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归泳涛:“灰色地带”之争:美国对华博弈的新态势

作者:归泳涛   来源:日本学刊 2019 No.1  已有 873人浏览 字体放大  字体缩小
  归泳涛认为,近年来,“灰色地带”一词在美国政府内部和更广泛的战略研究界日益引起重视和讨论。美国2010年出台的《四年防务评估报告》(Quadrennial Defense Review Report)使用了“模糊的灰色地带”(ambiguous gray area)的说法,指既不完全是战争、也不完全是和平的安全挑战。美国特种作战司令部2015年发布了题为《灰色地带》(The Gray Zone)的白皮书,将“灰色地带”挑战定义为发生在“国家或非国家行为体之间和内部的、处于战争与和平传统二元对立之间的竞争性互动”。
  (一)美国关于“灰色地带”的定义和讨论
  在美国关于“灰色地带”的讨论中,中国的海上维权行动是最受关注的焦点之一。在美国看来,中国在南海和东海的行为既迫使亚洲邻国妥协退让,又避免了与美国的直接军事冲突,属于典型的“灰色地带”挑战。美国虽然不愿意对此做出大规模军事反应,但认为中国的行为已经损害了美国的战略利益。
  美国官方没有对“灰色地带”的概念做统一的详细解释,但政策研究界围绕这一概念展开了广泛的探讨。例如,美国东西方中心学者丹尼·罗伊(Denny Roy)认为,所谓“灰色地带”,是指“一国使用侵略性的、但通常不至引发常规军事报复的策略,损害战略竞争者,为自身谋取利益”。在他看来,中国在南海的策略是打一场“没有炮火的海战”,既损害了美国的利益,又没有跨越军事上的红线。美国海军战争学院的学者詹姆斯·霍姆斯(James Holmes)和吉原恒淑也认为,发展和使用非军事性的海权是中国维护海上权益的精明而系统的战略。他们把2012年的黄岩岛对峙视为最典型的“灰色地带”行为,称之为中国的“小棒外交”(small-stick diplomacy)。美国战略与国际研究中心的报告对“灰色地带战略”的定义是:在相对稳定的威慑和保证之外,试图不诉诸直接和较大规模地使用武力而达到安全目的的一个或一系列行动。
  关于“灰色地带”策略或行为的目的,兰德公司的研究报告认为是为了改变现状,但要在不引起武力反应的前提之下,或者即使局势升级,也要把责任加诸维持现状的国家。外交政策研究所的哈尔·布兰茨(Hal Brands)也指出,采取“灰色地带”方式的大多数是“修正主义国家”,它们试图改变现有国际环境的一些方面,比如获取领土等利益,但又有意规避局势升级可能带来的惩罚和风险。换言之,就是以模糊的、渐进的方式一点点地侵蚀现状。兰德公司学者迈克尔·马扎尔(Michael Mazarr)则认为,“灰色地带”行为具有更高层次的、战略上的目的。在他看来,中国的南海政策是为了一步步地建立一个承认中国主导地位的地区新秩序。美国陆军战争学院的研究者更直白地指出,中国正在挑战美国的势力范围,但又巧妙地避开了美国的红线。还有美国学者认为,“灰色地带”是中国离间美国和其盟国的一个媒介,对美国来说关系到亚洲未来的安全架构,不能将其视为单纯的领土争议而置身事外。
  关于“灰色地带”策略的具体手段或行为类型,除上文提到的中国在海上的维权行动外,兰德公司的报告还强调了中国的所谓“网军”和太空军事项目。哈尔·布兰茨则认为,“灰色地带”的特征在于非常规性,因此从网络攻击到宣传和政治战,从经济胁迫和破坏到支持代理武装人员,直到渐进的军事扩张,都属于“灰色地带”行为。美国国家安全咨询委员会在提交给国务院的报告中列举了十种“灰色地带”手法,分别是:网络和信息战、秘密行动、特种部队、支持叛乱或恐怖活动、资助非政府行为体、援助非正规军、经济施压、操纵和破坏民主体制、蓄意采取的模糊行动,以及明示或暗示的武力威胁。
