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特朗普“美国优先”的贸易政策目标能否实现

作者:宋泓   来源:澎湃新闻   字体放大  字体缩小
  【编者按】
  北京时间1月21日凌晨1点,美国总统当选人唐纳德·特朗普(Donald Trump)将正式宣誓就职。从参加竞选、到大选辩论,再到胜选,特朗普的言论和主张引发了美国人民、全球媒体长篇累牍的批评、谩骂,以及抗议。但是,这些都不能改变特朗普即将就任美国总统的事实。即将正式就职的特朗普,他的贸易政策真的会如他此前说的那般?他的贸易政策会产生哪些影响?
  中国社会科学院世界经济与政治研究所所长助理、研究员宋泓从特朗普执政后的贸易政策目标、实施的可能性、贸易政策的变化,以及贸易政策实施后的影响等方面阐述了特朗普执政后美国的全球贸易政策。
  此篇重点阐述特朗普的执政理念及其贸易政策,贸易政策目标能否实现,以及实施的可能性。在这篇文章中,宋泓研究员通过逐一分析特朗普提过的七个与贸易相关的政策,得出了特朗普贸易政策的核心就是稳住、甚至阻止区域化和全球化的进一步发展,将美国企业和产业留在国内,并通过双边贸易协定打开外国的出口市场,从而,为美国工人创造更多的就业和财富。
  下篇详见“特朗普贸易政策是转折,还是昙花一现?”一文。

  2016年11月22日,美国当选总统特朗普通过视频公开宣布其执政理念和执政百日将要采取和实施的政策。其中,“美国优先”(Put America first)成为明确的执政理念。该理念的核心是:不论是在炼钢、造车还是在治疗疾病方面,希望下一代的生产和创新发生在美国,从而为美国工人创造财富和就业机会。
  表1汇总了特朗普竞选总统以来倾向、甚至宣布将要采取的直接以及间接与贸易相关的主要政策。
  在贸易政策方面,首先,特朗普政府将要发表一个通告,退出跨太平洋伙伴关系(TPP)协定。特朗普认为,该协议对于美国来讲,将是一场(潜在的)灾难。其次,美国将和其他国家磋商公平的双边贸易协定,以便将工作岗位和产业重新带回美国。在能源领域中,特朗普也要废除种种限制,以创造成千上万的高水平、高增加值就业机会,等等。总之,特朗普政府贸易和经济政策的主线将是:“美国优先;就业至上;重构美国的中产阶级(rebuild our middle class),重建伟大的美国(make America great again)。”
  2016年11月27日,特朗普再次宣布将降低美国的公司所得税,从35%降低到15%,并引发法国和德国等国家的抗议(12月1日);11月30日,公开劝阻凯利(Carrier)公司海外外包活动,通过税收优惠以及取消母公司参与政府采购合同威胁迫使该公司将外包活动留在美国。
  实际上,这些举措也是特朗普竞选纲领的核心。在竞选期间,沿着同样的逻辑,他还提出了要退出世界贸易组织(WTO),重新谈判北美自由贸易协议(NAFTA),甚至也要重新谈判一些现有的双边协议;要清退非法入境的劳工,在美墨边境建立围墙;对中国和墨西哥的进口产品征收高额关税。
  下面我们分别分析表1中的七项政策。
  第一,退出TPP。
  TPP的签署和实施会带来两个方面的重大变化,其一是新的贸易和投资规则的形成。TPP的标签之一,是为下一代的贸易和投资确定新的规则。这些规则不仅仅涉及到边界之上的市场准入和各种限制,更牵扯到边境后影响公平竞争、营商环境的各种规制。在TPP之下,如果各成员国内的规则环境都相同了,对于贸易和投资也都开放了,那么会发生什么样的事情呢?首先,区域内的货物和贸易都可以自由流动;其次,更重要的是,投资甚至劳动力(高素质劳动力)也可以自由流动,这样,各成员国公司的生产和经营活动都会按照不同国家的比较优势跨区域、甚或全球化进行。
