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曹鎏:美国问责的探源与解析

作者:曹鎏   来源:《比较法研究》2017年第5期  已有 256人浏览 放大  缩小
  摘要:  美国联邦政府层面的问责从兴起到发展,呈现出了别具本土特色的轨迹特征。美国问责机制的发展并非概念化问责的结果,而是为了应对实践中不断发生的一次又一次的政权合法性危机。新的问责机制总是在以克服旧机制在回应民众所需方面不足的基础上自然而然地产生,而旧的问责机制依然存在。传统公共管理框架下典型的单一式等级式问责已经向多元化、多视角的网状问责模式转变,这种交叉重叠的关系对于促成问责体系内不同问责机制之间的监督和制衡无疑具有决定性作用。对于问责概念的把握,应当特别注意问责在美国所具有的民主性、控权性,以及问责所承载的人民期待之特性。
  关键词:  美国问责 起源 民主 控权

  美国自推行联邦制以来,在联邦政府层面形成了别具本土特色的问责发展轨迹。实践中,源自于不断地解决美国社会发展过程中定期产生的合法性危机的现实需要,问责在实践中得到了与时俱进的发展[1]。当问责的内涵与外延需要随着时代特点和现实背景作出相应的调整,其极具延展性和模糊性的本质所展现出的未被“充分开发”的特性,恰恰构成其优势所在。基于此,为了能够全面、深入地理解问责在美国发展的背景因素和现实依赖,本文将追本溯源,并通过对极具视觉效应的美国问责机制发展历程的梳理和总结,以探究美国问责的发展历程,阐释问责的核心意旨,以期能够获取具有相当合理性和正当性、并且最能贴近美国现实的有关问责之解析。
  一、问责的起源及其宪法依据
  在美国,民主的概念根植于每个人民心中。而作为民主最为核心的价值体现,问责贯彻于美国民主政治进程的始终。从美国建国之初的宪法批准运动,直至美国联邦宪法的颁布和实施,问责已经在美国的政治土壤中,依托于宪法二百余年的发展历程,形成了别具美国本土特色的发展轨迹。
  (一)问责的起源:宪法批准运动
  按照学术研究的传统思路,探寻词语的起源,可以先从语义学入手。考察后发现,牛津词典第一次收录问责(accountability)一词是在1794年,而实际上,早在七年前的1787年宪法批准运动[2]中,宪法制定者们就已经开始使用问责一词。也就是说,问责一词概念史的演进显然是早于其词源学的,故从这个角度来说,正如有美国学者所推测的,可能正是宪法批准运动推动了问责一词在美国的正式使用[3]。而在联邦党人与反联邦党人论辩过程中,问责作为新宪法得以批准的必要条件,无疑揭示出民主问责的实现方式对于联邦政府权力架构模式所具有的决定性作用。
  在美国,代议制构成人民主权原则得以与公民社会共生的不二法门。但自权力的享有者—人民通过选举方式将权力委任给民选代表(国会议员、州立法人员、总统和州长)之日起,人民与民选代表之间所存在的天然间隙就必然会影响到人民主权原则的实施程度。概括起来,这种天然间隙主要体现为以下六个方面:1、空间间隙(spacial gaps),意即政府决策的地点总是与选民的居住地有一定的距离;2、数量间隙(scalar gaps),意即选民的个人需求可能经常会与立法者需要代表的大多数选民的需求有一定的差异;3、时间间隙(Temporal gaps),意即人民通过选举授权的时间总是与民选代表履职的时间(包括现在和将来)有一定的时间差,同时,民选代表做决定的时间也总是与该决定更为长期的实施影响之间具有相当的时间差;4、认识间隙(Epistemological gaps),意即选民们在获取民选代表的行为信息方面的能力非常有限,而民选代表们在获取选民的需要、利益和要求方面的能力也同样非常有限;5、能力间隙(Competence gaps),意即不同的民选代表在治理能力方面具有一定的差异性;6、身份间隙(Identity gaps),意即不同的民选代表在性别、宗教信仰以及种族方面具有一定的差异性[4]。可见,代议制下选民与民选代表之间所存在的上述间隙,恰为民选代表滥用权力甚至制定僭越选民基本权利和自由的法律创造了充分的可能,这构成代议制民主必须要解决的挑战与难题。而问责作为能够确保执政者为民负责的根本技术手段,为美国宪法的制定者们探寻得以继续贯彻人民主权原则的治官治权之道提供了无法取代的、重要突破口。其实,无论是联邦党人,还是反联邦党人,他们都试图将问责视为实现民主控制的必要手段,即使为了实现治理的有效性而不得不赋予政府一定程度的自治权,通过问责所独具的能够使政府及其官员受制于人民的优势,以有效消除政府及其官员滥用权力的潜在可能性[5]。因此,民主问责不仅能够拉近执政者与权力的所有者——人民之间的关系,同时又构成对执政者实施有效监督和制约的重要技术手段,而这种监督和制约又是建立在无需彻底摒弃执政者所享有的统治权基础上完成的。故从这一角度来看,面对民选代表与选民之间的天然间隙,无论是联邦党人还是反联邦党人,他们信守问责的目的并不在于要彻底消除这些间隙,而是在于问责能够实现对这些间隙的有效治理。当然,实施问责的手段和方法不同,自然也会产生不同的效果。总之,新宪法批准运动中,联邦党人以及反联邦党人之间的激烈争论,已然充分展现出联邦宪法制定者们为了能够有效治理民选代表与选民之间的既定间隙,尤其是希冀通过问责以实现政府对公民依赖度以及政府统治权之间的和谐关系所做的努力。
  (二)  问责的宪法依据
