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从少数民族干部看中国精英选拔制度

作者:李成,Yiou Zhang   来源:中美聚焦  已有 797人浏览 字体放大  字体缩小
  编者按 李成和张逸欧在本文中探讨了中国精英任用制度中关于选拔少数民族领导人的规范和范例。本文及中文翻译来自中美聚焦。
  由于充斥着裙带关系和派系斗争,中国精英政治长期以来一直被看成是变幻不定的游戏,政治不稳定、不确定的阴影从来未曾远离。虽然过去30年来,中国领导层一直努力将制度规范纳入其精英选拔过程,但人们始终担心这个新生制度性机制的有效性和持久性。不过,中国政治的观察家们是不是过于吹毛求疵,忽视了 精英招募中重要的制度性进步了呢?已经宣布的相关条例,究竟在多大程度上得到了切实执行?在这一过程当中,制度限制和政治障碍到底是什么?
  对少数民族干部的选拔是很好的研究案例,它有益地揭示了这个问题。中国是一个以汉族为主体的多民族国家,中国共产党早就意识到,把少数民族干部纳入 党和国家精英,即可以用来作宣传,也可以让少数民族群体觉得这个体制能给他们提供进阶机会。1949年中华人民共和国成立以来,几代中共领导人一直都在努力招募培养少数民族干部。虽然多年来下发了多个关于选拔少数民族干部的指导方针和指示,但直到1984年全国人大通过《中华人民共和国民族区域自治法》, 这套体系才正式制度化。
  自治法规定,所有少数民族自治区地方政府(从乡镇级到省级)的最高职务都应该由具有区内主要少数民族背景的领导干部担任。地方政府负责人仅次于党委书记,拥有重要的决策权和区内事务管理权。中国有155个少数民族自治地方,其中包括5个省级区,30个州,120个县。据中国政府的资料,目前这些地方 的政府负责人均不是汉族。实际上,自治法实施以来,这一特殊的制度规定在省一级从未破例。而且,在2002年对自治法的修正中,对中国政治制度当中的民族区域自治制度的定义从“重要”改成了“基本”,突显了少数民族干部选拔过程的稳步制度化。
  在中国政治高层,挑选少数民族领导人更多靠的是非正式标准,而不是显性规则。在1987年十三大以来组成的六届中共中央委员会当中,尽管没有明文规 定少数民族在这个最高领导层的应占比例,但少数民族委员始终占10-11%(包括正式委员和候补委员)。而且这一比例几乎比前五届高出近一倍,这说明,中共更加重视要在重要机构内保持少数民族稳定的代表性。不过,中央委员会的绝大多数少数民族成员都只是候补委员。例如,第十八届中央委员会中,少数民族正式 委员只有10人(占4.9%),过去30年里,只有一位少数民族(回族)领导人回良玉是政治局委员。
  在国务院,国家民族事务委员会主任一直由少数民族干部担任。通常,还会有至少一位少数民族领导出任国务委员或副总理,如司马义•艾买提1993年至 2003年任国务委员,回良玉2003年至2013年任副总理,戴秉国2008年至2013年任国务委员,杨晶2013年至今任国务委员。
  当然,中共领导层并没有让少数民族人士参与它的国家事务最终决策。少数民族领导人从未进入过中国事实上的权力核心——政治局常务委员会。在五个少数 民族自治区,区委书记这个最高职位30年来一直由汉人担任。在不是由少数民族自治的省里,少数民族干部做党委书记也不多见,最近30年来仅有的三个例外是前江苏省委书记回良玉、前贵州省委书记石宗源和现任吉林省委书记巴音朝鲁。
  分析人士通常借人际关系、派系身份等因素,来评估一位领导人的晋升前景。结合传统做法和对制度规范的理解,我们能够识别出领导层中的一些后起之秀。 现在的中共中央委员会少数民族委员当中,蒙古族干部杨晶(1955年生)和维吾尔族干部努尔•白克力(1961年生)由于有大量领导经验,有可能成为下届 政治局委员的人选。
  杨晶现任中共中央书记处书记、国务委员(兼国务院秘书长)。他在党和政府国家一级机构中同时担任关键的管理职务,这在少数民族领导人中是罕见的。杨晶是内蒙古准格尔旗人,事业起步于他所在自治区的共青团,1993年他任共青团内蒙古自治区委书记。因此,杨晶也被视为团派的上升期领导人。2004年到 2008年,杨晶担任内蒙古自治区政府主席。之后他调到北京,出任国家民族事务委员会主任。由于他的少数民族身份和团派背景,杨晶迅速升到了现在的位置。
  与杨晶相仿,巴音朝鲁的晋升也主要通过共青团系统。担任共青团内蒙古自治区委书记后不久,巴音朝鲁于1993年被提拔为共青团中央书记处书记,在后来的几年当中他与当时主管共青团中央书记处的李克强一起工作。2001年,巴音朝鲁调到浙江,比习近平到浙江早了一年。在浙江,他任副省长 (2001-2003年)、浙江省委常委、宁波市委书记(2003-2010年)。之后他又调到吉林担任多个领导任务,并于2014年正式出任吉林省委书 记。巴音朝鲁目前是唯一任省委书记的少数民族干部。作为一个有大量地方经验、与习近平和李克强有密切工作关系的少数民族干部,巴音朝鲁显然很有机会继续晋 升。
  努尔•白克力现任国家能源局长和国家发改委副主任,是部级干部中为数不多的年轻干部(1960年以后出生)之一。努尔•白克力出生在新疆博乐,维吾尔族,他的主要工作经历是在家乡自治区,先是在新疆大学党委,后成为乌鲁木齐市市长(1998-2000年)。2008年,47岁的努尔•白克力出任新疆 维吾尔自治区主席。任新疆第二把手六年之后,努尔•白克力调任现在的中央级职务。他的任命值得注意,因为这是第一次由一位少数民族干部来领导国家至关重要 的经济机构。
  对少数民族领导人任用模式的简单回顾,清楚地说明了制度规范对少数民族精英选拔的作用。这些制度规范为各级管理层当中少数民族干部代表性的稳定提供 了一个框架。上面讨论到的三位少数民族干部后起之秀,他们在所在自治区建立事业时,都得益于这种制度安排。但他们的情况也证明,人际关系和派系政治仍然发 挥着重要作用,特别是晋升顶层领导岗位的时候。
  即将召开的十九大将进一步揭示,制度化会在多大程度上增加少数民族在中国精英政治中的代表性。从观察中国领导层政治的这一特点,我们开始对重要途径有所感知,透过这种途径,大量的制度规范在塑造着中国的精英招募。这些进展无疑将更广泛地影响中国的政治,因此,它们会继续是我们关注与分析的重点。
  作者:
  Cheng Li, Director - 约翰•桑顿中国中心Senior Fellow - Foreign Policy
  Yiou Zhang, Graduate Student - Johns Hopkins University
发布时间:2017年05月11日 来源时间:2017年04月21日
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