  值得注意的是,美国学者在论及“灰色地带”时,不只聚焦中国,而是放眼全球。例如,迈克尔·马扎尔就认为,中国在南海的战略代表了“灰色地带”行为的主要例子,俄罗斯在东欧的行为也是一种“灰色地带”策略,尽管其诉诸更直接的行动和暴力。此外,伊朗追求核武器和扩展地区影响力,也是“灰色地带”战略的一种。甚至像巴西、土耳其、印度等崛起国家,它们迅速发展的外交和经济战略尽管相对克制,但也可被视为“灰色地带”活动。
  关于“灰色地带”挑战的特点,美国战略与国际研究中心的报告认为,“灰色地带战略”具有三个特征。一是在利益和能力上的非对称性。如果一个国家更在乎所争夺的特定利益,就会愿意承担更大的风险;如果一个国家在特定领域拥有更强的能力,就能更大程度地实现其目标。二是在信息和规范上的模糊性。当不确定一个国家采取了什么行为以及该行为是否违反规则的时候,其对手就难以做出有效反应。三是在行为方式上的渐进性。单独的、小规模的行动既可以避免触发对方的反应,又增强了未来进一步行动的可信度。
  迈克尔·马扎尔则指出,有三个因素促成了“灰色地带”冲突的凸现。一是“慎重的修正主义国家”(measured revisionists)的出现。他认为,对于崛起大国来说,使用战争门槛以下的手段部分地改变国际规则和利益分配,是自然的选择。因此,他以中国为范例,认为其既是需要被施加威慑的“侵略者”,又是负责任的利益攸关者。二是渐进主义战略的运用。在他看来,渐进主义适合“慎重的修正主义”国家在改变现状和维持稳定之间取得平衡。在实践中,既可以通过“切香肠”(salami slicing)的方式一步步地削弱对手的信用,又可以通过快速、有效的一击在对手做出反应之前制造既成事实。三是非常规工具的使用。比如,在领土争端和地缘政治竞争中动用历史叙事、经济援助或制裁、民事力量介入以及网络干扰等多种手段。
  当然,美日有关“灰色地带”的说法都是基于自身的利益和立场。它们把己方说成现状或现存秩序的维护者,而把中国等其他国家说成挑战者,试图给自己的行为赋予合法性,否定对方行为的合法性。这种明显带有偏向性的定义本身也是“灰色地带”战略在叙事层面的表现。事实上,诉诸“灰色地带”行为的绝不只是中国等所谓的“修正主义国家”,冷战时期美苏之间的安全竞争、美国在台湾问题上的战略模糊性(strategic ambiguity)、美韩在朝鲜半岛的军事演习和武器部署、美日强化同盟的一系列措施,以及美军在世界各地的“自由航行行动”(freedom of navigation operations,FONOPs)等,都带有“灰色地带”的性质。正如美国国家安全咨询委员会所承认的那样,美国在其大部分历史中不仅面对“灰色地带”冲突,而且擅长制造、利用这类冲突。
  中国学界可以在广泛研究不同领域案例的基础上,针对“灰色地带”这一概念提出自己的看法。本文作为初步探索,将“灰色地带”定义为:国家之间以获取安全利益为主要目的、控制在暴力门槛之下的各种竞争性互动领域。
  (二)美国在“灰色地带”领域的应对策略:反制、报复和地缘政治
  为了应对“灰色地带”的挑战,美国政府出台了一系列政策,国内相关人士也提出了各种主张和建议。这些建议大致可分为短期措施和长期战略两大类。从短期看,主要主张反制和报复。不少美国专家主张,美国及其盟国作为维持现状的国家,应该发展和使用与“修正主义国家”同样的模糊策略,以牙还牙,以眼还眼。美国自身可以使用的手段有:向对手施加金融和经济制裁,召集广泛的国际力量抵制对手的行为,动用特种部队和情报机构等。美国的盟国和伙伴国应该做的是,提升警察等国内安全能力以及信息战的能力。具体到南海问题上,有美国专家主张,应该派遣军机飞越南海岛礁上空(不是近旁),武装其他南海领土和海洋权利声索国,增加美国及其盟国和伙伴国在南海的海军巡逻等活动。在网络攻击问题上,美国可以制裁涉嫌网络盗窃的中国实体,对中国境内的目标实施报复性的网络攻击等。除这些直接的方式外,还可以用间接的方式反制中国,比如利用中国的国内政治问题非公开地向中国政府施压等。