  那么,这样的跨区域、甚或全球化经营活动,对美国等发达国家会造成什么样的影响呢?我们以TPP中优先开放的电信、金融、保险和航空快递业等为例。美国电信产业的生产和服务提供活动,可以大规模地转移到海外进行——一方面就近满足当地的需求(供应海外市场,并且如果当地的市场足够大的话),另一方面,也可以从海外供应美国市场。实际上,在过去几十年中,全球化以及美国电信业的开放(虽然尚未达到TPP所期望的程度),已经使得该产业的经营活动大量外包,整个产业处于逆差状态。其中的计算机服务,自金融危机期间的2008、2009年以后,更是贸易逆差不断扩大,每年都超过100亿美元。同样地,金融、保险和航空快递业中的开放和规制环境改善也会带来类似的变化。
  另外,美国人引以为豪的研究和开发活动,也会因为知识产权保护的加强而发生很大的改变。1999——2008年,美国跨国公司在海外进行的研究和开发活动比例不断提高,金额也不断增加:从1999年的13%和180亿美元增加到2008年的17%和420亿美元。知识产权保护的增强,一方面会带来更多的专利特许收益,另一方面,也会促使美国和西方国家的跨国公司更放心地在海外低成本国家和地区从事研发活动,从而,导致高附加值工作岗位的流失。
  即便是通过劳工、环保规则限制了其他国家的不平等竞争,但是,地理上的限制以及经济发展水平上的差距还是会导致美国等发达国家与新兴市场国家之间的工资率的巨大差别。因此,同样的生产和经营活动,跨国公司一定会更多地选择成本更低、且经营环境规范、稳定的地区来进行。这样,TPP下的新规则和制度安排,不仅会带来生产效率的提高,也会导致工作机会、尤其是高附加值、高薪的工作机会的流失。从事同样的研究和开发活动,一个研发人员的工资,在印度,只是在美国的几分之一、甚至十几分之一!这样的工作为什么一定要在美国进行呢?
  其二是市场的开放。贸易开放的就业效应表现在两个方面。1)产业结构的调整以及相应的进口竞争所造成的就业效应。贸易开放后,一个国家的比较优势产业会得到扩张,劣势产业会得到抑制、甚至淘汰,从而带来就业效应。但是,在发达国家中,新创造的就业机会,主要集中在高端的制造业以及服务业领域中。在低端的劳动密集型产业被代替、高端的技术密集型和资本密集型产业不断扩张的调整中,总体就业机会的减少是难免的。2)生产效率提高所造成的就业效应。贸易开放后,国际分工的扩大,专业化程度以及熟练程度的提高都会增进生产效率,从而减少就业需求。与现有的FTA安排相比,TPP所实现的市场开放更彻底、范围更加广泛:在货物领域,自由化的产品达到了99%,在服务领域,也远远超出现有FTAs以及WTO服务贸易协定的水平。
  总之,TPP形成的是未来的规则,以及未来的市场开放。退出TPP,不会对美国现有的海外市场机会造成影响,却能阻止新规则的形成和更进一步的开放,以及基于这种规则和开放之上的区域化、全球化趋势,避免美国企业和产业、尤其是服务业进一步向海外转移。但是,退出TPP也会付出很大的代价。在经济方面,退出TTP标志着美国放弃了为新的贸易和投资确定国际规则的领导权。更重要的是,在地缘政治方面,TPP还是美国重返亚太、巩固联盟的重要抓手。退出TPP将使得群龙无首的亚太盟友们无所适从,也为潜在的竞争者提供了弥补空缺的机会。尽管特朗普信誓旦旦地要退出TPP,但是,长远来看,能坚持多久,是否会以不同形式重新回归仍值得关注。
  第二,重新谈判NAFTA及双边贸易协定。
  通过双边贸易协定,促进就业和产业留在美国,只有在这样两种情况下,才有可能:其一,与现有的情形相比,能够大大增加美国的出口机会,从而带动出口部门的扩张以及就业的增加。
  这里,现有的情形是指:美国通过WTO和164个成员确定最惠国关税,并获得市场准入机会;同时,通过14个双边和区域贸易协定,和20个国家确定特惠关税安排。要在此基础上进一步扩大美国产品和服务的出口市场机会。首先,必须锁定这些机会,不能恶化;其次,要进一步开拓新的出口市场。
