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“美国优先” 与特朗普政府的亚太政策取向

作者:赵明昊   来源:外交评论2017年第4期  已有 1352人浏览 放大  缩小
  摘要:特朗普政府上台以来,以“美国优先”为纲持续调整美国对外政策,呈现出“经济民族主义”、“以实力保和平”等若干取向,战略态势上总体有所收缩,政策手段上以获取实利为导向。上述特点在美国亚太政策调整中也有所体现。特朗普政府倾向于 “从中国看亚太”,以“互惠”等为原则寻求推进“以结果为导向” 的对华政策。在处理与亚太盟友关系方面,特朗普政府采取“交易主义”思维和策略,将安全承诺更多视为“商品”,对同盟的价值观基础的重视程度有所下降。“军事优先”成为特朗普政府亚太政策调整的突出特点,面对朝鲜核问题等地区安全挑战,美国更趋强化战略威慑。特朗普政府的亚太政策仍未定型,未来发展将受到国内执政状况、热点问题走向、与亚太国家互动等多重因素影响。

  2017年1月,特朗普正式就任美国第45任总统。作为“政治素人”和“反建制派”,特朗普上台后以“美国优先”作为施政总路线,对国家内外政策进行显著调整,包括决定退出“跨太平洋伙伴关系协定”(TPP)、退出《巴黎协定》等等。这些政策变化对亚太地区的影响也引发各方关注。一方面,特朗普执政至今,尚未针对美国的亚太政策整体构想和战略发布官方文件,国务院、国防部等机构负责亚太事务的高级官员职位大多仍处于空缺状态。①2017年3月,负责东亚和太平洋事务的代理助理国务卿董云裳直言, 奥巴马政府时期采取的“亚太再平衡”战略已经结束。②但特朗普政府的亚太战略仍很不明朗。另一方面,特朗普政府重要阁员如副总统彭斯、国务卿蒂勒森、国防部长马蒂斯等人相继访问亚太地区国家,并就同盟关系、朝鲜核问题等政策议题发表讲话。参议院武装力量委员会主席、参议员麦凯恩等人则提出“亚太稳定倡议”(AsiaGPacificStabilityInitiative)等构想,联邦众议员斯蒂芬妮·墨菲等人抛出“亚太防务委员会法案”(H·R·2176),试图影响特朗普政府的亚太政策制订。③
  美国战略界也积极呼吁特朗普政府对美国亚太政策进行全面审议和新一轮规划,包括美国如何增强对亚太地区的经济影响力。④ 如今,亚洲在美国出口总额中所占比例超过60%,美国对亚太地区的直接投资存量逾6200亿美元,2030年前全球三分之二的中产阶级消费群体将集聚亚洲。考虑到上述经济利益以及亚太地区对于美国安全利益的重要性,未来数年特朗普政府势将增强对该地区的关注和投入。⑤ 本文拟从“美国优先”这一核心施政理念出发,通过梳理和分析近期美国政界、智库有关外交特别是亚太政策的思考和辩论,结合美国政府层面的相关政策实践,探究特朗普政府的亚太政策取向。
  一、 “美国优先” 与特朗普政府的外交政策调整
  美国亚太政策从属于其总体对外政策,体现美国决策层在战略思维和取向方面的偏好与特点。在奥巴马总统执政时期,“亚太再平衡”战略与美国政府对国家安全和外交政策的“再平衡”一脉相承,如审慎使用武力进行对外干预、推动美国同盟体系从“辐辏”结构向“网络化”发展、采取协调运用外交、军事和发展三种国家力量的“3D”战略等。⑥在战略思维和理念方面,约翰·伊肯伯里等人倡导的“新自由国际主义”对奥巴马政府具有较深影响,如强调善用权力维护和巩固“以规则为基础”的国际秩序。上述取向在奥巴马政府的“亚太再平衡”战略中也有突出体现。⑦同样,分析特朗普政府的亚太政策,也需要从总体上把握其战略思维和取向,在辨明美国对外政策调整的大轨迹之下予以探究。⑧
  “美国优先”(AmericaFirst)是特朗普政府的施政总纲,其对未来一个时期美国外交政策包括亚太政策的演进将具有深刻影响。⑨2016年10月,时为共和党总统候选人的特朗普在宾夕法尼亚州葛底斯堡发表演说,详细阐述其若当选将在上任百日内实施的政策,又称“百日计划”。如特朗普所言, 他之所以选在此地宣布施政承诺,是希望像亚伯拉罕·林肯那样挑战美国政治中的“建制派”,为国家带来必要的全面变革。特朗普用“美国优先”概括自己的执政理念,其“百日计划”包括废除奥巴马医改法案、解除美国国内油气开发管制、退出TPP、取消对联合国应对气候变化项目的资金支持等内容。⑩ 可以说,特朗普展现出一种“逢奥巴马必反”的姿态。实际上,“美国优先”理念体现出特朗普对全球化和“全球主义”式美国外交的反感。在特朗普及其支持者看来,奥巴马、希拉里等政界和商界的“建制派”精英以支持全球化和“全球主义”为旗号,任由美国企业迁至海外以获得巨额利润,使美国国内产业尤其是制造业“空心化”。他们宣扬“自由贸易”的重要性而忽视“公平贸易”,导致美国的贸易赤字飙升,国家债务不断增高。 他们宣扬全球气候变暖的危险性,进而阻碍美国国内石油、天然气和煤炭资源的开发,致使美国普通民众的生活成本上升。在竞选期间,特朗普对上述倾向全球化的政策路线大加抨击,声称自己“不代表世界,只代表美国”, 不接受“全球主义的虚假欢歌”,其当政后要把美国人的自身利益放在第一位。⑪
