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葛汉文:大战略调整背景下的战略不确定性

作者:葛汉文   来源:《东北亚论坛》2019年第1期  已有 632人浏览 放大  缩小
大战略调整背景下的战略不确定性——特朗普对朝政策与半岛安全形势演进
  内容提要:特朗普就任以来,在朝核问题上以“极限施压与接触”取代奥巴马的“战略忍耐”,对朝政策出现重大调整。在过去近两年时间里,美国分阶段、有重点、同时亦极其灵活地运用军事威胁、经济施压、言语挑衅和外交劝服等多重手段,推动了半岛安全形势的新发展。特朗普对朝政策调整,无论是直接发出战争威胁,或是与朝鲜领导人的历史性会晤,均源自一种简单化思维,体现出对所谓“战略不确定性”的极度运用,可以看作是美国应对大国竞争战略的组成部分,存在战略遏阻中国的考虑。“极限施压与接触”战略并不足以决定性改变朝核问题的实质,更勿论破除半岛安全的根本症结。半岛形势很可能再次回到外交角力与多方博弈、周期性的“紧张和缓和”循环当中。中国需在深入分析把握美国对朝、半岛和对华政策逻辑、实质基础上,进一步清晰我国相关政策的优先次序及时间和空间节点,助力实现半岛形势的总体战略稳定。
  关键词: 美国;朝鲜;朝核问题;战略不确定性;安全

  朝鲜半岛局势一向是严重影响东北亚安全、乃至其周边诸大国关系的核心问题之一。冷战结束以来,在传统地区格局发生重大转变背景下,以朝鲜力图获得可靠核战斗能力为诱因,连同由此引发的大国博弈和地区安全形势紧张,使得半岛问题很快上升至当前国际政治演进当中的头几大关键变量之一。尤其是2017年初特朗普就任美国总统以来,在激烈批评奥巴马政府时期对朝“战略忍耐”(strategic patience)政策基础上,提出所谓“极限施压与接触”(maximum pressure and engagement)战略,美国对朝鲜的政治、军事和经济压力骤然增大。几乎相同步,2017年内朝鲜开发核武器和弹道导弹进程虽面临美国重压亦继续加速,武器试验次数、规模均有相当跃升。朝美两国毫不妥协且愈发激烈的对抗姿态,与两国领导人之间频繁的、极具挑衅性的言论攻击一起,几乎推动半岛来到了较大规模武装冲突的边缘。然而,2018年初以来半岛形势亦出现了令人瞠目的、极具戏剧性的大转变:主要缘自朝鲜在无核化问题上立场的明显松动(至少在政策宣示上),引发了美国特朗普政府异常热烈的回应,由此更推动了6月12日极具历史意义的美朝两国首脑会谈的举行,半岛形势发展似乎出现大改组和大变局的征兆。
  近来朝美双方关系和半岛形势发展之波云诡谲缘自不同意图、力量、情势作用之结果,集中体现出包括美、朝在内所有半岛利益攸关方“敌对情感和敌对意志”(hostile feelings and hostile intentions)的复杂折冲。然而必须看到的是,美国特朗普政府就任以来,其对朝战略的调整是影响半岛安全形势演进极其重要、甚至是决定性的干扰变量之一。在此战略指引下美国在不同时期明确区分优先等级,灵活运用了包括军事威胁、经济施压、言语挑衅和外交劝服在内的多重战略手段,直接推动了半岛安全形势发展中诸多新事实、新问题和新趋势的出现。特朗普政府对朝战略的调整,既集中反映出当前美国对外战略的思维逻辑和行事风格,亦隐晦体现出当前美国政府针对其他半岛利益攸关方(尤其是针对中国)的重大战略图谋。因此,深究战略转变背景下特朗普政府对朝政策的根源、逻辑和手段,从其“战略可预测性”把握其“行动的不可预测性”,无疑对正确把握美国在既定问题上的战略意图和战略目标,研判未来半岛安全形势走向,进而采取针对性措施维护我国家安全具有重大意义。
  1、冷战后美国对朝政策的演进及特朗普的战略调整