  正如上文所阐释的,问责构成宪法批准运动中宪法制定者们说服各州批准新宪法的重要立论依据。也许正是因为问责本身所独具的深刻意蕴与广阔内涵,尽管宪法全文中并未直接出现问责一词,但问责的理念已经深深地蕴含于宪法所确立的、并且直接关乎美国政治体制架构的基本原则之中。
  1、 人民主权原则:问责的理论之源
  美国宪法以“我们人民”[6]这样的语言开始,充分确立了人民主权原则(Popular Sovereignty)在美国独特的政治体制中稳定、坚固、不可动摇的“基石”作用,彰显出美国人民对决定政府形态以及政府运作模式所具有的最终裁决者的地位和身份。但要注意的是,美国宪法所体现的人民主权,更多地只是一种逻辑上的人民主权,人民并非直接控制政府并行使统治的权力,而是通过代议制,即权力的终极所有者——人民直接或者间接选举代表,训令这些人代表人民制定法律和执行政策[7]。即在美国的宪法制度中,人民主权实被委托给了以成文宪法为外在控制、分权与制衡为内在控制的立法、执法和司法三个国家机关。可见,问责所独具的治官治权的重要功能正为美国代议制政体下确保国家权力的最后控制权仍然牢牢地掌握在人民手中提供了重要抓手,即问责作为确保人民的代表能够真正代表人民行使国家权力的重要“绳索”,成为代议制民主能够真正贯彻人民主权原则基本要求的必要保障。概而言之,人民主权原则构成美国问责理念得以产生并发展的理论之源,同时,问责也为人民主权原则在美国政治体制中的切实践行提供了重要突破口和必要保障。
  2、 分权制衡原则:问责的宪法支撑
  美国宪法设计的三权分立与制衡的基本原则构成美国民主政治运行的内在机理,在美国的政治生活中无时无刻不在发挥着巨大的作用,其所独具的“维护美国政治稳定的基石作用”可谓实至名归[8]。对于美国宪法的制定者来说,他们希望建立一个名副其实的民主政体,但同时又不得不集中一切努力去防止民主政体所特有的危险性。为了防范人性固有的弱点和缺陷,同时又要防止某种压倒优势的利益集团对政府的操纵,以避免多数暴政对个人自由的摧残,美国宪法制定者们不仅将政治权力分割[9],而且也授予政府各部门对其他部门相当程度的控制权,以防止政府各部门怠于或者超越履行权力,分权制衡原则应运而生。正如宪法制定者们所阐释的,“防止把某些权力逐渐集中于同一部门的最可靠办法,就是给予各部门的主管人抵制其他部门侵犯的必要法定手段和个人的主动。在这方面,如同其他各方面一样,防御规定必须与攻击的危险相称。野心必须用野心来对抗……如果人类是天使,政府就无存在的必要了。 如果是天使在统治人,对政府的内外控制也没有必要了。 所以在建构一个人治理人的政府过程中,最大的困难在于必须首先使政府能管理被统治者,然后再使政府管理自身。毫无疑问,依靠人民是政府的主要控制;但是经验教导人们,必须有辅助性的预防措施”[10]。而所谓辅助性的预防措施,正是基于野心必须用野心来对抗的基本原理而形成的分权制衡原则,即授予每一个部门分离但对抗的权力,一方面可以防止将权力集中于少数人之手的可能性,另一方面,每个部门都拥有一定的审查其他部门的权力,这样就存在着一种权力的分配与平衡,当野心家谋求扩张其影响力时,各部门就会互相审查。可见,这种分权中有制衡、通过制衡来防范权力滥用的基本理念,其实正蕴含了分权之后的不同部门之间得以充分借助问责,以实现彼此间有效制约和监督的政治逻辑。这种“权力只有通过权力才能被有效控制”的基本原理通过问责机制的实施再次在实践中得到了验证。因此,从这一角度来说,尽管美国宪法全文中并未直接使用问责一词,但分权制衡原则所蕴含的不同权力部门之间相互监督和制约的政治逻辑其实构成美国问责机制得以产生乃至发展的基本宪法依据,问责的理念已经深深地蕴含于宪法所确立的、并且直接关乎美国政治体制架构的基本原则之中。
  二、问责的现实发展路径和方向
  美国问责的独特性在其别具本土特色的问责机制体系中得到了充分的彰显。所谓问责机制,是指问责全过程中各种制度化、程序化的问责手段和措施。实践中,正是问责在其内部构成以及运行边界方面的游离和飘忽不定成就了其极具延展性和开放性的特质,我们对问责内涵与外延的认识和理解,更多地必须依靠于实践中普遍存在并且极具感官效应的具体化的问责机制。为了确保问责机制能够最大限度地代表人民的利益并反映人民期望对执政者进行全方位和无缝隙监督和制约的执着追求,美国的问责机制总是在以不断地解决权力合法性危机为契机的基础上发展和壮大的。一项新的问责机制产生的同时,旧的问责机制仍在运转,如此反复,在美国独特的民主政治土壤中,形成了颇为独特的网状问责模式。
  自宪法制定之日起,选举即发展成为美国民主问责概念中最为关键的组成部分,正如美国学者所揭示的,“在美国宪政史上最初的一百年里,选举构成公认的、最为主要的问责机制”[11]。关于选举的重要价值,美国宪法之父麦迪逊早在联邦党人文集里就有过明确的阐释,“总的说来,政府与人民要有共同利益,这对自由是必不可少的,所以特别重要的是,人民的代表必须直接依赖人民,并对人民有亲密的同情,而经常的选举,无疑是有效获得这种依赖和同情的唯一方针”[12]。然而,当人们逐渐意识到选举的功能更多地仅在于解决继任问题,选举在问责方面的局限性在实践中渐显时,人们不能不开始怀疑选举对于确保政治切实地对人民负责的能力,以至于有美国学者这样评析,“选举式民主本身仅仅具有象征意义”[13]。基于此,美国的改革者们转而开始通过构建理性的、极具专家优势的官僚制体制来解决问责的有效性问题,即依赖官僚制本身所包涵的精英式招聘、任期和晋升以及专业化和科学管理等要素,以尽可能达至公众对问责的期待。可见,与选举式政治截然不同,官僚制问责更多地是令政治性行为经受专门为公共利益谋福的管理层的监督和制约,“官僚制在准确度、稳定性、依赖度以及控权的严厉性方面都是比其他问责机制更具优越性的”[14]。