  2017年1月,特朗普在总统就职演说中再次阐述了“美国优先”的施政理念。他宣称,“长久以来,华盛顿的一小群人攫取了利益果实,代价却要由人民来承受。建制派保护的是他们自己,而不是我们国家的公民。”特朗普继而表示,“从今天开始,只有美国优先。每一个关于贸易、关于税收、关于移民、关于外交的决定,都会为了美国工人和美国家庭的利益而做出。 我们要保护我们的国界不受其他国家的破坏,他们生产了本属于我们的商品,偷走了本来要投资在我们国土上的公司,毁掉了我们的工作机会。”在特朗普治下的美国,“我们会拿回属于我们的工作。我们会重新守卫住国界。 我们会夺回我们的财富和我们的梦想。在我们辽阔伟大的国土上,我们要建立新的道路、高速公路、桥梁、机场、隧道和铁路,人民不再依靠福利,而是回到工作岗位,依靠美国人的双手,美国人的劳动,重建我们的国家。我们将遵循两条最简单的原则——买美国商品,雇美国工人。”⑫
  应该看到,特朗普所宣扬的“美国优先”理念是过去数十年尤其是金融危机以来美国国内矛盾持续积累的产物,具有较强的社会和民意基础,对特朗普政府对外政策调整的影响也将是深远的。⑬ 《乡下人的悲歌》的作者万斯、布朗大学高级研究员斯蒂芬·金泽等美国学者生动描述了特朗普胜选背后很多美国民众对全球化的愤怒情绪,“全球化被说成是将使所有人获益的事情,结果却成为很多工薪阶层的噩梦。因为‘破坏’(disruption)与‘全球供应链’,很多曾经可以凭着稳定收入养活家人的美国工薪族现在只能期望去沃尔玛当接待员。与此同时,少数超级富有的金融家操纵我们的政治体系,巩固他们对国家财富的掌控。”⑭ 面对美国国内经济不振、就业岗位流失、族群矛盾上升等现实,很多美国民众认为应减少美国对全球事务的参与。2016年5月,皮尤民调结果显示,57%的美国受访者认为美国应管好自己的事情,让其他国家尽力应对它们自己的问题。这一比例为“二战”结束以来最高,凸显了美国国内强烈的“内向”情绪。⑮ 在这种情况下,促进美国经济增长、恢复制造业优势、增加国内就业岗位等成为特朗普政府的核心政策议程。为此,特朗普政府提出了在未来十年创造2500万个新的就业岗位,使美国经济增长达到年均4%的水平等一系列施政目标。面对一个“分裂的美国”,要想实现上述核心政策目标,需要特朗普政府将有限的政治资本更多地向国内事务倾斜。⑯
  与奥巴马执政后不断强调要恢复美国在世界上的“领导地位”不同,特朗普上台后并不愿过多宣扬“美国领导世界”的理念,而更为注重“领导实力”,主张美国在战略态势上要有所收缩,进一步突出外交重点,减少“领导成本”,调动各种力量为实现“美国优先”的施政目标而服务。通过分析特朗普政府上台数月以来的政策宣示和政策实践,可以看出,在“美国优先”理念之下,美国新政府在国家安全和外交政策方面表现出以下四个突出取向。⑰
  第一,国际经济政策呈现“经济民族主义”或“重商好利”特征,坚持“以利为先”,全力应对缩小贸易赤字等问题。2016年美国贸易逆差超过5500亿美元,特朗普政府认为巨大贸易逆差是造成美国国力下降的核心问题,其原因在于美国过度追求“自由贸易”而忽视了“公平贸易”。⑱2017年3月,特朗普签署总统行政令,要求美国商务部和贸易代表办公室牵头对贸易逆差问题展开全面调查,同时加强贸易执法,对违反“公平贸易”规则的国家加大惩罚力度。特朗普表示,“数以千计的工厂被从美国偷走”,颁布上述总统行政令是为了使“美国的制造业实现伟大复兴”,“终结对美国繁荣的掠夺”。特朗普称,“美国和美国工人的福祉就是我的方向”。⑲ 为在国际经贸政策上落实“美国优先”理念,特朗普政府宣布退出TPP,并表示将就 “北美自由贸易协定”(NAFTA)、“美韩自贸协定”等展开重新谈判,以期充分利用美国作为世界第一大经济体的实力地位和大国优势,达成能使美国人更多受益的经贸协议。在筹办二十国集团汉堡峰会期间,美国与其他主要经济体在如何看待“保护主义”的问题上分歧明显,特朗普政府高官甚至要求降低支持贸易自由化的调门。⑳
  第二,以“交易方式”对待美国同盟关系,将美国提供的安全保障承诺视为商品,要求美国的盟友和安全伙伴增加“付费”并切实承担自身责任。 竞选期间,特朗普曾多次强调美国不会再当世界警察,认为美国的盟友长期以来习惯于“搭便车”。特朗普曾公开表示北约组织“已经过时”,批评北约成员国没有尽到自己的义务,要求这些国家大幅提高军费支出,而不是让美国继续承担约70%的北约支出。【21】 虽然执政后,特朗普及其内阁成员多次表示美国仍支持和重视北约,但依然要求北约成员国尽快提升军费支出,否则美国将重新考虑对其安全承诺。2017年5月特朗普参加北约峰会期间拒绝在演讲中明确重申北约的集体防卫条款,却公开指责北约28个成员国中有23个仍未能完全履行其防务开支义务。【22】 此外,特朗普政府在调整对俄罗斯政策等方面表现出单边主义倾向,对美国同盟之间的共同价值观基础重视程度有所下降,造成了欧洲盟国的普遍担忧和不满。为了减少美国在国际安全方面的负担,特朗普政府将打击“伊斯兰国”作为外交政策的首要优先议题,旨在尽量减少美国的对外军事干预,避免在海外进行耗资甚巨的“国家建设”。【23】2017年5月,特朗普选择沙特作为其上任后首次外访的目的地,在中东地区大力推动建立以打击伊斯兰极端主义和恐怖主义、遏制伊朗为主要目标的“阿拉伯版北约”,并借此向中东盟友大卖军火,包括与沙特签署高达3500多亿美元的军售合同。特朗普还特别强调这一“交易”对增加美国国内就业的巨大利好。【24】