  防止大规模杀伤性武器扩散一向是美国对外战略的核心关切之一。在美国国家利益战略排序当中,防止大规模杀伤性武器扩散、尤其是防止“难以被威慑的国家行为体”获得核生化武器,向来被认为是维护美国本土安全——这一核心国家利益的关键。基于这种考虑,冷战结束至今,美国对外战略的重点之一便在于防止伊拉克、利比亚、伊朗和朝鲜等所谓“疯狂国家”拥有大规模杀伤性武器上。与“正常国家”形成对比,此类国家被美国认定为“实现专制统治,反对领土现状并不惜以牺牲邻国为代价而扩张本国的边界,准备使用武力或者已经有使用武力的记录,倡导恐怖主义以扩大其领土或实现其他外交政策目标”。而如果此类国家拥有核武器,则被认为对美国安全构成较正常国家“大得多”的风险,原因在于上述国家“实现目标的动机很强,在使用武力达成目标方面有更强的准备性”;“较正常国家更不关心其公民或支持者的痛苦,更愿意付出更大的牺牲”;尤其是“缺乏理性计算,从而更容易错误估计防御方的威胁或忽略这种威胁”。正是在这种思路指引下,在过去三十年时间里,美国对外战略中的重要一环便在于“竭尽所能”地防止此类难以被威慑的国家装备核生化武器,而非是在此类国家拥有大规模杀伤性武器后,对其展开预防性战争,后者被认为危险重重,代价高昂,且后果无法预测。
  被认定为此类国家的典型代表,朝鲜核能力发展一向被美国视为是对其核心国家利益的重大威胁。自上世纪90年代初至今,美国历届政府虽在对朝政策的手段、力度、重点上存在一定的不同,但均以防止朝鲜获取核能力、尤其是核作战能力为主旨,在半岛问题上的基本逻辑和政策目标上存在显著的延续性。1993年半岛第一次核危机爆发,朝鲜在被发现秘密推进核计划后不久,美国克林顿政府便于次年与朝鲜达成《关于朝鲜核问题的框架协议》:美国力图通过为朝鲜建造轻水反应堆并提供重油以换取朝鲜冻结其核计划和核设施。随后,美朝还将朝鲜停止试射弹道导弹问题展开协商,并取得一定成果。然而,由于在拆除朝鲜石墨反应堆问题上久拖不决,该协议在90年代末实际已经名存实亡。
  小布什政府上台后,美国对朝政策转向强硬。在2002年的《美国国家安全战略》报告中,美国将朝鲜称为“流氓国家”(rogue state),指责朝鲜努力发展核武器和导弹技术,而美国必须阻止其获得针对美国及其盟国的大规模杀伤性武器。紧接着,美国以朝鲜继续开发核武器为由停止向朝鲜提供重油,对朝鲜施加新的制裁,直接撕毁了框架协议。在“新保守主义”(neo-conservatism)指引下小布什政府对朝政策实质上还包含有推动朝鲜政权更迭的倾向:美国不仅意图迫使朝鲜停止核武器和导弹研制、严禁导弹出口,还力图“减弱”朝鲜常规武装力量的“威胁”;不仅坚持朝鲜必须“全面、可验证、不可逆转”(CVID)放弃核计划,并且还将朝鲜必须采取步骤“改善人权”和“实行经济改革”通通列入实现两国关系正常化的先决条件当中。美国强硬政策的后果,引发了朝鲜激烈反弹:朝鲜于2003年宣布再次退出《核不扩散条约》,重启核反应堆,加快推进铀浓缩计划,并于2006年进行了第一次核试验。
  奥巴马就任美国总统当年,朝鲜宣布退出六方会谈并进行第二次核试验。美时任国务卿希拉里·克林顿使用“战略忍耐”一词定义奥巴马任内美国的对朝政策,强调采取措施建立信任,及以对话谋求和平。在此推动下,2012年美国与朝鲜签订《闰日协议》(Leap Day Agreement),美方宣称对朝鲜并无“敌对意图”,并承诺向朝提供24万吨食品;朝鲜则同意暂停核试验、中远程导弹试射和铀浓缩活动,并允许国际原子能机构(IAEA)进行核查。然而,随着2013年朝鲜再次进行卫星发射和第三次核试验,美国再度回到联合盟国对朝制裁和施压的政策轨道当中。
  2017年1月唐纳德·特朗普(Donald Trump)就任总统以来,美对朝政策酝酿重大变化。就任之初,特朗普即指责奥巴马时代美国的“战略忍耐”政策毫无效用,根本无法约束朝鲜,只是坐等朝鲜回归谈判进程。而随着朝鲜发展出更远射程的导弹和进行更有威胁的核武器试验,更加速了这个战略的彻底失败。在当年12月推出的《美国国家安全战略》报告当中,特朗普继承了小布什广为人知的说法,即将朝鲜指责为(rogue regime),谴责朝鲜无视其所做出的每一项承诺,“企图破坏地区稳定,威胁美国人民和美国的盟友,并残害他们自己的人民”。尤其是随着朝鲜在导弹数量、类型和效能上的增长,该报告视朝鲜为美国国家安全、尤其是美国本土安全面临的现实威胁之一,认为“朝鲜正谋求获得利用核武器杀死数百万美国人的能力。”