  实际上,当美国学者将官僚制作为缓解选举式民主不足的重要补充,英国的宪法学者们已经开始转向司法审查以解决民主与官僚制本身固有的难题。特别是到了19世纪80年代,当颇具影响力的宪法学者戴西提出了闻名于世的法治理论,即依靠司法审查来监督已经能够突破传统宪政框架藩篱的、日益膨胀的行政权力,迅即发展成为当时最令人着迷的法治理念[15]。应当说,在英国,特别是戴西著名的法治理论的影响下,面对20世纪30年代开始的行政国家的兴起对传统政治理念的挑战,美国的法学家们愈发地认识到美国民主政治的发展必须依赖强有力的司法审查对行政权的监督和制约的基本现实。但与戴西将司法审查定位于对行政决定的实体性限制不同,美国的司法审查则是更多地侧重于对程序的控制。1946年《美国联邦行政程序法》的颁布更是从法典化角度凸显出程序之治对于美国法治的重要价值。从一定意义上说,正是美国行政程序的法典化为构建司法审查、程序正义以及公众对政府的信心三者之间的和谐关系发挥了至关重要的作用。
  20世纪60年代至70年代,随着美国在越南战争中的失利以及随后尼克松总统水门事件[16]的冲击,专业理性(官僚制)以及司法审查对于确保政府行为能够切实地代表人民利益的可行性与可信度问题,成为美国改革者们将问责的视野转向了开放政府与透明度建设上的直接动因。开放政府旨在建立一个透明的政府,要求政府的所有决定都能做到公开,这种公开不仅要针对直接的行政相对人,而且还要针对更大范围内的公众。而这场运动的核心成果即体现为1966至1978年间联邦政府层面一系列法律的颁布和实施。1966年通过的《信息自由法》(the Freedom of Information Act)以及1976年的《阳光下的政府法》(the Sunshine Act )对于美国开放政府建设所具有的里程碑意义和价值,更是在美国日后的民主法治推进过程中得到了充分的彰显,正如有学者所言,“一个受欢迎的政府,如果没有公开的信息,或者没有获得信息的方式,就只是一出悲剧的序幕”[17]。
  到了20世纪70年代后期,随着英美等西方资本主义国家经济衰退的迹象渐显,美国的改革者们又把目光移至如何克服政府部门的浪费、无效以及无回应性等问题上来。与此同时,由西方国家主导的新公共管理运动而引发的政府治理模式的变革,已经形成一种引人注目的国际性浪潮和趋势,几乎世界上的所有国家都被卷入到这场改革之中。基于当时的现实国情尤其是民众的迫切需要,美国的改革者们则是将这场政府再造运动更多地定位于提高政府部门的管理绩效上来,即充分利用市场的力量来提升政府部门提供公共物品和公共服务的效率和效益,通过强调顾客导向、结果为本的管理理念开展政府的治道变革[18]。相应地,民众对政府问责的需求也开始转向注重以结果为导向的、以公众对政府绩效的满意度为衡量标准的绩效问责。在此期间,无论是美国总审计署(后于2004年更名为美国政府问责办公室)侧重于对行政机关项目实施评估(program evaluation)以确保对政府活动监督有效性的职能转型,还是总监察长办公室在行政系统内的依法设立,这两个最具标志性意义、被俗称为“看家狗性质(watchdog)”的现代化专业问责机构的正式确立,正充分体现了美国人民在探寻理想化的绩效问责机制方面的努力[19]。但绩效问责就重要到可以取代依靠法治尤其是程序之治的公法问责了吗?正如美国学者所阐释的,“我们必须承认,问责两难将永远存在,但与此同时,我们也应当竭尽全力地去创造一种公共管理的新路径,以确保绩效问责的实施不以牺牲民主问责所必需的公法问责特别是程序问责的某些要素为代价”[20]。
  总之,美国问责机制的发展并非概念化问责的结果,而是为了应对实践中不断发生的一次又一次的政权合法性危机,新的问责机制总是在以克服旧机制在回应民众所需方面不足的基础上自然而然地产生,而旧的问责机制依然存在。传统公共管理框架下典型的单一式等级式问责链条向多元化、多视角的网状问责模式转变的现实轨迹特征已经清晰的显现出来。可以说,当前美国的问责环境比历史上的任何时期都要复杂并充满活力,以致于有学者这样评析,“当今的公务员正被前所未有的、各种极具竞争性的法令、实践以及压力所包围,其结果是公务员到底应当向谁负责的政治逻辑变得令人倍感困惑,以致于公务员必须奔走于众多的‘鼓手’之间”[21]。与此同时,我们也应当看到,随着美国问责机制的不断繁衍,这个庞大的问责体系既不是纯粹等级式的,更不是井然有序而又条理清晰的,相反,而是由一系列重叠交叉而又颇具竞争关系的问责机制,尤其是多种独立运行的、不同性质的问责主体所构成[22]。这种独特的、美国式的网状问责模式,毫无疑问,一方面有助于将政府及其官员行使权力的全过程都置于严密的监控之中,另一方面,多重问责机制从不同视角和路径对相同政府活动而展开的问责,其有效性和可信度又能通过其他问责机制得到验证,这种交叉重叠的关系对于促成问责体系内不同问责机制之间的监督和制衡无疑具有决定性作用,即借助体系内不同问责机制之间的竞争关系来解决如何对问责主体进行问责的现实难题,这对于从根源上防止问责主体滥用权力无疑具有至关重要的作用[23]。其实,这也充分彰显出美国独特的政治架构——三权分立与制衡体制的基本逻辑。
  三、问责的概念之解析
