进技术的F-35战机出售给台湾也心存忌惮,担忧大陆通过台湾获取先进战机技术。所以F-16C/D极有可能被选为过渡型战机来填补无法采购F-35这段时间的战力真空期。

不难判断中美关系是今后影响美国对台军售政策最大变量,只要中美关系不发生质的变化,该政策本身所具有的长期性、稳定性、连贯性的特点不会发生较大改观。


[1] 陈艺元:博士,北京大学国际关系学院博士后。

[2] SECRETARY KERRY,“Remarks on U.S.-China Relations”,Johns Hopkins School of Advanced International StudiesWashington, DCNovember 4, 2014http://www.state.gov/secretary/remarks/2014/11/233705.htm.

[3] 19781216日,中美双方同时发表为《中美建交联合公报》,美国政府在联合公报中接受中国提出的建交三原则:同台湾断交、撤出军队和设施、废除美蒋条约。

[4] “CRS Report for Congress” RL30957, Taiwan: Major U.S. Arms Sales Since 1990, by Shirley A. Kan, P1

[5] “CRS Report for Congress” RL30957, Taiwan: Major U.S. Arms Sales Since 1990, by Shirley A. Kan, P1

[6] 3T”问题指中美间贸易Trade、台湾Taiwan、西藏Tibet 的问题。

[7] US-Taiwan Business Council/Project 2049 Institute: “Chinese Reactions to Taiwan Arms Sales”.

[8] 任毓骏:“布什政府对台军售有变本加厉之势”,http://www.cctv.com/news/world/20010426/292.html.

[9] “Getting It Right on Taiwan”, New York Time, April 25, 2001, http://www.nytimes.com/2001/04/25/opinion/getting-it-right-on-taiwan.html.

[10]林冈:《台湾政治转型与两岸关系的演变》,九州出版社,2010年版,第174页。

[11]中国新闻网:“第12次中美国防部防务磋商在京举行”, 20111208日,http://news.xinhuanet.com/photo/2011-12/07/c_122390128.htm.

[12] Evan S Medeiros, Reluctant Restraint: The Evolution of China's Nonproliferation Policies and practice, NUS Press, 2009, P157 .

[13] “对台军售:中国的回应”,http://carnegieendowment.org/2010/01/31/%E5%AF%B9%E5%8F%B0%E5%86%9B%E5%94%AE-%E4%B8%AD%E5%9B%BD%E7%9A%84%E5%9B%9E%E5%BA%94/bdu2.

[14] “外交部发言人马朝旭:“美国有关公司不顾中方的坚决反对,执意参与售台武器,我们当然要对他们实施制裁。”“中方将对参与售台武器的美国公司实施相关制裁,这一决定是合理的,也符合中方立场。”来源:“外交部:中方对参与对台军售美公司制裁合理 ”,中国网,时间:2010-02-05http://www.china.com.cn/policy/txt/2010-02/05/content_19371689.htm.  

[15] []艾伦.D.龙伯格著,贾宗宜 武文巧译,《悬崖勒马——美国对台政策与中美关系》,新华出版社, 2007 年版,第 117页。

[16] 吴建民:“美国对台军售问题”,共识网,发布时间:2012-04-29 07:30http://www.21ccom.net/articles/qqsw/zlwj/article_2012042958749.html.

[17]《台湾关系法》第二条 (乙)第 5 款规定“美国的政策如下:……提供防御性武器给台湾人民”。

[18]有人称之为中国的红线或者底线,本文使用的是US-Taiwan Business Council, The Balance of Air Power in the Taiwan Strait, 2010中的表述。

[20] Michael Swaine, “China, Taiwan, U.S.: Status Quo Challenged”, National Interest, October 11, 2011

http://nationalinterest.org/commentary/us-provoking-china-over-taiwan-5996, (上网时间201468日)。

[21] US-Taiwan Business Council/Project 2049 Institute: “Chinese Reactions to Taiwan Arms Sales”, p.2.

[22]阎学通,“对中美关系不稳定性的分析”,《世界政治与经济》,2010年第12期。

[23] Shirley A. Kan, “Taiwan: Major U.S. Arms Sales Since 1990”, CRS Report for Congress, March 14, 2013.

[24] http://ag.china-embassy.org/chn/fyrth/t660516.htm

[25] 这种默契就是中方决策层意识到美国此次军售行为的出发点并非针对中国大陆为了提高台湾军力而是出于国内竞选的需要。

[26] []艾伦. D. 龙伯格著,贾宗宜,武文巧译:《悬崖勒马——美国对台政策与中美关系》,新华出版社, 2007 年版,第 116页。

[27] 同上,第117页。

[28]  HELENE COOPERJAN, “U.S. Approval of Taiwan Arms Sales Angers China”, http://www.nytimes.com/2010/01/30/world/asia/30arms.html?_r=0.

[30]“外交部:中方对参与对台军售美公司制裁合理”,http://www.china.com.cn/policy/txt/2010-02/05/content_19371689.htm

[31]近期,美国国会启动对台“六项保证”法定化程序。

[32] 近期,美国国会启动对台六项保证立法化程序。

[33]日本《读卖新闻》报道称美国考虑在今年夏季对台军售,包括萨德系统及F-35战机,总金额或创下最高纪录。

[34] F-16战机的售价为两千万美元,F-35的售价为四千五百万美元。

[35] 美国的联合攻击战斗机(JSF)项目。

发布时间:2019年07月21日 来源时间:2019年07月21日
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