  就NAFTA的重新谈判而言,现有的开放水平已经很高了。以货物贸易为例,美国农产品出口值的97.5%、工业产品出口值的100%在加拿大市场都是零关税;美国农产品出口值的94.4%、工业产品出口值的99.1%在墨西哥市场上也都是零关税。这方面能够改进的余地已经非常小了。在服务贸易以及投资领域中也类似。而在新议题以及规则方面,美国通过鼓励加拿大和墨西哥参与TPP谈判已经解决了这些问题,甚至扩大了货物贸易领域中的市场机会。因此,重新谈判NAFTA,在退出TPP的条件下,从某种程度上看,就是重新包装TPP的成果,放在双边协定的框架之中而已。
  在双边贸易协定方面,美国目前生效并实施的双边协议只有12个,另外有两个区域贸易协定,即:与加拿大和墨西哥签署的NAFTA,以及与哥斯达黎加、萨尔瓦多、危地马拉、洪都拉斯、尼加拉瓜和多米尼加共和国签署的多米尼加-中美洲(CAFTA-DR)自贸区协议,共涉及8个国家。因此,潜在的双边谈判伙伴还很多。
  其中,除了加拿大之外,美国尚没有和中国、欧盟、日本和墨西哥签订双边协定。但是,实际上,通过NAFTA,与墨西哥相当于签订了这种协定,通过TPP谈判也相当于与日本签订了双边协定。同时,在过去几年中,美国也与欧盟进行了双边的TTIP谈判,并且,取得了一定的进展。只有与中国尚没有进行这方面的谈判。理论上讲,与保护水平较高、市场开放程度较低的新兴发展中大国进行双边贸易谈判,签订高水平的贸易协定,促进美国出口的作用会更加明显。因此,中国应该是特朗普政府优先选择的双边谈判对象。但是,与中国等新兴国家进行贸易谈判的难度也很大。比如,这些新兴大国是否会同意和美国进行这种双边谈判,即便同意,是否能够达成特朗普满意的协定,需要花费多长时间也都无法确定。并且,是否应该、能否实现基于“对等的、互惠性的”基础之上的双边贸易协定谈判也有很大的疑问。
  这样,即便是采取了一些锁定现有多边以及区域贸易协定开放水平的措施,通过双边贸易协定的形式,特朗普政府也很难实现美国出口贸易的实质性扩张,从而创造更多的就业机会。
  其二,稳住现有的区域、甚至全球生产网络规模,阻止美国公司的进一步产业转移以及业务外包活动,不增加就业岗位的流失。如果有可能,进一步阻断某些现有的区域、甚或全球性生产网络的联系,促使部分产业和企业回流本土,从而创造更多的就业。
  美国企业和产业已经充分参与到区域和全球生产网络之中。从1960年代开始,美国企业就开始在美墨边境地区开展“客户加工工业”活动,并在随后几十年中,逐渐建设成NAFTA下的北美生产基地;在亚太地区,也是美国企业最早从事电子产品的分包活动。在1980年代中后期,更是在微软和英特尔公司的推动下,发动了一场全球范围的“温特主义”(Wintelism)革命,推动计算机产业的专业化和标准化,使得传统的垂直一体化战略过时,并带动整个世界进入到信息化时代。现在,在美国不少产业中,存在着很多只经营品牌和营销、或者研发和设计的“虚拟公司”,其他活动都分包在世界各地进行,前者如耐克公司,后者如苹果公司等。
  因此,通过双边贸易谈判,一方面,可以推进与重点国家的市场开放,另一方面,限制和约束多边基础之上的规则形成,以及区域、甚或全球生产网络以及价值链的构建。这样,即便是通过双边的谈判,尤其是与中国、墨西哥等国家的双边协议,能够直接增加的出口市场也有限。但是,却能够将这些国家的区域、甚或全球加工、组装、制造基地的角色大大弱化,从而稳住美国产业和企业的进一步区域化、全球化的步伐。
  第三,退出WTO。
  WTO所代表的是一个以规则为基础的多边国际贸易秩序。这种秩序,一方面有利于成员之间的国际分工形成;更重要的是,最近30多年以来,也有利于区域、甚至全球价值链和生产网络的构建,并引发发达国家的一些产业大规模向外转移而空心化。特朗普要退出WTO,从某种程度讲,就是为了退出这种以规则为基础的国际贸易秩序,阻止美国企业和产业从事基于这种秩序之上的区域、甚或全球价值链构建活动,以留在国内。