  基础概念的澄清构成学术研究的起点。然而,面对问责在实践中在其内部构成以及运行边界方面诸多不确定的因素,美国学者们从不同研究视角和路径展开了对问责概念化的努力。有学者认为问责是美国公共管理历史上最为基本但却仍旧处于发展之中的概念,问责承载了诸多要求公共机构及其所属行政官员有效回应机构内外各种需求的现实期待[24]。有学者认为问责的内涵包含两个方面的基本内容:回应性(answerability)以及制裁性(enforcement),前者是指政府官员所负有的对其所从事的行政决策、行政行为及其行政后果进行公开并解释的义务,后者是指政府官员因其失职行为所受到的制裁,可见,问责内涵构成上的双面性使其成为一个极具广泛性和深刻度的概念,同时又与诸多词语,比如监视(surveillance)、监控(monitoring)、监督(oversight)、控制(control)、制衡(checks)、限制(restraint)、公开(public explosure)以及惩罚(punishment)等,在监督控权功能的发挥上,表现出了一定的交叉和重合[25]。还有学者从功能主义的视角去认识问责,认为问责是一种需要回应人民所需的问责,作为政权合法性的基础,问责本质上构成一种能够促进团结和政治共同体、并承担破坏和批评功能的控权机制[26]。也有学者认为问责的内涵总是处于含混不清的状态[27]。还有学者将问责理念视为终极的“活动目标”,并指出问责已经发展成为一个能够捕获从成本控制到职业道德约束等所有面向的术语[28]。也有学者认为问责涵盖了透明度(transparency)、后果责任(liability)、可控性(controllability)、职责(responsibility)以及回应性(responsiveness)共五个方面的内容,其中透明度和后果责任构成问责的基础,而可控性、职责以及回应性三个方面内容却是有争议的,而且并非在每一种问责机制中都会发挥效用[29]。更有学者将问责形象地比喻为“浮生若虚梦”[30]。
  虽然上述七种观点并未囊括目前美国学术界关于“问责”内涵的所有观点,但足以显现出问责在其内涵和外延方面所具有的延展性和灵活性。对问责的理解,一方面,我们应当借助于视觉化的问责机制之运行态势进行解读,另一方面,我们也可以通过对蕴含于问责概念之中的能够彰显出问责特质的构成要素之总结,以获取最具有说服力之解析。基于此,笔者认为,在美国本土环境中,对于问责概念的把握,应当特别注意以下五个方面:
  1、关系性(relationality),即对问责概念的界定首先应从其内部蕴含的基本关系着手。在问责体系中,永远只存在两类人,问责主体和问责对象。实际上,在具体的问责事件中,参与主体的身份也只存在两种可能性:要么成为被问责的问责对象,否则就是主导问责过程的问责主体。当然,某一种情境之下的问责主体可能在另外一种情境之下就成了问责对象。故从这个角度来看,问责系指问责主体和问责对象之间所形成的一种组织化的关系,而且在这种关系中,问责主体和问责对象之间的权利义务并不具有对等性,问责主体在实际的问责关系中享有更大的优先权[31]。理论上,问责主体的天然职责就是要探寻问责对象是否存在应被问责的可能性。在问责实践中,问责主体的唯一可能过失就是没有发现或者未能指明问责对象已经酿成的错误[32]。而对于作为问责对象的政府官员来说,问责主体所捕获的问责对象所犯下的错误,可能并非一般意义上的错误,准确地说,乃是基于问责对象未认真履行职责或者未正确履行职责而导致不符合人民利益需求所致,其实这正充分体现出权力的所有者——人民希冀通过问责强化执政者鞠躬尽瘁为民服务的美好愿景。
  2、问责概念本身包含了计算与道德理性之意。从词源学的角度来看,问责(accountabiliy)一词起源于古老的法语acont, 意即计算(computation)和说明(narration)。故从字面上理解,所谓问责,是指问责对象向问责主体计算和说明的义务。但要注意的是,计算与说明内涵迥异,在形式上,计算侧重于视觉效应,含有根据既定客观标准进行仔细审查并认真判断的基本要求,主要表现形式为财政审计(accounting);说明则强调口头陈述,突出听觉效应,含有对具体事件和行为积极回应并说明理由的义务。尽管说明本身已经隐含了计算之意,但是说明在本质上更强调一种对话式的交流和互动,正如美国学者所概括的,“在现代社会中,我们过分地强调了问责在计算(审计)方面的功效,以致于在多数情况下仅仅看重问责在监督制约和有效管理方面的功效,从而忽略了问责所具有的通过对话来促进问责主体和问责对象之间相互理解和认可方面的重要价值”[33]。因此,一方面,实施问责蕴含了监控(monitoring)与监督(oversight)之意,其使命在于查证事实并查找证据,另一方面,问责又要求运行中的权力不仅要受到法治(rule of law)的约束,而且要满足理性之治(rule of reason)的基本要求,即符合最为基本的推理逻辑,这正是问责与专治权具有本质区别的原因所在[34]。可见,问责为问责主体和问责对象之间形成良性互动的对话关系搭建了一个非常有效的沟通平台,双方在这里可以畅所欲言,热烈争论,以确保任何公权力的行使都无法逃避问责的束缚和制约。
  3、问责的内部构成