  对此,特朗普政府在进一步加强反导能力建设、部署一套针对朝鲜的分层导弹防御系统以消除导弹威胁同时高调推出所谓的“极限施压”政策:寻求急剧加大对朝鲜的军事压力,以朝鲜“可见的方式”展示美国的强大武力,以压制朝鲜屈服。2017年,美国在半岛附近不断扩大军事演习规模,频繁派遣核动力航母、战略轰炸机、核潜艇赶赴半岛周边参演,急剧推高了地区紧张局势。当年4月,美韩举行“关键决心”联合军演,美“卡尔·文森”号、“里根”号核动力航母,B-52、B-1B、B-2战略轰炸机,以及核潜艇等战略兵器参演,规模创历史新高。8月至9月,美韩启动年度“乙支自由卫士”联合军演,参演美军数量达1.75万人,韩军达5万人。[]11月美韩海军在朝鲜半岛东部海域进行大规模联合演习,美军派出“里根”号、“罗斯福”号和“尼米兹”号等3艘核动力航母打击群参演,规模为过去十年以来所仅见。而在12月美韩“警戒王牌”联合空中演习当中,美韩双方共出动超过230架飞机参演,规模之大前所未有。
  在急剧加大军事施压力度同时,美国特别强化了对朝鲜的经济制裁。在美国极力推动下,联合国安理会在2017年下半年短时间内便通过4项针对朝鲜的制裁决议,力图完全截断朝鲜获取外汇的国际渠道。美财政部还不断出台相关规定,加强对朝的经济封锁和制裁。在2018年2月美国对朝实施的“最为严厉”的制裁名单中,共涉及56个实体和个人。美财政部还与国务院、海岸警卫队联合发布 “全球航运提示”,警告通过船运方式和朝鲜进行货物交易都将受到处罚。不仅如此,美国还不断暗示中国对朝鲜开发核导“纵容袒护”,甚至对中国部分企业和个人发动“次级制裁”,以压迫中国加大对朝制裁力度。
  另外,则是高频率地向朝鲜发出露骨的口头恫吓和战争威胁。特朗普本人在社交媒体、甚至在正式场合中,丝毫不惮于使用远超外交言论限度的话语频繁指责朝鲜。例如,在2017年9月朝鲜第六次核试验后,特朗普在联合国演讲中公开宣称朝鲜“火箭人(指朝鲜领导人)在自寻死路”;在朝鲜试射了“火星-15”洲际弹道导弹后,他更称朝鲜领导人是“独裁者”和“有病的狗崽子”(sick puppy),发誓要以世界上从未出现过的“烈焰和狂怒”(fire and fury)彻底摧毁朝鲜。2018年2月,在被问及对朝新一轮制裁如果无效美国如何应对时,特朗普宣称,美国将进入“第二阶段”,这就要粗暴多了,将会使整个世界都“非常、非常不幸”。
  然而,总的来看,“极限施压”战略的后果是十分可疑的:面对美国骤然加大的各方面压力,朝鲜则以极力加快核武器与导弹研制作为回应。在2016年第四次和第五次核试验基础上, 2017年朝鲜在美高压下仍于9月3日进行第六次氢弹试验,核武器杀伤力实现大幅跃升。在特朗普任期的第一年中,朝鲜进行的弹道导弹试验(20次)两倍于在奥巴马任期第一年中的次数(8次),还于当年7月试射了射程达4475公里、据称可以打击美国本土的首枚洲际弹道导弹。[17]通过高频繁的试验,朝鲜显然已经实现了导弹型号多元化,射程有所提高,机动发射能力明显增强。至当年11月,朝鲜领导人宣布:“(朝鲜)完善国家核力量的历史大业、火箭强国事业今天终于完成。”与此同时,在美国不断发出的战略恫吓面前,而朝鲜在对外表态上毫不屈服:在回应特朗普的言论攻击时,朝鲜最高领导人指责特朗普是“爱玩火的恶棍、流氓、老疯子”,“必须、必须以火惩治美国疯子。”
  必须特别注意的是,美国对朝战略调整的第二阶段,则是推进与朝鲜的直接接触。甚至在2017年12月美国对朝施压最高潮时,时任国务卿雷克斯·蒂勒森(Rex Tillerson)便宣称美方已准备好无条件与朝鲜会晤。虽然此后随即被白宫否认,但不得不认为美政府内部已有推动美朝转而实现对话的呼声。这也不难理解,特朗普在其发表著名的“世界将非常、非常不幸”言论仅两个星期后,便全然改变调门,表示考虑与朝鲜最高领导人会面。从这一点看,特朗普早先对朝的极限施压的真正目的,在于向朝鲜展示其强大实力优势及使用这种优势的决心,营造一种迫使朝鲜做出(哪怕是口头上)让步的氛围。而美国在对朝高压已到极致后骤然向朝鲜展示出其可以接触、可以交易进而达成妥协的极度灵活性,亦充分体现了当前美国对外战略所独有的“特朗普风格”。因此与2017年半岛局势的危险、紧绷形成鲜明对照,当6月12日美朝领导人于新加坡亲切握手、两国宣称将建立“新型朝美关系”和“持久稳定的朝鲜半岛和平机制”、朝鲜方面承诺“完全无核化”时,半岛事务之复杂离奇此时已经发展至极致,特朗普对朝战略调整似乎取得了重大成效。
