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帕拉格·康纳:七个总统比一个好

作者:帕拉格·康纳   来源:观察者网  已有 388人浏览 放大  缩小
  【许多美国人认为,特朗普不按常理出牌的举动可能导致国家偏离正轨,但又苦于白宫、国会、最高法院都被共和党控制,无法对形成有效制衡。而另一种长期担忧在于,美国体制过于强调对抗性政治,缺乏发展性政策。如何在平衡权力的同时有所作为?新加坡国立大学亚洲与全球化研究中心高级研究员帕拉格·康纳在新著《美国的专主制:信息国家的崛起》中,以瑞士和新加坡为原型,提出一种无关民主、重视治理质量、由专家集体领导的治理范式——“专主制”。
  经作者授权,观察者网翻译全书并将在近期陆续以连载的形式刊登中文版,本文节选自原书第三章“七个总统比一个好”的第一节“从椭圆办公室到圆桌会议”。观察者网杨晗轶译。】
  《美国的专主制:信息国家的崛起》
  如果说世界最古老的民主国家(瑞士)、最闪亮的专主制城市国家(新加坡)和最新的超级大国(中国)之间有什么共同之处的话,那就是它们虽然名义上只有一个“国家元首”,但实际上都是集体领导。在由七人组成的领导集体中,各委员高度互补地组合在一起,形成联合管理式结构。每个领导成员不是各扫门前雪,而是作为一个团队,共同对国家体制的整体成功负责。
  今天的美国比历史上任何时期都更需要集体领导制。刚选出了历史上首位毫无政治经验的总统,美国需要一种类似于企业董事会的机制来为国家整体方向纠偏,不能把权力集中于一个人身上。随着世界变得高度复杂,没有谁能以一人之力独揽全局。七个总统比一个好,就这么简单。
  在民主传统最悠久的瑞士,人民不直接选举总统。公民投票选举议会,议会任命由七人组成的联邦执行委员会。
  瑞士有近二十个政党,主要政党有四个,各自至少在联邦委员会中拥有一个席位,由主要政党组成的联合政府已经执政50余年。不同党派在委员会相互制衡(瑞士称为“调和体系”),形成内部反对党机制,即兼顾各方观点,又避免僵持停滞。
  瑞士联邦政府的组建机制最令人赞叹之处是,它既是民主式的又是专主式的,因此被称为“魔法公式”。跨政党领导集体颁布的政策具有高度连续性,远胜于两党翻来覆去地周期性更迭,也避免了选举疲劳伤害政治参与度。
  随着李光耀于二十多年前告别政治第一线,新加坡已开始借鉴瑞士经验。尽管李显龙是李光耀的儿子,但他并没有实行政令统治。两名副总理分别负责安全/内政以及经济/社会政策,他们此前都有在多个部委担任一把手的经验。每隔两年,人民行动党都会选出由12-18人组成的中央执行委员会,协助处理领导事务。李显龙本人曾担任副总理职务14年之久,算得上是政坛老手。
  在不久的将来,连新加坡总统这个虚职的人选都必须经由民众选举方能产生,并将依法获得一些实权,比如保护国家巨额财政储备免受民粹主义提案侵蚀。
  2015年,年轻的内阁成员维文成为新加坡外交部长,我向朋友询问,谁来做他的顾问?因为在美国,新上任的国务卿或总统候选人都必须跟基辛格吃顿午餐,否则人们就觉得他们没有能力在地图上辨认出俄罗斯的位置。新加坡并不强调资历,只要前任外长的工作经验有助于现任外长判断情势,他们随时可以提供帮助。
  中共中央政治局选拔常委的标准是政绩和经验。每名常委都拥有在多个省级行政单位担任领导的经历,管理过的人口可能与美国一样多。他们的专业背景覆盖工业、农业、教育等多个领域。中国不是代议制民主国家,但领导人深谙治理之道,他们的执政水平也将获得评价:2013年全国人大3000名代表对国务院25个部委的领导进行打分,大多数部长满意度超过98%,但教育、环境保护、住房和城乡建设部门领导只有93%,并且有代表明确表示反对意见。这说明在越重要的事务上,人民的期望就越高。