  从问责过程来看,实践中,问责包含两方面的内容:问责主体旨在于搜集信息和获取证据而享有的调查和监督问责对象之权利,以及问责对象所负有的向问责主体公开并解释说明的义务。可见,问责在其内部构成方面,涵盖了前期的调查与监督权,以及与此相对应的公开和解释说明的义务。实际上,完整意义上的问责还必须包括对问责对象的制裁(包括救济),这构成有效问责的必要补充和重要保障。故理论上,我们可以将问责的核心要素概括为信息(informaion)、说理(justification)以及制裁(punishment)三个方面。而实践中,问责的这三个核心要素作为三个持续的变量,在不同的现实背景之下,不仅表现形式不同,而且还会形成不同的组合和侧重点,以确保问责在实践中基于不同的情景需要可以做出与时俱进的现实回应。但要注意的是,这三个核心要素作为问责最为基本的组成部分,在问责实践中,是不是每一种问责机制的运行都要涵盖这三个方面,缺一不可呢?实际上,有些美国学者对问责的分析就仅仅局限于早期的报告、解释、说理和讨论阶段,并认为制裁并非问责的必然组成部分。毋庸置疑,如果强调问责在构建问责主体与问责对象之间对话关系方面的重要价值,问责的核心意旨确实可以只侧重于信息要素以及说理要素两个方面,而且实践中也确实存在一些至少在外在形式上仅仅包含信息要素和说理要素的问责机制,尽管他们并未涵盖制裁要素,却仍然可以独立地发挥其监督控权的重要功能,典型地如美国行政问责办公室、总监查长(他们没有制裁权,却仍然可以借助调查权的使用发挥其问责的功效)。但这其实仅仅构成一种视觉上的误导。在某些特殊情况下,问责机制的运转过程之所以可以省掉制裁要素,乃是因为前期的公开以及说理过程已经充分到足以让问责对象忏悔并可以修复损害的程度,以致于正式的制裁手段已经显得不那么必要了,这正充分揭示出问责视野下的制裁要素在内涵上的灵活性和多样化,而非关涉“问责与制裁之间存在张力”的可能性问题 。因此,我们可以得出这样的结论:只要对问责对象监视的过程以及透明度的要求没有产生任何制裁的效果,问责的实施在形式上就必然包涵制裁要素,即问责对象将因其违法失当行为而受到相应的制裁,否则,问责的过程就会暴露出严重的不完整性,从而影响问责以儆效尤功能的发挥。
  4、问责需要透明度以及制裁性的有机结合。从认识论角度来看,问责概念本身就蕴含了透明度的要求:问责当然是以问责对象决策和行为全过程的公开和透明为基础,问责需要信息和沟通,这构成问责主体得以有效探寻和识别问责事件和行为的根本前提。然而,实践中,在大多数情况下,权力行使的过程却无法自觉地做到完全透明,即使我们假设政治过程中并不存在所谓的“信息壁垒”,实际上我们仍然不具有预知未来的能力(这构成我们需要事后问责(retrospective accountability)的充分理由),我们当然更不可能进入决策者脑中以获取其决策的正当理由(这构成我们需要决策者解释说明的正当理由)[35]。因此,为了强化问责的有效性,我们必须借助外力的作用要求政府负有公开的义务,以确保民主问责全过程的公开透明,这是确保问责机制能够按照预定轨道运转并实现其治官治权功能的必要保障。从这一角度来看,问责与监督(Supervision)是有明显区别的,后者就好比看不见的眼睛,在黑暗中也能够运行,而问责的全过程中则必须充分暴露在阳光下,其实公开的过程本身又构成对问责主体进行监督和制约的有效手段,这也正是问责之所以能够在民主政治中具有旺盛生命力的根源所在。
  如果说缺少透明度的问责是盲目的,那么没有制裁力的问责则是空洞的[36]。显然,问责仅停留在信息收集以及回应说理层面是不充分的,问责对象必须为其行为及行为结果接受问责主体的审查和判断,并承担因此而引发的后果责任甚至接受制裁,这是确保问责能够实现其控权治权基本功能的必要保障,更是问责具有以儆效尤功能的原因所在。由此,在确保透明度和制裁性合力的情况下,公开,并伴随着制裁的震慑作用,必然能够产生良好的顺从,这无疑是为代议制政体下确保执政者能够切实代表人民的利益注入一剂强有力的维他命。当然,在美国民主政治体制下,问责对象可能受到的制裁的方式可谓多种多样,既可以包括因选举失利而带来的执政地位的丧失,也可以包括诸如辞职、道歉、降级、免职以及赔偿受害人损失等方式,对于触犯刑法规定的,还要承担相应的刑事责任。原则上,问责对象受制裁的程度应当与其违法失当行为的危害程度相适应。同时,为了确保制裁方式具有足够的震慑力,具体制裁方式还要使权力行使者受到的损失足以达到使他对自己不负责任的行为引起足够重视的程度。但要注意的是,对于制裁的理解,不应过于刻板,大多数情况下,具体制裁方式的实施往往会令问责对象遭受直接的、并可以物化的损失,这种制裁方式的刚性效应通常具有极强的视觉冲击力。其实,当执政者的某些失职和不当行为已经暴露在阳光下,这种公开本身就已经构成对执政者的一种制裁,因为公开的结果必然令其名声受损进而引发公众对其信任程度的降低,尽管公开这种制裁方式非常柔和,但其震慑作用已经足以使其具有“无声胜有声”的功效[37]。