  第三,信奉“以实力保和平”(PeaceThroughStrength)和“强人”哲学,主张恢复美国的“军事荣耀”,更有力地巩固美国在军事安全方面的主导地位,提升军事手段在对外政策中的地位。【25】 早年曾毕业于纽约军事学院的特朗普,认为军事实力是“让美国重新伟大”的基本保障,他严厉批评奥巴马政府时期进行的军费削减损害了美国的国家安全。特朗普政府提出应大幅增加美国军费,扩大军队规模,研制和装备更先进武器,升级导弹防御系统和核武库,强化网络战能力,努力实现最高水平的军事准备状态。【26】 特别是,特朗普政府欲大力增强美国海军力量,使美国海军拥有的舰船数量从目前的270多艘增至350艘。在特朗普政府提出的2018财年联邦政府预算纲要中,军费支出高达6030亿美元,较前增加540亿美元。与之相对,特朗普政府削减了国务院、环境保护署等部门的预算,以及用于支持联合国机构、国际维和等方面事务的经费,其中国务院及美国国际开发署的预算较前减少28%,环境保护署预算则下降31%。【27】 此外,在“军事优先”理念的指引下,特朗普政府较其前任展现出敢于果断运用军事手段的姿态,如2017年4月以叙利亚政府使用化学武器为由对其进行大规模导弹攻击。值得注意的是,与奥巴马执政时期国家安全决策与行动的高度“集中化”不同,特朗普政府倾向于将军事行动权适度下放,以增加美军一线将领使用军事手段的灵活性和效度。【28】
  第四,在处理对外关系时以“不可预测”作为其基本策略,倾向于采取双边模式,对多边性的国际机制缺乏认同和信任,在全球治理等方面态度消极。【29】 为实现“美国优先”目标,特朗普政府在与相关国家谈判时通过“不可预测”提高要价,使用“引而不发”、“双边压制”等策略迫使对方就范。 在特朗普看来,双边模式更适于美国发挥强者优势,也可使谈判更有实效。 正如查尔斯·克劳萨默等人所指出的,“美国优先”实质上是一种孤立主义的外交政策,主张美国不要在参与国际事务方面浪费资源,继承了美国历史上的孤立主义者查尔斯·林德伯格等人的思想传统。【30】 与很多主流共和党人一样,特朗普本人对联合国等多边机制缺乏兴趣,认为后者虽受到美国支持但对美国的回报严重不足,且常会损害美国的利益,相信“美国可凭一己之力捍卫自身利益”。【31】 他所倚重的外交政策顾问如约翰·博尔顿等人,大多秉持单边主义的保守立场。特朗普在国内推行“美国第一”的能源政策,任命在减排问题上长期持消极态度的斯科特·普瑞特担任美国环境保护署负责人。2017年3月,特朗普签署总统行政令,推翻奥巴马政府时期的《清洁电力计划》等应对气候变化的政策。6月,特朗普不顾欧洲等各方反对,以保障美国产业工人利益等为由,断然决定美国退出《巴黎协定》,并终止对 “绿色气候基金”等国际项目的资金支持,致使全球气候治理严重受挫。【32】此外,特朗普曾公开赞扬英国脱离欧盟的决定,他在执政后对欧盟等地区性多边机制也表现出明显的轻视态度。【33】
  为落实“美国优先”的施政理念以及相关政策目标,特朗普组建了颇具特点的国家安全和外交政策团队。一是若干国会右翼强硬派议员占据了政府的重要职位。如中央情报局局长迈克·蓬佩奥原系堪萨斯州众议员,长期担任众议院情报委员会成员,在政治立场上属于“茶党”阵营。二是特朗普内阁成员多是职业军人出身。特朗普对军人较为推崇,他任命现役陆军中将赫伯特·麦克马斯特担任总统国家安全事务助理,国防部长詹姆斯·马蒂斯则出身海军陆战队,曾任美军中央司令部司令。三是“CEO治国”成为特朗普政府团队的突出特色。埃克森美孚公司前首席执行官雷克斯·蒂勒森出任国务卿。财政部长史蒂夫·努钦、总统首席战略师斯蒂芬·班农、国家经济委员会主席加里·科恩都曾供职于高盛公司。商务部长威尔伯·罗斯因大胆冒险的商业路线而闻名,被称为华尔街的“破产重组之王”。上述核心政策团队的构成对特朗普政府的外交政策制定和实际政策操作等带来了一定影响, 也是分析美国亚太政策时不可忽视的重要因素。
  值得注意的是,时至今日,特朗普政策团队中的不同圈层之间已出现明显分歧,甚至在白宫内部展开竞争。正如前助理国务卿詹姆斯·鲁宾所言,“最成问题的是特朗普任凭或助长白宫内部形成混乱的权力系统和多个中在一些政策议题上,特朗普内阁成员与特朗普本人和白宫方面的“步调”并不一致,比如国防部长马蒂斯在对俄关系问题上始终态度强硬。从过去数月的执政实践来看,特朗普政策团队中温和、稳健派力量正在发挥越来越大的作用,这将带动特朗普政府的外交政策向传统框架和方向回调,显示出日益“主流化”的倾向。【34】 再者,特朗普内阁负责国家安全和外交事务的高官之中,有很多都具有较深的资历和较强的行动能力。虽然特朗普通过在各机构派驻“白宫联络官”等做法,意图加大对政策的掌控力度,但仍不能排除相关机构各自为政的可能性。上述情况将对未来数年美国的亚太政策产生一定影响。
  二、 “以结果为导向” 的对华政策
  对华政策是美国亚太政策的关键组成部分。随着近年中国自身在地区和全球政策上的调整,以及美国战略界对中国角色的认知变化,中国问题在美国总体外交中的重要性和优先性越发增强。【35】 与奥巴马政府倾向于“从亚太看中国”不同,特朗普政府表现出“从中国看亚太”的政策取向。奥巴马执政时期,美国从军事安全、经贸关系、地区机制、价值观外交等方面制定和推动“亚太再平衡”战略,这是一种全方位的、“组合拳式”的政策设计, 奥巴马政府将中国视为亚太大棋局中的一部分。【36】与之相对,特朗普政府在对待亚太地区事务方面更加聚焦于中国,将对华政策作为其亚太政策的核心,既不讳言与中国的战略竞争关系,也对美中合作表现出更开放的姿态, 愿意“大开大合”,寻求“建设性的、以结果为导向”(constructiveandresults oriented)的对华政策,体现出特朗普政府较强的实用主义取向。【37】