  复旦大学教授张维为曾担任过邓小平的翻译,他把中国模式归纳为选拔加选举。毫无疑问,政治局常委之间也存在竞争,但我们应将政治局常委会本身视作一个领导集体,每执政十年进行一次大规模权力交接 。不管谁被挑选为接班人,在成为领导集体的头号人物之前,都至少有五年时间充分参与国家治理工作。
  尽管治理着全球人口最庞大的国家,中国领导人从不抱怨压力太大、头绪太多或工作太辛苦。原因之一在于,他们已经从政令治国转向委员会治国。我们必须铭记,建立共产主义中国和资本主义中国的,是同一个党。1949至1979年中共实行计划经济,而在那以后,中国政府已积累了近四十年的市场经验。
  在执政过程中,中国领导层多次自我纠偏,展现出极强的适应能力,完全颠覆了西方关于中共“僵化”的陈词滥调。外界认为,中国每一代领导人之所以能在任期内做成许多大事,是一党执政的必然结果。这种说法忽略了集体领导结构的关键作用。
  在七名常委的背后,有由25人组成的中央政治局和300余人的中央委员会,这个领导集体不但讨论政策的方方面面,而且拥有对党和军队大多数关键职位的任免权。它包括了地方事务、经济、立法、反腐和国家安全等领域的所有高级领导人。这种结构意味着,每名常委在国家治理工作中的参与度都远远高于美国内阁部长,后者只负责某一领域的事务。
  集体领导制度是外交政策的巨大财富,在任期前两年,习近平和李克强走访了50个国家,签署了数千亿美元贸易与投资协议,推出了雄心勃勃的改革计划。中国领导人或许对稳定有着固执的追求,但他们绝不是会使中国坠入深渊的“坏皇帝”。
  在中国和新加坡政坛,任何人缺少主政一方或者管理官僚机构的经验,都不可能进入最高领导层。李光耀曾说,长期担任部长或上市公司总裁的人,才能胜任总统职务,化不可能为可能。他理想中的领导人选是个富有领导才干和想象力的数学极客。政治家和银行家一样,应该避免夸夸其谈,他们不能仅仅是雄辩家,还必须是擅于应对各种情况的管理者。
  许多人认为,要给国家政策带来重大改革,起码需要十年时间。而在所有美国总统中,只有大萧条和二战时期的富兰克林·罗斯福达到这个长度。他启动了田纳西河谷管理局和工程进度管理局等大型计划,创造了大批就业岗位,创建了社会保障系统、证券交易委员会和联邦存款保险公司,不但使经济回到正轨,而且从制度上规范金融防止再度爆发危机。
  相比之下,奥巴马的主要工作内容是带领美国从金融危机、伊拉克和阿富汗战争中止损,这个过程一直持续了八年,但其间奥巴马还是因为民主党国会中期选举失利而大大分心。这说明在美国,行动和选举、政策和政治之间往往是无法兼顾的。
  奥巴马和部分曾经连任的美国总统都说过,在第二任期内工作更加得心应手,因为他们无需考虑选举的问题,可以专注于政策。然而,美国真的要用选举让总统先度过应接不暇的四年,才能踏踏实实干工作吗? 为何不遵循许多专家的建议,规定总统只干一届,任期延长至六到八年呢?
  让-克洛德·容克在成为欧盟委员会主席之前,曾担任卢森堡首相近二十年。期间他曾说过一句著名的话:“我们都知道要做什么,但一旦着手去做,便再也看不到连任的希望。”
  那么关键的问题在于:干实事重要,还是连任重要呢?舆论时常批评欧盟领导层存在“民主赤字”,但事实上,欧盟恰恰需要给予技术专家更充分的施政空间,让他们建设和巩固欧洲,而不是向旨在瓦解欧洲的民粹主义投降。
  在第一个任期内,奥巴马曾把反对党纳入政府内阁,但在第二个任期内放弃了这种自负的做法,把政府变成了忠实者的回音室。他或许是在无意之间走上集中化路线,但这正符合前任总统们展现出的共同规律。也就是说,美国行政领导人的理想很丰满,但现实太骨感:美国总统往往最后都会变成专横独裁者而不自知。
  美国内阁部长的去留往往视总统好恶而定,而这段任职经历往往只有待他们卸任后进入华尔街,写作回忆录和巡回演讲时才会带来好处。如果政府公职全靠个人特权而不是职业素质,那么谁来为公众利益服务呢?