  2、特朗普对朝战略的逻辑与实质
  特朗普当选美国总统后,美国大战略(grand strategy)被认为进入到一个明显的调整期,或者正如特朗普所反复强调的,进入到一个所谓的“美国优先”的战略阶段。在其战略设计当中,特朗普极力强调美国安全环境的恶化和外部挑战的大幅增强,在战略路径上主张单方面强化美国的经济与军事实力,放弃多边主义,撤回对国际机制的支持,以期在未来的“大国竞争”中取胜。此中透露出的有关当下及未来一段时间里美国在战略路径上的大幅调整,不仅对当前美国对外战略构成显著的影响,而其所昭示出的与奥巴马政府乃至冷战结束后历届政府大不相同的精神取向,可能标志着一个全新美国大战略的出台.在此前提下,特朗普政府上台伊始便在对朝政策上改弦易张,一改奥巴马时代里的“软弱”和“无所作为”,而以“极限施压”取代之,并且在前者推进已臻顶峰时,骤然转变立场,开美朝领导人直接会晤之先河。这种带有浓重特朗普印记的政策“不确定性”(uncertainty),被认为是在“以武力推翻”和“接受朝鲜为一个有核国家”这两种极端政策之间可接受的选项。
  单就“极限施压”战略而言,特朗普政府对朝鲜实行的外交孤立、经济制裁和军事施压政策,实际上与美国往届政策的对朝鲜政策存在相当的延续性。尽管冷战结束之初美国在核武器及核威慑战略方面曾经历过最初的混乱,但正如上文所提及的那样,之后的美国历届政府很快便将防止大规模杀伤性武器扩散、尤其是所谓的“流氓国家”获得大规模杀伤性武器及运载手段,列入最高级别的国家利益范畴当中。当然,特朗普上任以来急剧加大对朝施压力度的重要诱因之一,在于过去两年间朝鲜核导技术的突飞猛进。2016年,也就是在奥巴马任期的最后一年,朝鲜宣称其第四次核试验为氢弹试验,在第五次核试验后则宣称“实现了核弹头的标准化、规格化,朝鲜完全掌握多种分裂物质的生产及其应用技术,将任意按需制造小型化轻量化多种化的、打击力更大的各种核弹头。”朝鲜在同一年还进行了20 余次导弹试验,其陆基机动导弹、陆基中远程导弹、潜射导弹的研发试验等项目均取得显著进展。朝鲜核武器和导弹能力的快速发展,格外加剧了美国的挫败感和紧迫感,同时也为特朗普极限施压政策的出台提供了依据。
  然而,特朗普的“极限施压”战略实际上存在诸多限制性因素。有美国学者指出,1.该战略必须依赖中国的“充分合作”才能发挥可能的功效,而中国虽反对朝鲜核导试验、强调半岛无核化,但同时致力于维护半岛的和平稳定,反对美国对朝鲜的单方面施压、尤其是军事施压,这与特朗普政策目标存在明显的差异;2.该战略对朝鲜可能是无用的,因此朝鲜一向习惯于利用外部压力作为其国内合法性的基础,同时追求将这种压力作为向其邻国、尤其是韩国和中国“获取战略好处”的机会;3.该战略并非没有风险,可能导致局势的无法把控,或紧张形势突然升级甚至导致军事冲突的出现。而这些限制性因素,同样也正是前几届美国政府对朝鲜施压政策基本失败的原因。
  因此,与所谓“极限施压”相比,特朗普对朝鲜战略调整的后一部分才最令人印象深刻:在其本人与朝鲜的“隔空对骂”已经成为现代外交史当中不多的典型案例后,特朗普政府开始翻转性地回到外交接触轨道,并极其迅速地、近乎无条件地同意与朝鲜的首脑会晤。这一事件本身,再一次验证了特朗普在政策决策方面的“不可预测性”,而特朗普本人现在显然也在灵活运用其一向饱受指责的“不确定性”进行所谓的“工具性运用”,以服务于其战略意图的实现。但实质上,美国对于不设条件、或者朝鲜没有采取实质性举措而展开双边会谈的提议,一般持反对态度,尤其是在小布什政府时期。因此,特朗普在朝鲜仅仅是口头上承诺无核化的情况下同意与朝鲜领导人会谈,这一事件本身就是一个巨大的突破,而朝鲜也借此很“轻易”地完成了这一朝鲜数代领导人长期追求的对外政策目标。