  应该看到,“美国优先”及其所蕴含的“零和博弈”思维,是特朗普执政给中美关系带来的最深层挑战之一。特朗普的施政口号是“让美国重新伟大”,而在其看来,中国是让美国不再伟大的关键因素。竞选期间,特朗普对中国多有指责,称中国通过抢走美国人的就业岗位、倾销廉价商品等“强奸”美国,还声称要对中国商品全面征收45%的高关税,其“百日计划”中包含将中国列为“汇率操纵国”等内容。【38】 根据美方统计,2016年美国和中国的贸易逆差约为3470亿美元,占美国贸易逆差总额的70%。特朗普及其支持者将中国描述为导致美国经济陷入困境的“罪魁”之一,指责中国依靠 “不公平贸易”使美国成为输家。特朗普的核心政策顾问、现任白宫国家贸易委员会主席彼得·纳瓦罗宣称,帮助中国加入世界贸易组织是美国迄今犯下的最大错误,中国的崛起导致了“美国的衰落”。【39】
  可以说,特朗普政府倾向于透过“经济”这一战略棱镜看待和处理美中关系,这是其对华政策的显著特点。除了不公平贸易、汇率操纵等问题,所谓“互惠”不足也是特朗普政府对华政策的重要假设。他认为,相较于中国企业在美国的经营,美国企业在中国受到了歧视性对待,中国市场对美国资本的开放度较低,美国企业的知识产权等利益无法得到应有保护,还被迫向中国方面转移技术。【40】 为了使中国在经贸问题上对美国做出让步,特朗普甚至采取质疑“一个中国”政策等极端手段,妄图对中国提高要价,迫使中方就范。【41】 特朗普的重要智囊约翰·博尔顿曾公开表示,面对中国在经济、外交等领域对美国的挑战,美方应考虑对中国打“台湾牌”,包括在国务院正式接待台官员、升格美驻台“外交”机构、邀请台“总统”正式访问美国, 甚而直至完全恢复与台湾的“外交关系”。【42】
  实际上,特朗普核心政策团队中不乏对华“鹰派”人物。比如,白宫首席战略师斯蒂芬·班农属于极右翼阵营,自称是“经济民族主义者”,2016年3月在接受媒体采访时,鼓吹美中两国未来5—10年在南海区域必有一战。【43】 特朗普的中国政策顾问、国防部前官员白邦瑞宣称中国长期对美国进行“战略欺诈”,中国的真实战略意图就是削弱美国的全球领导地位,并且把美国赶出亚洲,因而美国需要加大对中国的压制。【44】 特朗普当政后,与国会、国防部关系密切的保守派智库在美国对华政策中的影响力有所上升。 “2049年研究所”负责人薛瑞福、企业研究所高级研究员卜大年、传统基金会高级研究员叶望辉等人对特朗普政府的亚太政策和对华政策的影响力上升,而这些人士大都长期抱有颇为负面的“中国观”,并且与台湾、日本等方面过从甚密。应当看到,过去几年来,美国战略界对中国的负面认知的确在上升,形成“中国强势论”、“另起炉灶论”等若干新的政策话语,要求全面修正对华战略的声音也不鲜见。【45】前助理国务卿、加州大学教授谢淑丽等民主党背景的战略界人士也认为,奥巴马政府对华政策“过软”,对中国若干政策动作的“反击”不力。【46】
  虽然特朗普政府对华政策预计会出现一定的“强硬转向”,但同时也具有突出的实用主义特征,表现出一定的灵活性和开放性。一方面,朝鲜核问题等成为特朗普政府面临的重大外交挑战,需要与中国合作应对。另一方面,促进美国经济发展等政策目标的实现,也有赖于美中关系的基本稳定, 所谓“‘让美国重新伟大’的道路需要途经北京”。【47】 特朗普政府执政以来, 在处理对华关系方面采取“引而不发”、“议题联动”等策略。【48】 虽然特朗普本人仍多次公开指责中国,但在对华政策上总体谨慎,在贸易、汇率、台湾、南海等政策议题上,特朗普政府尚未采取实质性的重大举措。【49】 迄今特朗普已与习近平主席举行了“海湖庄园”峰会,并多次“通电话”和进行书信往来,两国高层交往较为顺畅。特朗普表示,中国是伟大和重要的国家, 钦佩中国发展取得的历史性成就,美中两国可以实现互利共赢,美中作为合作伙伴,可以通过共同努力,推动双边关系达到历史新高度,美国政府也坚持奉行“一个中国”政策。至少从言辞上,特朗普政府对中方释放了若干积极信号。 特别是,2017年3月美国国务卿蒂勒森在访华时称,美方愿本着不冲突不对抗、相互尊重、合作共赢的精神发展对华关系。“不冲突不对抗、相互尊重、合作共赢”这14个字是中国倡议构建的中美“新型大国关系”的核心内涵,这是美国政府高层首次接过并公开使用这一政策表述。【50】 蒂勒森还表示,两国的确应当围绕“决定未来50年双边关系的问题”进行新的对话。【51】
  2017年4月习近平主席访问美国期间,特朗普政府同意与中方建立外交安全对话、全面经济对话、执法及网络安全对话、社会和人文对话等高级别对话机制。尤其是双方启动全面经济对话,并决定通过“百日计划”寻求缓和两国经贸摩擦,为实现互利共赢的经济关系探索新的路径。实际上, “全面”一词至为关键,对于疏导特朗普政府的“零和博弈”思维具有重要意义。美方同意建立新的高层交流机制,主要是为了实现“以结果为导向” 的目标。