  值得注意的是,有美国专家建议,反制或报复措施不必诉诸针锋相对的方式,而应该“转移战场”,寻求用另一种类型的手段、在另一个领域展开竞争,从而避免以牙还牙式反应可能导致的紧张局势升级。比如,针对中国可能使用网络干扰全球定位系统(GPS)或侵入美日军事基地电网的行为,美国可以对中国采取大规模金融报复措施,以此显示美国即使不诉诸军事行动,也可以让中美关系的大局面临风险。又比如,前文提到的美国特种作战司令部白皮书建议,与其在南海和中国直接对抗,不如让中国在非洲的原材料进口等利益遭受风险,以此迫使中国在南海问题上妥协。
  此外,与上述诉诸直接反制或报复的主张不同,还有一些美国学者更重视长期的战略。他认为,“灰色地带”竞争的胜败取决于更大的社会、政治和经济因素,对美国来说重要的不是在小范围内掌握“灰色地带”的战术,而是确保大趋势有利于美国。因此,他建议促进国际治理体系的多边化,将巴西、土耳其、印度等相对克制的崛起国家吸收进以规则为基础的国际秩序中,以抵制更加激进的中国和俄罗斯。同时,还要加强规则和制度建设,进一步建立信任措施和危机管理机制,包括促进伙伴国军队之间的人员和信息交流、建立共享实时海上情报的系统、共同制定网络规则等。他还强调,美国既要公布真正的“红线”,以遏止或惩罚“修正主义行为”,也要在需要妥协的地方做出抉择。
  不难发现,上述建议中的某些部分已经变成美国政府的政策实践。以南海问题为例,美国政府的主要做法有:(1)将60%的海军舰艇和超过半数的陆军部署到太平洋地区,以确保美国的威慑力;(2)支持盟国和伙伴国加强海上能力建设;(3)利用各种国际场合煽动反华舆论,鼓吹南海“军事化”威胁;(4)在南沙群岛、西沙群岛等海域或空域开展“自由航行行动”;(5)通过各种渠道向中方施压,要求停止填海造岛和“军事化”行为,特别是私下向中方传达占领或吹填黄岩岛是美国“红线”的立场,还将航母和攻击机群派到黄岩岛附近;(6)与包括中、日在内的20个国家一同通过了《海上意外相遇规则》(Code for Unplanned Encounters at Sea,CUES),并与中方签署了《中美关于海空相遇安全行为准则谅解备忘录》,以降低风险、避免冲突。
  需要指出的是,美国政府在南海问题上采取行动时十分注意策略的模糊性,目的是避免局势升级,或避免由美国承担使局势升级的责任。以最受关注的“自由航行行动”为例。在南海针对中国的这一行动一般被认为始于奥巴马政府时期根据美国国防部公开发布的《年度自由航行报告》,针对中国的“自由航行行动”可能从20世纪90年代就已经开始,此后时断时续。在奥巴马政府和特朗普政府时期,这样的行动变得常规化,范围包括南海和东海,延续至今,包括美国军舰进入中国南海岛礁周围12海里、美国军机飞越中国南海岛礁上空等严重挑衅行为。但是,美国官方并不即时公布每次行动的时间、地点和详细情况,往往是媒体事后依靠并不完整的信息对美军的行动做报道。在美国国防部公开发布的《年度自由航行报告》中,仅仅列举行动涉及的国家和地区,以及美国反对的所谓“过度海上主张”,并没有提及行动的细节。可以猜想,美国政府的意图是:既表达鲜明的立场,又显示行动的常规性,且不针对特定的国家,这么做可以把自己塑造成一个现存秩序的维护者而非军事挑衅者。美国把中国在南海的合法行为说成“军事化”,大肆炒作,而对自身的军事挑衅行为却只字不提,这样的应对之道显然也体现了美国“灰色地带”策略的特点。