  特朗普的对朝战略似乎是一种过于简单化的思维,即使用最简单直接的办法、美国最具优势的手段、尽可能快地解决问题,无论是武力威胁、经济制裁和外交接触,都是这种思维的产物。在此过程中,特朗普显然希望最大限度地利用其战略不确定性,在不断提高要价同时试探和引导对手反应,然后骤然地、极其灵活地、没有任何顾忌地转换立场,从而为其所认定的美国利益服务。当然,此类过于简单化的做法,远远谈不上能够在短时间内有效推进半岛问题的全面(甚至部分)解决。2017年的战略极限施压、尤其是武力施压,使得朝鲜更加确信美国在半岛问题上的虚张声势;2018年极具象征性意义的美朝接触及《朝美联合声明》的出台,其结果也多为象征性的,缺少对朝鲜弃核的方法、步骤和时间点的规定。而在美现任国务卿迈克·蓬佩奥(Mike Pompeo)事后就落实两国领导人会晤精神访问朝鲜时,朝鲜严厉指责美方“最终的、充分的、可检验的非核化”(FFVD)、以及包括销毁核、生、化等大规模杀伤性武器、导弹和所有相关设施在内的47点要求,表示这是一种“令人遗憾的、强盗般(gangster-like)和不治的(cancerou)”的要求。
  因此,特朗普对朝战略的调整,至少到目前为止,还远远谈不上成功有效。从其战略推进的过程看,特朗普如此低估朝鲜问题复杂程度、力图用最简单方式尽快解决朝核问题肯定另有图谋。其中的根本原因,特朗普政府当下及未来一个阶段的战略重心,在于集中力量应对所谓“大国竞争”而非在半岛核不扩散问题上继续纠缠。特朗普早就断言,冷战结束以来美国历届政府对中国的接触政策“已经被证明是错误的”。他无疑相信,在冷战后美国历届总统(尤其是奥巴马)的忽视甚至纵容下,以中国为代表的“战略敌手”国家实力的持续大增长,已使其具有了挑战美国国家利益乃至世界“首要地位”的能力和意愿,必须迫切加之重点应对。2017版《美国国家安全战略》报告早就暗示,中国、俄罗斯等所谓“修正主义大国”(revisionist powers)在军事、经济领域对美国利益的威胁,实际上远超朝鲜、伊朗等所谓“流氓国家”以及“对美国怀有极大敌意的各类跨国行为体”对美国安全的短期挑战。
  如果将美国对朝政策视作特朗普大战略组成部分的话,那么特朗普在朝核问题上政策调整的深层次目的则可见倪端:早前对朝鲜的极端施压,政策目的肯定包括利用朝鲜问题胁迫中国加大对朝制裁力度,蓄意将朝鲜问题由美朝矛盾转化为中朝矛盾,扩大中朝之间的对立对抗;而之后几乎逆转性地向朝鲜示好、实现美朝首脑会晤目的之一,也在于寻求伺机越过中国、拉拢朝鲜以进一步挑拨中朝关系。新加坡会晤之后,特朗普利用暂时安抚住朝鲜、国内支持率提升之时机,立即着手从经贸领域压制中国,不惜刻意制造贸易摩擦,以求改变美国在双边贸易、乃至制造业竞争中的不利态势。因此,特朗普在其国家安全战略报告当中,极力强调美国面临的“大国竞争”威胁、史无前例地将中国标注为“战略竞争者”,绝非仅仅停留于口号,而是利用各种政治、安全和经济议题、借助各类地区热点问题,有意无意地消耗中国的战略资源,以达到遏阻中国和平发展的目的。
  美国对朝战略的调整,可以充分体现出特朗普大战略的实质。与前几任美国政府以“自由主义”相掩盖、事实上致力于维持美国全球霸权的“自由霸权”(Liberal Hegemony)战略不同,特朗普大战略设计的逻辑起点正在于对国际政治的现实主义理解和对国际关系“零和”本质的认定。2017版《美国国家安全战略》便毫不讳言地宣告:“纵观历史,对权力的争夺一以贯之,当今时代也不例外”。而特朗普的对策,就是以国家在国际竞争中的自助(self-help)信条即他时常提及的所谓“有原则的现实主义”(principled realism)为指导,强调在首要维护美国自身安全、竭力提升国家实力(尤其是经济实力与军事实力)同时,注意节省资源,在“美国优先”口号下削减长期以来对国际机制的战略性投入,厚植国力以求在大国竞争的时代中“使美国再次强大”(Make America great again!)。用美国当代著名战略学者巴里·波森的话说,就是一种简单化的、狭隘化霸权主义(Illiberal Hegemony)倾向。因此,特朗普的战略内核,是一种冰冷的、精于算计的国际政治现实主义逻辑。在所有的国际政治经济议题当中,美国的政策立场一切以特朗普所认定的利益而定(这些利益不仅包括维持或促进美国利益,还包括在国内获取更大的政治支持,甚至争取更多民众的好评和社交媒体上的关注)。只要符合其利益认定,特朗普完全可以不理会任何置疑、无所顾忌地、极其灵活地、甚至翻转性地切换立场。而这一点,从2017年内美国对朝鲜几乎发展到极致的军事和经济施压,再到2018年中特朗普与朝鲜领导人的握手,可以得到最为典型的体现。