  2017年5月,蒂勒森在对国务院雇员发表讲话时表示,应当用新的视角看待未来50年的美中关系,美方希望缩减双方对话机制的数量,同时提升参与者级别,使他们可以直接向两国的最高决策层汇报,双方还将通过建立工作组确保对话成果得以真正落实。【52】
  需要指出的是,为了实现“以结果为导向”的目标,特朗普政府将美中经贸问题与朝鲜核问题等进行“挂钩”,采取“议题联动”策略。【53】 特朗普表示,如果中国能够对朝鲜施加更大压力,美国就会在贸易、投资等议题上适当降低对中国的压力。【54】 然而,这种策略实际上存在较大风险。一是“议题联动”的可能性问题,相关议题之间是否适合进行“挂钩”、它们能否被用来“交易”是存在极大争议的。【55】 二是“议题联动”的对等性问题,一方对另一方的承诺和努力有的是“可逆的”,有的是“不可逆的”,这种交易并非是对等的,其“可交易性”需要双方之间的战略互信作为支撑,而这正是中美关系所缺乏的。三是“议题联动”的限度问题,如果中国对朝鲜的施压无法达到特朗普政府所期待的效果,后者或将做出强烈反弹,在经贸、南海甚至台湾问题上示强、报复,反而会使中美关系受到严重损害。【56】
  三、 “交易主义” 与管理同盟关系
  如何维护和管理同盟体系是美国亚太政策需要应对的主要问题。【57】 近年来,强化与日本、韩国、澳大利亚等地区盟友的关系,扩展与印度、越南等安全伙伴的军事合作,推动亚太同盟体系从“辏辐”向“网络”转型,成为奥巴马政府推进“亚太再平衡”战略的主轴之一。【58】特朗普执政以来,其 “美国优先”的政策路线以及退出TPP等决策使美国的亚洲盟友深感忧心, 美国新政府在处理与亚太盟友关系方面呈现出“交易主义”的取向。
  “交易主义”是指特朗普政府从成本—获益的角度衡量美国同盟关系的价值,将安全承诺视为一种可以用来交换的商品,更加注重借此追求美国的实际利益尤其是经济利益,价值观和意识形态等因素对同盟关系的重要性相对降低。【59】对于这种“交易主义”,前国家安全事务助理汤姆·多尼隆批评道,“卓有成效的海外联盟并不是简单的交易”,而是“对相互繁荣的共同承诺”。【60】在总统竞选期间,特朗普多次对日本、韩国等亚太盟友发表批评言论。他认为,美国为保护这些盟友的安全付出了巨大代价,而后者不仅长期在安全上“搭便车”,还在经贸问题上让美国“吃亏”。【61】 特朗普曾提出,日本应全额负担驻日美军的费用,韩国也需要大幅增加支付驻韩美军费用的比例。对于如何以低成本方式确保盟友的安全,特朗普甚至表示,可考虑允许日本、韩国采取开发核武器等举措,以降低美国对它们的安全保障投入。【62】 与此同时,特朗普对日本、韩国与美国的经贸关系大加指责,认为美国对日本的巨额贸易逆差不可接受,并抨击“美韩自贸协定”为“灾难”。【63】
  特朗普当选总统后意识到自身角色的变化,在对待美国同盟关系方面逐步向传统框架和主流政策回摆,采取了一些安抚日韩等亚太地区盟友的做法。【64】当选翌日特朗普即与时任韩国总统朴槿惠、日本首相安倍晋三通电话,承诺“美国将坚决强有力地保护韩国”,进一步强化美日关系,强调将维系对日韩的“延伸威慑”。尤其是,在安倍晋三的主动作为之下,美日首脑实现密切互动,特朗普称与安倍晋三“开启伟大友谊”。【65】2017年2月,特朗普就任总统后不久即在美国与安倍晋三举行会晤,双方同意加强安全领域的同盟关系,并建立美日高级别经济对话机制,探讨启动美日自贸谈判。在日方要求下,特朗普重申美日同盟条约适用于“尖阁群岛”(即我钓鱼岛)。【66】此外,美国国防部长马蒂斯上任后首访即选择韩国和日本,【67】国务卿蒂勒森就任后则首先同日韩澳等亚太盟友通电话,特朗普上台后的美日韩外长会议也已举行。2017年4月,副总统彭斯对日韩澳等盟国进行访问,重申美国对同盟的义务。除了日韩澳之外,特朗普政府还继续推进与菲律宾的安全合作, 恢复同泰国的军事关系,与地区盟友合作开展的“太平洋惊雷”、“金色眼镜蛇”等多边军事演习和行动也未中断。【68】
  特朗普政府上台后之所以采取安抚亚太地区盟友的做法,一方面是美国外交和安全政策的延续性所致,另一方面则是面对朝鲜核问题等现实挑战, 美国需要依靠日韩等盟友与其协调应对,特朗普政府的亚太政策明显更趋聚焦于东北亚地区。然而,特朗普政府仍坚持亚太盟友需承担更多安全责任, 为美国提供的安全保障负担更大比例的费用。对日本,美国要求其未来考虑以直接派兵等方式支援美军行动,甚至包括参与南海地区的联合巡航。日本还将从美国购入反导系统、无人机、隐型战斗机等先进装备。【69】对韩国,特朗普政府要求其为部署“萨德”反导系统支付10亿美元,而不是像此前约定的那样完全由美方承担,还威胁称如韩国不愿接受这一条件,将考虑撤回 “萨德”部署。【70】此外,特朗普政府坚持美国利益至上,大幅调整针对亚太地区的经贸政策,尤其是在上任首日即签署退出TPP的行政令。【71】在奥巴马执政时期, TPP是美国“亚太再平衡”战略的重要支柱,奥巴马多次强调TPP并非简单的自由贸易协定,而是具有抗衡中国经济影响力、巩固美国亚太同盟体系、确保美国主导国际规则制定权等方面的战略意义。【72】可以说,TPP被奥巴马政府视为一种“战略经济”举措,即通过构建美国及其盟国共同主导的经济和贸易网络,在美国并不一定经济上绝对获益的情况下,实现强化安全同盟体系、抗衡中国地区影响力等战略性目标。换言之,这种“战略经济”方略将安全获益置于经济利益之前。【73】与奥巴马政府强调“战略经济”不同,特朗普更加重视对经济获益的考量,以促进美国国内经济发展为首要目标,对盟友的让利意愿降低,甚至驱使安全盟友为美国贡献更多“真金白银”,注重汲取亚太地区的经济活力为美国自身发展服务。【74】