  然而,在美国政府看来,上述反制措施没有完全达到预期目的。2018年,针对中国空军组织轰-6K等多型多架轰炸机在南海岛礁开展起降训练,美国取消了邀请中国海军参加环太平洋演习(Rim of the Pacific,RIMPAC)的计划。美国还派出B-52轰炸机飞越南海和东海,称之为维持美军地区存在的例行过境行动。此外,美国政府在2017年底抛出所谓“印太战略”,明确把中国视为“修正主义国家”和战略竞争对手,试图在“印太”框架下推动与印度、日本、澳大利亚以及东盟国家的安全合作,进一步强化对中国的压力。但与此同时,美国政府仍然谋求与中国建立能够适应紧张局势压力的、正常而稳定的两军关系。比如,2018年10月,美国国防部部长马蒂斯和中国国防部部长魏凤和在新加坡会晤,以期通过高级别沟通缓解紧张局势,避免意外冲突。
  但一些美国智库认为,迄今美国政府对来自中国的“灰色地带”挑战应对不力,为此提出了一系列新的政策建议。比如,战略与国际研究中心的报告认为,面对危机,美国不应被动反应,而应采取主动,为此建议美国决策者划定有意愿和能力维护的“红线”,进一步明确诉诸行动的承诺,在精心衡量之后承担更大的风险,深度参与同盟决策,但在显示决心的同时也须保持克制。新美国安全中心的研究者也提出,美国要让中国承受更大的代价,要与其他国家一同构筑共享的“印太”海上感知集群,还要支持建立一支包括英、法等域外国家在内的多国联合舰队。
  总的来说,美国既想与中国展开战略竞争,又不想与中国爆发直接冲突。因此,在应对“灰色地带”的挑战时,既有咄咄逼人的一面,又有谨慎行事的一面,表现出以模糊性应对模糊性的行为特点。未来美国在“灰色地带”与中国竞争时,可能选择承担更大的风险,诉诸更明确的立场和行动,纠集更多的帮手,但仍会控制在武力冲突的门槛之下。
  (三)美国“灰色地带”战略的影响及中国的应对方法
  从应对“灰色地带”挑战的长远战略来看,美国的最终目的都在于重塑国际秩序。对美国来说,这意味着把战略竞争的重心转向中国。不论是奥巴马政府时期的“转向亚洲”及“亚太再平衡战略”,还是特朗普政府时期的“印太战略”,以及美国采取的一系列具体措施,都体现了以中国为主要竞争对手的战略转向。
  可以预见,国际力量对比的变化以及围绕规则和秩序的竞争将是大国政治变迁的一个长期趋势,而军事上的核威慑和经济上的相互依存又将大国之间的竞争限制在战争门槛之下。因此,“灰色地带”之争作为中美博弈的一种新形式,将长期持续下去。中国将有理、有利、有节地坚持维权行动,同时坚决维护地区和平与稳定。美国在不与中国发生直接冲突的前提下,也将持续强化应对中国挑战的能力、体制和措施。未来美国可能诉诸更具挑衅性的行为,并且用“转移战场”的方式在多个领域挑起与中国的竞争。近来,中美关系前景不确定性增加,在贸易、中国台湾和南海等问题上,中美之间的对立不仅日益尖锐,而且出现了持续激化、连锁反应的趋势。中美关系面临从战略互疑滑向战略冲突的危险。
  对中国来说,“灰色地带”之争将是长期的博弈,既要随时警惕,又要保持定力,既要增强反制能力,又要重视风险管控。中国需要对既往的“灰色地带”案例做细致的研究,对未来美国可能采取的行动做预判和准备,对中国可以综合运用的多领域、多类型的政策工具做广泛的探讨,并对政策实施的成本和效果做客观的评估。中国还需要更深入地思考有关“灰色地带”的理论问题。比如,由于“灰色地带”行为不追求以大规模暴力冲突的形式取得决定性胜利,所以在目标上存在模糊性,那么如何判定目标达成与否就成为决策者面临的一个难题。又比如,“灰色地带”的竞争虽然以避免战争为底线,但仍会导致军备竞赛和安全困境,从长远来看可能造成紧张局势的持续升级,国家间信任的日渐销蚀,以及风险管控难度的不断上升。因此,如何在维护稳定和重塑秩序之间保持平衡,将是竞争各方面临的难题,围绕这一问题的研究还有待进一步深入。
发布时间:2019年02月26日 来源时间:2019年02月24日
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