  5、问责需要标准。在美国,问责与行政强权乃至政治高压截然不同,因为是否问责,以及如何问责,存在预设的既定标准,而且问责的标准还可以公开地接受质疑并讨论。那么,如何获取具有公信力、颇具说服力的问责标准?解决方案之一是依托于法治原则,借助严格的官僚制,尽量制定出比较细密的有关问责对象职责和职权的诸多实体规则和程序规范,从而尽可能地使问责的标准直观而明确。然而,面对问责所独具的民主性特质,即使执政者能够按照法律的规定履行职责并承担义务,他们就一定能够实现公共利益的需要,赢得公众的信任吗?答案无疑是否定的。某些情况下,公众能够了解所谓政府机关及其行政官员的职责职权之内涵,并可以对其作出准备地界定,但是,太为经常的情况是,毕竟公众本身是一个如此不确定的政治术语,公众内部构成上的复杂性和多元化必将使得不同身份和不同地位的公民会因不同的事件或者行为问责于不同的政府机构和行政官员。故从这一角度来说,整个问责的环境实际上是包括法律、政治、社会文化、乃至经济等各个方面的作用力融合的结果[38]。因此,问责标准的获得实际上乃是实践中问责主体和问责对象沟通讨论的结果,这是不容回避的客观现实。实践中,正是问责过程中问责主体与问责对象之间的对话与互动,最终促成了双方都认可的问责标准的形成。由此,“回应民众所需”构成实践中问责标准的灵魂所在,同时也确保了问责标准所应具有的与时俱进的特性。
  四、问责的特性之阐释
  问责在美国的独特发展轨迹彰显出显明的本土特色。虽然如果我们无法对问责做出一个全面、准确且具有普适性的界定,但却可以另辟蹊径,突破传统意义上的学术藩篱,通过对美国政治土壤之中被催生出来的问责的独特属性入手,借助多角度的全面审视与深入分析,以进一步强化我们对问责内涵的理解与认知。基于此,笔者认为,在美国,虽然问责在历史的纵坐标轴上时刻发展着,其特性却是非常鲜明、确定,始终如一。
  1、民主性特质
  不管问责的运行边界和内部构成在实践中发生怎样的变化,不管学者们的研究视角和路径做出怎样的调整,自问责在美国政治土壤中被催生之日起,问责所独具的鲜明的民主性特质,就成为问责的灵魂和精髓,主宰着问责发展的现实轨迹。问责天然就与民主紧密相连,因为问责揭示了政府及其行政官员的权力来源于人民并当然要对人民负责的政治逻辑。如果一定要用一句话来概括美国问责的本质特征,我们应该将其表述为一种组织化的由人民主导的问责:政府及其行政官员的一切行为、立场和决定必须时刻以“公共利益和人民需求”为依归,否则人民就享有问责的权利。可见,正是问责以“公共利益和人民需求”为依归的根本宗旨,决定了问责的内涵和外延必然具有动态性和灵活性的本质特点,也因此成就了问责可以随着现实需要做出与时俱进调整的独特优势。当然,纯粹主义的民主要求所有人民都享有直接平等参与政府决策和行为的权利,而在美国代议制政体下,所谓由人民主导的问责,除了要强化公众参与的重要作用之外,还要依托于具有专家优势的政府机构及其行政官员,比如,美国在问责机制的选择上,更多地依靠了一些组织化程度比较高的专门性机构和人员,典型如议会内部设立的行政问责办公室(Government Accountability Office)、联邦政府系统内的总监查长(Inspector general)、监察专员(Ombudsmen)和吹哨子的人(whistle-blowers)等等。而选举则构成选民(人民)对选举类官员对其在任期间的实际表现进行审视从而决定其去留问题的一种终极问责机制。实际上,在美国独特的三权分立体制下,立法机关、司法机关和行政机关相互制衡的政治现实本质上就构成一种独特的相互问责模式。在这种模式中,与其说任何一机关都不是永远的监督者或者被监督者,还不如说取决于实践中是主张权利还是承担义务的基本现实,任何一机关在成为监督者和被监督者身份的机会上是完全平等的。当然,在每一种具体的问责关系中,问责双方的地位又是不平等的,问责主体在问责过程中位居主导地位,担负着推进问责程序的重要使命,而问责对象则负有积极回应、解释说明并因此承担后果责任的义务。
  2、问责承载着人民的期待
  严格说来,问责的概念仅仅蕴含了一种可能性,即问责对象被问责主体问责的可能性。美国人民可以对联邦政府及其行政官员实施问责,这在本质上构成美国人民所享有的问责权利的宣示,但并不意味着具体的问责过程正在实施。因此,所谓美国联邦政府及其行政官员负有因其从事的一切行为被美国人民问责的义务,仅仅意味着他们的举止和行为将永远处于公众的监督和掌控之下,面对人民的质疑,他们有义务对其一切行为进行回应并说理。当然,公众不可能对他们的每一个行为都质疑,因此他们也不必为每一个行为进行辩护。正如美国学者所概括的,“在理论研究中,一种重要的思维路径就是将问责视为一种‘期待的管理’,政府机构及其行政官员将在此过程中经受各种各样问责机制的考验和洗礼”[39],故与其说问责意味着对政府机构及其官员被问责的现实需求,还不说问责更多地体现的是一种人民对执政者的美好期待。当然,在具体的问责实践中,问责则转化为一种真实有效的监督和控权机制 ,问责主体可以提出质疑并实施调查,相应地,问责对象则必须积极回应并解释说理,必要时还要承担相应的后果责任(接受制裁)。
  3、问责的控权属性
  问责对推进美国民主进程的重要价值还体现在问责所独具的控权属性。问责的核心意旨在于对既定事件或者行为进行调查,并对所涉的违法失当责任人实施制裁,其中问责所涵盖的制裁面向无疑构成问责之所以具有以儆效尤的控权功能的必要保障。故从这个角度来说,与其他执法程序一样,问责在审视过去以及影响未来方面的功能是同样重要的。但如果仅仅将问责视为调查程序的终结而忽略其对未来提高绩效方面的重要作用,这样的问责显然是没有任何意义的。在问责实践中,问责机制的运转确实很大程度上可以被型构为一种非常重要的调查手段,而且会在必要时对已经发生的违法失职行为实施制裁。可见,实施中的问责,其控权属性乃是立足于对既定事件和行为的评判,在本质上更强调事实层面的可追溯性问题。但要注意的是,正如美国学者所揭示的,“鉴于问责本身所固有的一种‘情感上的价值’,我们总是怀有一种善于将所有控权机制都等同为问责的本能冲动,而不管所涉控权机制本身是否切实涵盖了问责的核心意旨”[40],尽管问责在控权方面的重要价值不可忽略,但问责仅仅构成美国控权链条上的一个至关重要的、不可代替的环节而已,任何过分夸大问责在控权方面功效的举动显然都是与问责的理念和精神背道而驰的。