  3、半岛安全形势演进中的美国因素
  美国介入半岛事务的历史,可以追溯至19世纪中叶。早自1882《朝美修好通商条约》签订、朝鲜被迫向美国开放市场之后,美国便开始在朝鲜半岛安全形势演进中扮演重要角色。时至今日,仍有不少美国学者对于1905年美国“听任”日本吞并朝鲜一事耿耿于怀认为那是美国半岛政策的头一次、但绝非是最后一次大失败。朝鲜战争打响后,在冷战大背景下,美国得以动员巨量资源介入到半岛军事行动当中,在导致巨大伤亡、损失同时,其在战争中的大体失败,亦直接推动和参与塑造了之后半个多世纪朝鲜半岛政治和安全格局的形成。
  自朝鲜战争至今,美国决策界和战略学界对于朝鲜的认识一直存在分歧。尤其是冷战结束之后在两大阵营对抗已宣告结束的宏观历史背景下,美国战略学界传统和保守的观点依然将朝鲜认定为东北亚地区一个重要的敌手:朝鲜数量庞大的军队和常规武器装备一向对韩、日等美亚太地区盟国以及美国驻军构成严重威胁;而朝鲜“类似宗教狂热”、“无法预测”的政策举措,也使其不同于一般民族-国家,“极有可能完全不顾其人民的死活而将后者置于末日灾难(apocalypse)当中”。特别是90年代以来朝鲜快速发展的、可用于实战的大规模杀伤性武器,使其更有把握未来与敌人“同归于尽”。在这种判断指引下,美国必须以强硬的政策态度以威慑朝鲜可能发动的进攻,并利用各种机会,推动朝鲜政权的更迭。作为这种根源蒂固敌意之体现,自上世纪80年代以来,美国高层表态甚至政府文件当中就一直用“非法国家”(outlaw state)、“流氓国家”、“邪恶轴心”(Axis of Evil)、“孤立国家”(outlier state)等此类具有显著敌意的字眼以描述朝鲜。
  然而另一种主张则认为,朝鲜国家政策目标并非是为了对外发动军事攻击实现自我毁灭,而仅仅是为了维系国家的生存。冷战结束之初,在自身经济萎缩、外界援助减少、敌对压力(特别是来自美、韩压力)急剧增大的情况下,朝鲜不断向外界显示其已拥有毁灭性力量并且也具有使用这种力量意志(哪怕是在受到最轻微挑衅情况下)的真正原因,在于在不利局面下吓退外部敌人的可能进攻,进而确保国家的生存。同样的,进入新世纪后朝鲜发展核武装的目的,也在于本着生存的目的,作为换取与美国等西方国家结束战争状态、建立正常关系、获得外部经济和粮食援助的筹码。这些学者相信,朝鲜心中明白,其挑衅性的言行只是为了掩盖其自身的虚弱,向韩国和美国主动再发动一次战争无异于自杀。因此,美国推进半岛无核化政策的关键,在于与朝鲜的接触,用向朝鲜提供安全保障的方式,消除朝鲜对自身安全环境的极端忧虑,进而放弃其核武器和导弹计划。
  总体而言,冷战后美国历届政府对朝政策的逻辑,大致均是以上两种思路的混合物。在具体政策层面,也一般交替使用威胁和许诺、或将威胁和许诺相结合的政策以劝服朝鲜屈服,尽管在不同时间段内,美国对朝鲜政策可能倾向推行强制高压,或者重点倾向对朝接触。这一点,从克林顿、小布什、奥巴马乃至当前的特朗普政策实践,均可得到大致的验证。然而,正如不少学者指出的那样,这种施压与接触相混合的战略,其效果是十分可疑的,它取决于朝鲜如何认识和判定美国的战略意图:朝鲜如何解读美国发出的信号?美国的威胁或许诺是否可信?美国的真实意图是要防止大规模杀伤性武器扩散抑或是颠覆朝鲜政权?当然同时,也在非常大程度上取决于除美国之外其他周边大国在既定问题上的作用与立场。
  事实上,几乎与1968年朝鲜签署核不扩散条约相同时,朝鲜便开始追求拥有核武技术。自1993年第一次朝核危机爆发至今,朝鲜在拥核问题上的立场,虽经多次变化,但现在可以认为:拥有现实的、可用于实战的核能力,显然已经被朝鲜认定为属于其核心利益范畴,被认为是确保自身生存、尤其是在美国经久敌意下维持生存的关键手段,而并非如早先很多观察家所认为的——作为与西方国家讨价还价的工具。同时应当看到,无论是历史还是当下,是周边大国的竞争和博弈,而非朝鲜的自身政策,才是主导半岛安全形势走向的关键。包括中、俄、美、日在内,这些在全球权势对比当中处于顶尖的国家不仅在综合实力上远远超过朝、韩两国,并且均处于半岛周边。而最为致命的是,这些大国在半岛事务上还有着不那么一致、有时甚至是截然相悖、相互冲突的重大利益诉求。这就是半岛问题长期难以解决的根源所在。在过去近三十年时间里,朝核问题始终处于地区安全与国际政治的头等议题,但始终未能得到全面和妥善的解决,这一事实本身即已充分说明其复杂性所在。