  相比之下,英国和其前殖民地新加坡实行议会制度,政府内阁全部出自由选举产生的议员队伍,议会委员会挑选最具资质的人选进入内阁。相比经常产生总统“亲友团”的美国内阁制度,这种制度更加民主,也更重视贤能,因此很少出现政治素人学习从政的情况。
  奥巴马在劳工、教育和交通等关键岗位上任命的内阁部长都不妥善具备繁杂政务的能力,如今这个现象必然在特朗普政府中再次出现。
  此外,从本质上看,美国内阁各部门是彼此孤立的,总统无法凭一己之力在部门之间协调产生合力,对各种情境进行全盘分析和权衡,以应对本时代越来越复杂的挑战。
  如果美国内阁真正实行集体领导制,增强决策磋商,弱化内部区隔,行政部门将朝智慧化长足迈进。由于美国宪法对内阁只字未提,总统有权以任何方式组阁。他应该选择国会推举的资深议员,以及经验丰富的州长。通过辅助机构和轮替机制,国会议员可以作为内阁候补成员向总统提供意见,也可能接受委员会的正式任命。这种内阁不仅包括民选总统,也包括民选议员,政府民主程度因此倍增。此外,这种内置 “反对党团队”的领导集体更具跨党派公信力,在国会中比总统拥有更大的杠杆。更重要的一点是,在集体领导制之下,政策成败与内阁成员的切身利益密切相关,没人能作壁上观。
  为了提高内阁效率,各部门应明确各自职权划分,减少交叉领域,杜绝资源浪费。例如:交通部和住城部可以合并为基础设施部;能源部、农业部和内政部和环保署应该合并为能源与环境部;另外商务部与贸易代表办公室、国防与国土安全部、教育部与劳工部等,都可以进行某种程度上的合并。内阁规模不论大小,中央决策机构都应是由总统、副总统和5至7名关键部门(如国防、财政、司法和基建)领导组成的执行委员会。这样一来,约半数内阁成员将由选当选议员兼任,四分之一为经验丰富的公务员,四分之一由总统亲自任命。
  为给政府观念引入颠覆性变革,有才能的企业家和公民领袖理应在内阁拥有一席之地。美国既然想快速建设国家宽带网络,何不吸纳IT巨头思科公司的总裁约翰·钱伯斯?谁比他更熟悉互联网基础设施和大型企业运作?
  目前,白宫的就业和竞争力委员会已经吸收了通用电气的杰弗里·伊梅尔特和脸书的雪莉·桑德伯格等企业高管;国防部顾问委员会也采取了类似举措。然而,这种特设机制流动性太高,不具备真正的权威性,美国政府需要法定的跨部门机构来制定并实施重大政策。
  专家领导型内阁有助于美国政府克服长期以来的内部分裂问题。从1945年至今,同一政党控制白宫和国会的时间只有26年。由于无法获得国会立法支持,以往四任总统签发了近千条总统令,其中一半以上是奥巴马的“功劳” 。在医疗保健、食品安全、劳工保护、空气污染、最低工资、航空旅客权利、网络中立性和无人机等问题上,奥巴马政府动用法律杠杆重写规则,没有把时间浪费在与国会徒劳无功的拉锯战上。
  但近年来,国会一再在移民、战争和政府支出等领域挑战总统的行政权。如果当局再不澄清行政命令的必要性,这种权宜之计可能演化为宪法危机。
  目前,共和党控制了白宫、国会和最高法院。只有组建政见多样化的领导集体,才能弥补特朗普执政经验的匮乏,平衡其煽动性的奇谈怪论。这样一来,特朗普没法冲动行事,而必须争取高级官员的支持(几乎所有人的政府经验都比他丰富)。考虑到特朗普年事较高——堪比当年的里根——不具备独揽国内外事务的精力,集体领导制可以更好地处理繁重的政务。相比总统独掌大权、副总统角色定义模糊的美国模式,这样的模式难道不是更优越吗?
  (观察者网杨晗轶译)
发布时间:2017年04月29日 来源时间:2017年04月28日
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