  结  语
  现实与理想往往具有无法逾越的鸿沟。我们不仅仅要从功能主义的视角去解读独具美国本土特色的问责之意蕴,更重要的是,问责实际上承载的是美国民众对联邦政府及其官员诸多的关注与期待。全面阐述以及彻底澄清美国问责的内涵与外延实际上很困难,也不符合现实。因为期冀问责明确化所做的努力可能永远也无法追赶美国民主政治进程中问责内涵必须与时俱进以回应民众所需的基本态势,正如美国学者所做的精辟阐释,“必须承认,没有任何一种视角的分析能够捕获问责所有的面向,这种对问责认识上的危机是永恒存在的,而实际上我们对问责观念认识上的不同也必将是永远存在的。但值得庆幸地是,有关问责认识上的分歧恰恰构成我们展开学术研究的刺激因子,因为我们对未来所寄予的美好期望正是很好地扎根于对这种分歧的客观存在的准确认识基础之上的”[41]。
  希望本文关于美国问责的介绍能够对我国正在推进的国家监察改革有些许启示。在我国,对中央和地方监察体制机制的顶层设计和创新,首当其冲就是要落实如何对监督者进行有效监督以及如何实现公平、理性问责之目标,因为这是必须看得见的正义。
  注释:
  [1] Michael W. Dowdle,Public accountability designs,dilemmas and experiences 6(Cambridge University Press 2006)
  [2] 1787年9月28日,美国邦联国会同意将联邦宪法送交各州批准。一时间,举国上下,专门围绕新宪法的优点与缺点问题展开了轰轰烈烈的政治大讨论。在这场激烈的论辩中,主要可以划归为两类人,一类为支持联邦新宪法的联邦党人(the Federalists),另外一类即为反对新宪法的反联邦党人( Anti-Federalists)。纵观美国的历史,没有哪一次有关民主问责讨论的丰富程度能够超越此次宪法批准运动中联邦党人与反联邦党人的深入论辩,这场争论不仅产生了政体的新形式,而且还开创了一种新型的、能将人民主权原则和政府扩权预期相协调的民主理论(代议民主)。
  [3] Craig T.Borowiak,Accountability and Democracy:the Pitfalls and Promise of Popular Control,29(Oxford University Press 2011)
  [4]Craig T.Borowiak,Accountability and Democracy:the Pitfalls and Promise of Popular Control,30(Oxford University Press 2011)
  [5] Craig T.Borowiak,Accountability and Democracy:the Pitfalls and Promise of Popular Control 40,41,42,43(University Press 2011).
  [6] 1787年《美利坚合众国宪法》在序言开宗明义地指出:“我们美利坚合众国人民,为了建立更完备的联盟,树立正义,维护国内治安,建立共同防卫,增进公共福利,并且保证我们自己以及后代的自由幸福,特制定美利坚合众国宪法”。
  [7] Richard Bellamy and Antonino Palumbo,Political Accountability 58(Ashgate Publishing Company 2010).
  [8] 纵观美国政治的现实,分权制衡的政治处处尽显。立法对行政、司法对立法与行政;参议院对众议院、法院受制于参议院与总统;联邦主导州,而州权力保留又抵抗联邦、州的层次上继续分权与制衡;州的机关之间又分权与制衡;州政府对其大城市保持距离,城与乡的对立;利益集团与利益集团的对立;资本家与工人的对立;农民与工业家的对立;黑人与白人的对立;族群与族群的对立。总而言之,正是分权制衡原则的综合作用,才使得合众国政治组织最终成为一个可以自由进入退出的流水不腐、户枢不蠹的良性运作的政治组织,而且在多种利益集团、党团、派系的博奕过程中,也实现了政府决策得以实现的正当基础。
  [9] 所谓政治权力分割,是指人民交出的权力首先分给不同的政府(联邦政府和州政府),然后把各政府分得的那部分权力再分给几个分立的部门,即立法部门、司法部门和行政部门。这样两种政府将相互控制,同时各政府又自己控制自己,人民的权利就有了保障。参见[美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊:《联邦党人文集》,商务印书馆,2009年版,第304和305页。
  [10] [美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊:《联邦党人文集》,商务印书馆,2009年版,第305页。
  [11] Michael W.Dowdle,Public Accountability: Designs,Dilemmas and Experiences 7(Cambridge University Press 2006).
