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南海共同开发协议面临风险

作者:理查德·加瓦德·海德林,菲律宾学者   来源:中美聚焦  已有 249人浏览 字体放大  字体缩小
  上任第二年,菲律宾总统罗德里戈·杜特尔特继续致力于稳固其和北京的战略合作。在7月24日的国情咨文中,他称赞中国是国家发展的慷慨和友好伙伴。在谈及南海争端时他颇为含糊,强调持续对话对于管控地区领土争端至关重要。
  不过,他把大部分的怒火都投向西方国家,尤其是批评他颇具争议禁毒战的欧盟和美国。尽管华盛顿仍在协助马尼拉在棉兰老岛的反恐行动,但言辞强硬的菲律宾总统执意疏远其传统伙伴,并转向北京。
  在国情咨文之后的新闻发布会上,杜特尔特强调他更倾向于在南海采取不对抗策略,特别是通过共同开发协议。“如果我们可以毫无麻烦地在那里有所斩获,为什么不呢?”他如此解释,并强调不惜一切代价避免冲突的重要性。
  对杜特尔特来说,相较于持续的外交紧张关系,以及一旦事态持续恶化争议地区可能爆发的战争,资源共享安排要好得多。在数月内,他将争端日趋简化描述为在全面冲突和(按中国偏好的方式)对话之间的选择。
  作为东盟轮值主席,杜特尔特阻止了部分成员国(尤其是越南)对中国在该地区人工造岛行为采取更加严厉表态的努力。
  北京显然对在杜特尔特领导下菲律宾的彻底外交转向感到满意,他事实上搁置了前任阿基诺三世发起的南海仲裁的里程碑式仲裁结果。
  从理论上看,在声索国之间达成资源共享协议是最好的解决方案。不过在实际操作中,杜特尔特需要克服重大法律和政治障碍,来和中国落实共同开发协议,毕竟中国对几乎整个南海声称拥有主权。
  新黄金时代
  就在杜特尔特发表国情咨文后,中国外交部长王毅到访马尼拉,并在总统府马拉卡南宫受到菲律宾总统的热烈欢迎。他称赞了菲中关系的“强劲势头”,并呼吁中国和东盟在南海争端上达成排他性解决方案。
  他强调:“(中国和东盟)完全有能力、有智慧处理好彼此分歧,维护好南海稳定。”并呼吁“域外势力”(即美国)不要在本地区“挑拨是非”。
  乍看之下,共同开发协议似乎是解决地区海洋争端的理想方案。根据权威定义,这一协议是指“两国同意通过跨国合作和国别措施开发并按协商比例共享在大陆架海底和底土指定区域的离岸石油和天然气,对此双方或一方参与国按照国际法享有权利”。
  事实上,这是一个被纳入了国际法(即《联合国海洋法公约》)的潜在妥协方案。它还与中国权威领导人邓小平的战略格言产生共鸣。在1970年到1984年之间,邓在一系列后来被经常引用的讲话中,将共同开发协议视为解决北京和邻国领土纠纷的理想方案。
  为了维持中国出口导向型经济所需的地区稳定,这位中国领导人提出了以下方案:主权在我、搁置争议、共同开发。邓的方案为其继任者江泽民和胡锦涛所继承,他们指导了一系列中国与陆上、海上邻国的边界划定。
  正如中国领土政策权威专家傅泰林在其颇具影响力的著作《强大的边境,安全的国家》一书中所说,为了改善和近邻(大部分是陆上近邻)的关系,在23起边界冲突中,北京在17起中要么降低了要求,要么完全放弃了最初主张。
  一场硬仗
  近年来,中国在其相邻水域特别是南海地区倡导共同开发协议。不过不同的是,这个亚洲强国这次居于优势地位,并且态度也更为独断。
  自习近平主席掌权以来,他指导了在南沙群岛和西沙群岛的大规模人工造岛。同时在争议水域,中国海军、准军事和渔业活动也不断增加,这令人担心中国逐渐侵入较小声索国的传统水域。
  同时,对能源安全不断增长的担忧推动声索国在争议地区开发资源。多年来,由于担心地缘政治不确定和中国滋扰,菲律宾未能在诸如礼乐滩等地进行开发活动。
  由于担忧国内能源(尤其是马兰帕亚天然气田)产量减少,马尼拉正在考虑在今年晚些时候推进对礼乐滩的开发。杜特尔特已经表示这方面可以与中国合作:“当他们(中国)开始(在南海)开采天然气和石油时,我告诉你们这将像是一个合资企业……它将是公平的。”
  但就菲律宾来说,和中国的共同开发协议至少面临三大阻碍。首先是历史包袱,尤其是格洛丽亚·阿罗约政府(2001-2010)时期的一次惨败。2005年,当中国提出在菲律宾进行重大基础设施投资之后,阿罗约总统和越南、中国签署了《在南中国海协议区三方联合海洋地震工作协议》。
  但不久之后,中国投资和上述协议均遭遇违宪挑战,并陷入巨大争议。反对者指责阿罗约政府接受中国资本如同受贿,目的是在南海达成有叛国之嫌的高度资源共享协议。
  面对公众质疑,2008年上述协议到期之后,菲律宾政府便拒绝续约。如今,由于阿罗约时代的历史包袱,在菲律宾民众和防务部门当权者眼中,中国仍然相当不受欢迎。
  第二大障碍是菲律宾1987年宪法,该法为在该国专属经济区勘探和开发自然资源设置了极其严格和繁复的规定。
  尤其是关于国家经济和财产的第12条第2款:“对自然资源的勘探、开发和利用应当在(菲律宾)政府的完全控制和监督之下进行。”任何合资企业都必须由一位菲律宾公民持有多数股份(60%)。最重要的是,缔约方应当承认菲律宾主权。
  最后,海牙法庭的里程碑式裁决也清楚表明,马尼拉和中国没有需要勘界的交叠专属经济区。仅在被裁定为数个声索国传统渔场的斯卡伯勒浅滩,存在依据仲裁庭按《联合国海洋法公约》所作判决缔结资源共享协议的空间。
  但是中国对整个南海主张主权,并持续抵制海牙裁决。因此,要推进共同开发协议的唯一方法是杜特尔特修改菲律宾宪法,基本放弃本国的仲裁胜利,并克服根深蒂固的公众对与中国缔结资源共享协议的反感。这将是一场硬仗,并可能伴生诸多问题。毫无疑问,大胆的菲律宾总统正踏入麻烦地带。
发布时间:2017年08月12日 来源时间:2017年08月09日
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