  在退出TPP后,特朗普政府料将以双边经贸安排为主渠道,充分发挥美国的相对经济优势,以获得更大的实际利益。特朗普政府虽重申美国对日本、韩国等国的同盟义务,但也明确要求这些国家在经贸问题上对美做出更多让步。面对特朗普政府的压力,日本政府已同意采取措施降低对美出口, 在安倍晋三的亲自协调下,丰田、软银等日本企业将大幅增加在美国的投资,预计总额达到1500亿美元,以帮助特朗普政府实现创造70万个就业岗位的目标。【75】2017年4月,美国副总统彭斯在访问韩国期间表示,美韩自贸协定于2012年3月生效后,双边商品和服务贸易增长了近200亿美元,但美国对韩贸易逆差则从2011年的132亿美元增至2016年的277亿美元。彭斯称,美国企业在韩国面临诸多市场进入壁垒,难以获得公平的竞争环境,美国将重审双方自贸协定,以确保其有利于美国经济。【76】除了日本和韩国,在特朗普政府展开的贸易逆差调查中,印尼、越南、新加坡等亚太地区安全伙伴也被“点名”,这些国家担心特朗普政府对其实施惩罚性的贸易举措。
  四、 “以实力保和平”
  特朗普本人信奉实力、敢于用强,在其所著«是时候强硬起来了»等书中呼吁着重提升美国的硬实力,以实现“让美国重新伟大”的目标。在“美国优先”理念之下,加大对美国军事力量的投入是特朗普政府进行政策调整的重要一环。特朗普及其核心政策顾问倡导的“以实力保和平”、“以实力地位为基础”等思想,对未来一个时期美国的亚太政策演进具有重要影响。【77】在很大程度上,“军事优先”成为特朗普政府亚太政策的突出取向,以贯彻所谓的“以实力保和平”方略。特朗普政府取消了奥巴马执政时期对军费的自动削减机制,大幅增加防务预算。由于特朗普政府团队中有很多军界人士,白宫与军方之间的关系将比奥巴马时期好得多。未来数年,特朗普政府将更加重视武器平台更新、优化海外军事基地等方面的军力投入,包括美国海军拥有的舰船数量将从目前的270多艘增至350艘以上,而新增的舰船等军事装备将大多部署在亚太地区。副总统彭斯在2017年4月访问亚太国家期间称,特朗普是美国军队的“最好朋友”,在特朗普领导下美国将比以往更加强大,将打造全球最强大的战斗部队。未来数年美国将在亚太地区加大军事存在,部署更多先进武器,到2020年美国60%的海军军力将聚集在亚太。
  2017年6月,国防部长马蒂斯、美军参联会主席邓福德等人在参加香格里拉对话会时,重申美国将推动在亚太地区的军力建设,包括军事装备的更新换代、加强盟国军队联演联训、提升相关国家海军力量融合等,以实现 “量质齐升”,确保美国在该地区的军事优势地位。【78】 此外,特朗普突出亚太政策的“军事色彩”也有望使美国获得更多实利,美国军工企业历来是共和党的“金主”,扩大对亚太地区盟友和安全伙伴的军售有助于特朗普实现振兴国内经济的目标。【79】
  特朗普政府的亚太政策注重军事力量建设先行,在一定程度上体现了美国战略界的共识。近年来,在中美围绕南海问题出现较多摩擦的背景下,美国战略界人士普遍认为应强化在西太平洋地区的军事威慑尤其是海军力量。【80】美国海军理论家汤姆斯·罗德温中将重提冷战时期的“海上控制”理论,呼吁美国大力维护在西太平洋地区的绝对优势,使中国为其“海上圈地”付出更大代价。【81】国防大学战略研究所资深研究员托马斯·黑姆斯提出“离岸控制”(OffGshoreControl)战略,旨在通过加强与日本等盟友的合作,切断中国的能源和商品进出口通道,提高中国发动“夺岛战”等小规模军事行动的成本,避免中国误以为其可以速战速决。现任国家安全事务助理麦克马斯特是美国军方“学院派”的代表人物,他倡导“亚太海军革命”,主张大幅增加海军舰船,强化美军第三舰队和第七舰队的协同作战能力。【82】除了加大在亚太地区的军力部署外,在“以实力保和平”的取向之下,特朗普政府选择强力应对朝鲜核问题等地区安全挑战。2016年9月朝鲜进行第五次核试验以来,朝核问题在美国外交政策中的重要性显著上升,已成为特朗普政府最紧迫的外交挑战之一。特朗普当选后,奥巴马在白宫与其会谈,如何应对朝鲜威胁是双方交流的重点。【83】美国战略界人士普遍认为,朝鲜近年加紧进行核武器和导弹试验,欲大幅提升“核导合一”能力,甚至将在2020年之前拥有对美国本土进行核打击的能力。【84】虽然在总统竞选期间特朗普曾表示自己会与朝鲜最高领导人金正恩进行对话,但在其上台后则采取对朝强硬路线,并将应对朝鲜威胁置于亚太政策的首要位置。特朗普政府宣布放弃奥巴马时期的“战略忍耐”政策,转而对朝鲜进行“极限施压”(maximumpressure),调动一切力量加大对朝鲜的国际制裁力度,并考虑必要时采取军事打击。【85】