  就当下而言,美朝两国领导人会晤、随后美国宣布暂停原定的“乙支自由卫士”及其他两项军演,似乎为解决朝核问题提供了相当的推动;而近来朝韩两国元首频繁的外交接触以及双方一系列具有重要象征意义的政策文件(4月《板门店宣言》、9月《平壤共同宣言》)的签署,更为半岛安全形势的总体稳定提供了较大助益。但总的看来,正如上文所提及的那样,尽管朝、韩两国在半岛安全形势发展中发挥重要变量作用,但解决半岛问题的真正钥匙仍掌握在半岛周边那些具有洲际规模的权势力量手中。而在美国特朗普政府战略调整导致该地区大国关系出现明显紧张化趋向、地区地缘政治竞争加速抬头的情势下,除非朝鲜就弃核问题做出满足西方国家(主要是美国)严苛标准的实质性举动,否则朝韩两国间的外交互动对半岛安全形势甚至是政治形势演进所发挥的作用仍是相对有限的。
  在上述条件几乎无法实现的情况下,半岛问题绝不可能在短时间内、特别是主要依靠朝、韩两国外交努力能够得到全面地解决,半岛安全依然将在阶段性的“紧张-缓和”模式中发展,任何据称能够较快地、全面地解决半岛问题的政策都是失于简单的、无效的、不负责任的甚至是另有企图的。这一点,从特朗普在首脑会晤后依然签署总统令延长对朝经济制裁一年、以及朝鲜对蓬佩奥近期四次访问的官方回应当中,已得到充分的证明。就美国而言,虽然有不少美国学者相信如果首脑会晤级别的外交努力都无法阻止朝鲜继续拥有并威胁使用核武器的话,军事打击可能会成为特朗普政府的最终选择之一,但应当看到:随着美国将其政策注意力重点转向应对中国、重点转向应对所谓的“大国竞争”,半岛形势不会再次回到之前异常紧绷敌对、战争似乎一触即发的状态当中去。美国务院前主管核不扩散官员就承认,美国即使重回对朝的“极限施压“政策,但如果无韩国和中国协助也决不可能。
  必须承认的是,特朗普对朝战略的调整、尤其是在“极限施压”后骤然选择与朝鲜领导人直接会晤,应当是近些年来半岛安全形势演进中的一个重要事件,尽管这一事件并不足以决定性改变朝核问题的实质,更勿论破除其根本症结。而半岛安全形势亦很可能再次回到以往传统的、以外交角力与多方博弈为主要表象的路径当中:朝鲜一方面无限期地拖延给出弃核的具体时间表和实质性举措,另一方面则保持与美国的接触和谈判,以寻求美国在经济制裁上的让步;而美国则将依旧在施压与接触这个战略天平之间来回摇摆。当然,朝核问题如果在“大国竞争”当中对美国形成相当的战略利益(如破坏中国周边安全环境,如挑拨中国与朝鲜和韩国关系,如借助该问题迫使中国战略让步)的话,美国依然可能选择再度激化这一问题,再度使用包括威胁运用武力等手段,以展示美国的军事和经济权势在该地区的优势地位,并达到压制中国地区影响力的目的。
  结 语
  中国一直是半岛问题的利益攸关方。对我国而言,维持半岛的和平、稳定、缓和涉及中国国家安全利益,中国始终并且将继续在半岛安全事务演进中扮演重要、甚至是主要的角色。在2017年美国对朝施行“极限施压”政策导致半岛安全形势极度紧张的情势下,中国政府提出“双暂停”倡议、通过对话协商解决问题的主张,均为半岛安全形势不至于出现颠覆性风险发挥了关键性的制动阀作用。而以2018年3月以来中国领导人三次会晤访华的朝鲜最高领导人为重要标志,中朝两国在半岛安全形势发展极不明朗的前提下进一步强化传统友好关系,共同应对安全风险,更是一种极具宏大历史视野的战略性、关键性的举措。