  [12] 参见[美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊:《联邦党人文集》,商务印书馆,2009年版,第310页。
  [13] Jean Baudrillard,In the shadow of the silent majorities, or, the end of the social, and other essays 68(Semiotexte 1983)
  [14] Robert D.Behn,Rethinking Democratic Accountability47,48 (Brookings Instituion Press 2001).
  [15] Michael W.Dowdle,Public Accountability: Designs,Dilemmas and Experiences 5(Cambridge University Press,2006)
  [16] 水门事件(Watergate scandal)是美国历史上最不光彩的政治丑闻之一。在1972年的总统大选中,为了取得民主党内部竞选策略的情报,1972年6月17日,以美国共和党尼克松竞选班子的首席安全问题顾问詹姆斯·麦科德(James W. McCord, Jr.)为首的5人闯入位于华盛顿水门大厦的民主党全国委员会办公室,在安装窃听器并偷拍有关文件时,当场被捕。由于此事,尼克松于1974年8月8日宣布将于次日辞职,从而成为美国历史上首位辞职的总统。
  [17] Steve Thomasand Sarah Gorin,Focus on the issues:Maken Government Accountable and Accessible 32(For the Equality State Policy Center 2001)
  [18] Jerome B.Mckinney and Lawrence C.Howard,Public Administration:Balancing Power and Accountability 42,43,44( Praeger 1998).
  [19] 虽然美国总审计署在此期间的职责转型,以及总监察长办公室的设立,很大程度上乃是源自于满足建立绩效问责机制之客观需求,但两者作为综合性的、专业化的问责机构,其问责功能绝不仅限于此,具体还涉及合法性问责、以及以能力建设为基础的问责之面向。
  [20] Robert D.Behn,Rethinking Democratic Accountability 23,24(Brookings Instituion Press 2001).
  [21] Robert D.Behn,Rethinking Democratic Accountability 60(Brookings Instituion Press 2001).
  [22] 在美国已经形成的网状问责模式下,享有问责权的问责主体主要包括以下几类:1、美国总统(对联邦政府部门行政官员的免职权)2、议会专门设立的问责机构,典型如政府问责办公室(Government accountability office)以及议会预算办公室(Congressal Budget Office);3、联邦政府内专门从事问责的机构和人员,典型为总监查长(Inspector general)、美国行政会议(Administrative Conference of the United States)、美国行政会议(Administrative Conference of the United States)、伦理道德办公室(Office of Government Ethics)、专门守护者(“watchdogs”):典型如监察专员(Ombudsmen)和吹哨子的人(Whistle-blowers);4、联邦法庭(通过司法审查);5、社会问责主体,典型如公民个人、社团以及媒体(包括网络)。参见曹鎏:“美国专门问责机构研究”,载于《行政法学研究》2013年第3期,第129-135页。
  [23] Richard Mulgan,Holding Power to Account:Accountability in Modern Democracies 220,221,222(Palgrave Macmillan 2003).
  [24] Barbara Romzek and Melvin Dubnick,Accountability In the Public Sector:lessons from the Challenger Tragedy,Public Administrative Review Vol.47,227,238(1987).
  [25] Andreas Schedler (et al.),The Self-restraining State:Power and Accountability in New Democracies 14(Lynne Rienner Publishers 1999).
  [26] Craig T.Borowiak,Accountability and Democracy:the Pitfalls and Promise of Popular Control 13(Oxford University Press 2011).
  [27] Carl E Van Horn, The State of the States175(CQ Press 1989).
  [28] Kevin P. Kearns,the Strategic Management of Accountability in Nonprofit Organizations:An Analytical Framework,,Public Administration Review Vol.54,185,187(1994).
  [29] Jonathan G S Koppell,World Rule:Accountability ,Legitimacy,and the Design of Global Governance 33( the University of Chicago Press 2010).
  [30] Frederick C.Mosher,the Changing Responsibilities and Tactics of the Federal Government,Public Administration Review Vol.40,544,546(1980).
  [31] Richard Mulgan,Holding Power to Account:Accountability in Modern Democracies 11(Palgrave Macmillan 2003).
  [32] Robert D.Behn,Rethinking Democratic Accountability 5(Brookings Instituion Press 2001).
  [33] Melvin J.Dubnick,Clarifying Accountability:An Ethical Theory Framework in Public Sectors 68(Australia Federation Press 1998).
  [34] Andreas Schedler (et al.),The Self-restraining State:Power and Accountability in New Democracies15(Lynne Rienner Publishers 1999).
  [35] Andreas Schedler (et al.),The Self-restraining State:Power and Accountability in New Democracies 20(Lynne Rienner Publishers 1999).
  [36] Craig T.Borowiak,Accountability and Democracy:the Pitfalls and Promise of Popular Control 7(Oxford University Press 2011).
  [37] Richard Mulgan,Holding Power to Account:Accountability in Modern Democracies 10(Palgrave Macmillan 2003).
  [38] Robert D.Behn,Rethinking Democratic Accountability 5(Brookings Instituion Press 2001) .
  [39] Barbara Romzek and Melvin Dubnick,Accountability In the Public Sector:lessons from the Challenger Tragedy,Public Administrative Review Vol.47,227,238(1987).
  [40] Richard Mulgan,Holding Power to Account:Accountability in Modern Democracies19(Palgrave Macmillan 2003).
  [41] Michael W.Dowdle,Public Accountability: Designs,Dilemmas and Experiences 28,29(Cambridge University Press 2006).
  作者简介:曹鎏,法学博士,中国政法大学法治政府研究院副教授。
发布时间:2017年10月24日 来源时间:
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