  2017年3月,国务卿蒂勒森在访问日本和韩国期间表示,过去20年使朝鲜无核化的外交努力已经失败了,需要“新的措施”。美国常驻联合国代表妮基·黑莉表示,各种政策选择都已经被摆在桌面之上。白宫国家安全委员会主导了对朝鲜政策的全面重审,对于如何应对朝鲜的核导试验威胁,特朗普在国家安全委员会会议上称“我们必须再次开始打赢战争”。【86】除了完善对朝鲜的军事打击方案之外,特朗普政府考虑将朝鲜重新列入“支持恐怖主义国家”名单。【87】2017年3月,美国和韩国开启史无前例的大规模联合军演, 为期两个月,有超过30万人参加。美国派出FG35轰炸机等战略武器参演, 长期驻扎在美国西海岸的“卡尔·文森”号航母战斗群也加入此次演习,演习项目还包括实施“斩首行动”的特种作战以及“萨德”系统操作等内容。 上述举措表明,特朗普政府显著强化了对朝鲜的战略威慑,甚至不排除为美军展开对朝军事攻击预作准备。同时,特朗普政府加紧构建紧密的美日韩军事同盟,尤其是推动深化日本和韩国的安全关系。【88】虽然特朗普政府表示不会将“政权更迭”等作为对朝政策目标,并愿意在一定条件下与朝鲜方面进行对话,但其在“极限施压”并不奏效的情况下采取军事冒险政策的可能性仍值得警惕。2017年7月初,朝鲜宣布成功试射可打击美国本土的远程弹道导弹,美方则再次重申不排除对朝进行军事打击。
  在南海问题上,特朗普政府虽迄未采取重大挑衅性举措,但未来料将增强在南海地区的军事部署,对突发事件或作出强硬反应,其南海政策的操作或将更注重“精准性”,兼顾“战略威慑”态势与“战术突击”能力。特朗普在多个场合表示,中国在南海地区进行岛礁建设特别是建造军事设施,是对美国的不尊重。其核心顾问纳瓦罗曾撰文指出,奥巴马政府软弱的亚洲政策促使中国在南海不断采取强势行动,美国应向盟友保证自己将长期履行作为亚洲自由秩序保障者的传统职责。【89】此外,特朗普还提出可将南海问题作为牵制中国的一张牌,美国在南海问题上的政策应变得更加不可预测,从而在与中方的谈判中赢得优势。2017年1月,国务卿蒂勒森在参加参议院听证会时表示,中国在南海建设岛屿并安装军备设施的行为就像俄罗斯吞并克里米亚一样,属于“非法行为”,“他们占据领土,控制或宣布控制不属于中国的领土。”蒂勒森声称:“我们必须向中国发出一个清晰的信号:第一,停止岛屿建设。第二,你们进入这些岛屿不会被允许。”【90】
  由于应对朝鲜核问题更为紧迫、菲律宾杜特尔特政府采取“友华疏美” 政策等因素,迄今特朗普政府在南海问题上保持了相对克制。虽然近期美军在南海相关岛礁12海里内展开所谓“航行自由”行动,但并不像以往那般高调,美军太平洋总部司令哈里斯等军方人士在公开表态方面也有所收敛。【91】长期来看,美国新政府将在南海问题上保持一定的政策延续性,包括继续强调“以规则为基础”的地区秩序、开展“航行自由”行动、针对所谓“灰色区域”(GrayZone)问题加强对华制衡。【92】在参议员麦凯恩提出的“亚太稳定倡议”中,加强海上安全合作、推动“航行自由行动”常态化等是重要内容,为此其建议在未来5年每年为之投入15亿美元,以提升美国军力部署的预置性、灵活性、坚韧性和威胁性,马蒂斯、哈里斯等军方领导人对此深表赞同。【93】此外,美国也会促使日本、韩国、澳大利亚等盟友以及印度等安全伙伴在南海问题上主动作为,通过联合巡航等方式对中国施压。比如,战略和国际问题研究中心高级研究员车维德、新美国安全中心亚太项目主任克罗宁等认为,美国应推动韩国在南海问题上采取更加偏向东盟的立场,以增加应对中国的筹码。【94】此外,特朗普政府还可能增大南海问题与其他涉华敏感问题的联动性,包括在与中国进行经贸谈判时打“南海牌”。
  相较于“军事优先”和“以实力保和平”的取向,特朗普政府对东盟等地区机制和所谓“安全架构”问题的兴趣度明显减弱。【95】在奥巴马执政时期,东南亚和东盟在美国亚太战略中的位置显著前移,被称为“再平衡中的再平衡”,美国首次向东盟派驻大使,并建立“美国—东盟峰会”等新的对话协调机制。【96】特朗普在参加总统竞选期间,几乎未提及东盟和东南亚在美国外交政策中的重要性。在很大程度上,特朗普上台后美国—东盟关系一度进入 “战略迷失期”,东盟及其成员国担心被特朗普政府降格对待。【97】尤其是特朗普政府上任初期推出“禁穆令”以及退出TPP的决定,让不少东盟国家深感不满。【98】2017年4月,副总统彭斯在印度尼西亚访问期间表示,特朗普本人将出席“东亚峰会”,美国—东盟外长会议也于今年5月在华盛顿召开。此外特朗普已邀请菲律宾、新加坡、泰国等东盟国家领导人年内访美。然而, 东南亚学者仍普遍判定,较之奥巴马时期,特朗普政府对东盟及其成员国的关注和投入将明显下降。【99】值得强调的是,特朗普将把反恐问题作为美国—东盟关系的主轴之一,防范东南亚地区的伊斯兰极端主义和恐怖主义与中东、中—南亚地区的相关势力相互联动,以策应特朗普政府的总体反恐战略。
  五、 结语
  无论是特朗普的个人经历还是他对“实力政治”特别是军事力量的强调,都会让人联想起20世纪80年代带领美国“赢得冷战”的里根总统。“以实力保和平”等理念实际上正是源于里根政府,而特朗普任命的美国贸易代表罗伯特·莱特希泽等高级官员也与里根政府渊源颇深。虽然里根政府的外交政策给人以强硬、充满进攻性等印象,但实际上其政策实践也具有谨慎和克制的一面,国务卿乔治·舒尔茨等里根政府内部的传统现实主义者认为,“应当在实力基础上谋求谈判,而不会在实力基础上谋求对抗。”【100】