  在美国对朝政策、东北亚政策特别是对华政策“不确定性”突出增长的局面下,我国一方面要继续坚持和平、发展、合作、共赢旗帜,坚持半岛无核化目标,坚持维护半岛和平稳定、通过对话协商解决问题原则,支持半岛北南双方改善关系,以正面的、积极的、促和的主张,最大限度地赢得其他半岛利益攸关方的赞同与支持,展示负责任大国良好形象;但另一方面,必须坚持以我为主,进一步统筹和定位构建新型大国关系与应对大国博弈、确保东北亚形势总体稳定与防止地区地缘政治竞争加剧、推进半岛无核化进程与稳定发展中朝关系等系列政策目标在我国大战略塑造中的优先等级排序与彼此关系,在深入分析把握美国对华、对朝和半岛政策逻辑、实质基础上,进一步清晰我国相关政策的时间和空间节点,实现目标与手段的协调平衡,从而为营造更加友善、亲近、有益于我和平发展的周边安全环境提供战略助益。(注释略)
  The Strategic Uncertainty in the Background of Adjustment of US Grand Strategy:
Trump’s North Korean Policy and Evolution of Peninsular Security
  Abstract: Since taking over the presidency, Donald Trump abandoned Mr. Obama’s Northern Korean Policy of “Strategic Patience” instead of “Maximum Pressure and Engagement.” In the last two years, Trump Government applied policies including military threatens, economic sanctions, diplomatic persuasion and verbal aggression, which highly influenced the development of security situation of Korean Peninsula. Trump’s adjustment of Northern Korean policy, including threatening war or historically meeting with North Korean leader, originates from a simplified consideration by utilizing “strategic uncertainty.” Trump’s policy could be analyzed as a part of US grand strategy of dealing with competition of great powers, especially strategically containing China. Trump’s policy could not decisively change the status quo of Korean Peninsula or even resolve the problem of proliferation of WMD and the Peninsula’s security situation will go back to multilateral diplomatic wrangling. China should deeply analyze the logic and core of US policy to China, North Korea and the Peninsula and after that reset the priority of China’s strategic aims in concerning issues in order to realize the stability of the Peninsula’s security situation.Key Words: US; North Korea; North Korea Nuclear Issue; Strategy; Security
发布时间:2019年01月29日 来源时间:
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