  里根时期美国对外政策的复杂性和多面性,对于分析特朗普政府的对外政策(包括其亚太政策)是别有启发的。特朗普上台执政数月以来,对美国内外政策持续作出调整,以落实“美国优先”的施政理念。一方面,与奥巴马政府相比,特朗普政府的国家安全和外交政策呈现出“自私的现实主义”、 “单边利己主义”、讲求“实力政治”、追求实用主义等特点,注重谋取实利和解决短期问题,不过度突出价值观和意识形态,在政策操作上具有较大灵活性,在规则、国际秩序等话题上明显降调。【101】另一方面,也不应忽视特朗普政府外交政策与前任之间的延续性。实际上,自奥巴马执政以来,美国在总体战略态势上呈现出“回缩”特性,愈加关注自身国内建设,通过与盟友的“责任分担”、“从背后领导”等为美国“甩包袱”。【102】“回缩”并不等同于 “收缩”或“退缩”,它实际上是一种“以退为进”的战略。【103】特朗普倡导的 “美国优先”不过是这种“回缩”态势的一种变奏,它将对美国实际利益的考量进一步前置。特朗普及其核心顾问对基辛格的倚重,生动地展现了美国外交传统中“现实主义”在特朗普执政时期的勃兴。【104】
  美国对外关系委员会主席理查德·哈斯认为,从外交政策看特朗普政府的开局“颇为磕磕碰碰”,但是,“如果它能不断提升改进自己的新方略并使之专业化,就很可能会取得很多的成功。”【105】“美国优先”构成了特朗普政府外交政策的鲜明底色,也将深刻影响未来一个时期美国亚太政策的基本取向。虽然特朗普选择首访中东和欧洲,但美国战略重心总体东移的轨迹不会改变。由于反恐成为特朗普政府外交政策的焦点,美国将更为注重在中东、亚太、欧洲三大战略方向上寻求动态平衡。考虑到亚太地区对美经济、安全等方面利益的重要性,美国新政府仍将会加大对该地区的关注和投入力度。【106】“亚太再平衡”的名义虽然已被特朗普政府弃用,但其中部分政策内容或会得以保留和延续。特朗普政府还将在军事力量建设、在亚太地区扩展经济影响力等方面谋划新的举措。【107】
  近期看来,特朗普政府在亚太政策上仍缺乏长远的战略谋划,更多是 “问题导向”或“危机驱动”。美国以应对朝鲜核问题为优先考量,在关乎切身安全利益的东北亚方向加大政策投入,在东南亚、南亚等方向上迄无重大动作。对亚太地区盟友,一方面着力安抚,保持一定的政策延续性,贯彻 “离岸平衡”和“责任分担”,【108】与特朗普的竞选言辞相比,他在执政后表现出日益向传统外交政策回摆的趋势。另一方面不忘捞取实惠,坚持“经济民族主义”,以安全承诺胁迫相关国家在经济上对美让利,将扩大军售等手段作为振兴美国经济、降低“领导成本”的利器。特朗普政府大幅强化军力建设,似将延续奥巴马时期“亚太再平衡”战略中的军事部分,不断强化在亚太地区的“前位部署”(forwarddeployment),力图贯彻“以实力保和平”的理念。与此同时,特朗普政府对奥巴马时期所注重的“价值观外交”、“民主推广”等兴趣下降,对东盟等地区多边机制的参与和政策投入更趋选择性、功利性。
  值得注意的是,特朗普政府外交呈现出一定的“大国共治”色彩,处理对华关系在美国亚太政策中的核心地位更为凸显,其“从中国看亚太”的政策思维和路径较为突出。中美关系对亚太地区局势的引领作用将进一步增强。应该说,特朗普政府高度重视美中关系,虽然仍将中国视为主要竞争对手,但并不寻求在亚太地区与中国陷入战略对抗。在应对朝鲜核问题等方面,特朗普政府对华借重上升。在经贸领域,特朗普政府的“零和思维”似正逐渐让位于“全面看待”,美国决策层温和稳健派力量在其中发挥的作用不可忽视。当然,也不能低估未来数年中美关系面临的挑战,包括特朗普政府的“议题联动”策略所隐含的负面影响以及美国战略界逐渐将中国视为 “全球层面的竞争者”。【109】2017年7月初,习近平主席应约与特朗普通电话时表示,两国关系“出现一些消极因素”。考虑到中美之间的“结构性矛盾”, 未来如何确保双方高层沟通和交往对中美关系切实发挥战略引领作用,值得进一步研究。
  显然,特朗普政府亚太政策的定型仍需时日,将受到国内执政状况、热点问题走向、与亚太国家互动等因素的影响。然而,中国需要重视美国亚太政策调整过程中亚太地区局势出现的各种复杂变化,包括大国关系的演变、中等国家的战略走向以及地区安全和经济治理的“赤字”等。尤其是,出于对美国亚太政策的担忧和焦虑,日本、澳大利亚、印度等国或将更为积极地 “串联”,加之美国本身也有意在“印度洋—太平洋”战略框架下扶持“日澳印+X”的地区合作模式,亚洲“多强竞争”的态势将会越发深化,中国面临的周边外交形势也将随之更趋复杂。【110】 当然,中国也不应忽视特朗普政府亚太政策调整期所带来的机遇,包括积极稳妥推动«南海行为准则»磋商进程、补足与东南亚国家之间的战略互信短板、强化对亚太经济一体化和地区治理的引领性作用、进一步充实和细化“亚洲新安全观”,这些举措将有助于构建中美在亚太地区的良性互动格局。总之,中国需要继续深入研判“特朗普冲击”对中美关系的全方位影响,更为主动地适应两国关系竞争与合作同时上升的“新常态”,对事实上的中美“新型大国关系”进行有效管理, 进一步强化各种政策手段的统筹运用,切实维护和延续中国的重要战略机遇期。
  注释略。

发布时间:2017年07月15日 来源时间:
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