  另外,退出WTO,还要在国外市场上面临更高的准入壁垒。比如,就货物进口关税而言,一个国家的一种商品(一个关税税则),通常同时存在着三种不同的税率:一般进口关税、最惠国进口关税以及双边或者区域贸易协定下的特惠关税。其中,前者最高、特惠关税最低(大多数情况下为零),最惠国关税处于中间水平。WTO成员都享受最惠国关税。如果退出WTO,而又没有和这个国家签署双边或者区域贸易协定,就要面临一般进口关税。这样,美国的出口产品和劳务的竞争力就会受到消损,从而出口量下降,就业减少。特朗普的办法是通过双边贸易谈判避免这种情况的发生。利用美国强大的市场影响力,迫使其他国家作出不低于WTO最惠国关税水平的承诺。实际上,和美国签署双边协定的国家,绝大部分产品的关税都已降为零。
  但是,退出WTO,美国却会遭受巨大的代价。首先,需要和现有164个WTO成员中,没有签订双边协定的151个成员进行双边贸易协定的谈判。这个工作需要花费很长的时间,投入很多的人力和财力才能完成。其次,以WTO为基础的国际贸易秩序是美国倡导和领导建立起来的。退出WTO会使得美国的国际领导力以及信誉大打折扣。因此,更可行的选择是,留在WTO,但同时和重点国家(中国和墨西哥等)进行双边贸易谈判,限制基于多边规则之上的区域化和多边化的急速推进。综合来看,特朗普政府退出WTO的可能性较小。
  第四,对于墨西哥和中国的进口产品分别征收35%和45%的关税。
  从国内程序来看,这样做是完全可能的。但是,这样做,并且,在美国没有退出WTO的条件下,中国或者墨西哥(WTO成员)可以在WTO中进行起诉,并在WTO裁决后采取反制措施。如果美国退出了WTO,那么,这些国家则可以对来自美国的进口产品征收报复性的关税,从而,爆发贸易战。这样,在前一种情形下,是搬起石头砸自己的脚;在后一种情形下,则是两败俱伤,适得其反。只有在墨西哥和中国忍气吞声,不采取报复性措施的条件下,才会带来美国贸易平衡的改善,创造出更多的就业机会。显然,墨西哥和中国政府不会坐以待毙。
  但是,为什么特朗普会提出这样极端的政策呢?一种合理的解释是,他对于中美以及美墨之间的巨额贸易逆差、产生这种贸易逆差的北美区域生产网络(墨西哥是制造基地)以及全球生产网络(中国是制造基地)非常不满。全面提升来自这两个国家的进口产品的关税,就可以隔断这种生产网络的正常运转,阻止美国企业和产业的向外转移。这样,特朗普政府对中国和墨西哥进口产品征收高额关税,挑起大规模贸易战的可能性比较小;而采取直接的双边贸易谈判以及优惠美国企业和产业发展的国内措施则效果要更好一些。
  第五,降低企业所得税比率,从目前的35%降低到15%。
  长时间以来,由于企业所得税较高,美国很多跨国公司在海外避税港注册虚拟公司进行纳税,并将大量的利润滞留在海外。比如,2015年,《财富》美国500强公司中的298家在海外滞留收益达到2.49万亿美元。其中,苹果公司滞留海外的利润就高达2149亿美元,辉瑞公司(Pfizer)1936亿美元,微软公司为1240亿美元,通用电器公司(GE)为1040亿美元。据估计,跨国公司每年利用海外税收天堂所规避的美国联邦税收高达1000亿美元。2015年,在海外有收益的298家美国《财富》500强公司的公司所得税率估计为6.2%,比美国国内的税率低了28.8%,相当于少交联邦税7178亿美元。以苹果公司为例,2015年,该公司在海外留存收益2149亿美元,只按照5%的公司所得税上缴了税收。如果按照美国国内的公司所得税(35%)纳税,那么,苹果公司就逃避了653.88亿美元的联邦税收。因此,这些企业的逃税,以及高额利润的海外滞留,不仅侵蚀了美国政府的税基,而且也减少了在美国国内的投资活动,从而减少了就业机会的创造。
  从这样的背景出发,降低美国的公司所得税率,吸引美国企业和海外巨额利润回归国内,虽然不是一种最优的选择,但至少也是一种权宜之计。但是,单方面降低公司所得税率,会在发达国家之间引发竞争。在OECD已经出台《处理税基侵蚀和利润转移(BEPS)》报告,并且经G20协调,全球61个国家都在采取行动的情形下,特朗普的激进降税行动无疑会引发不必要的混乱。
  第六,废除繁文缛节,扩大能源供应。
  过去十多年中,石油价格的大幅度提高,引发了页岩油为代表的石油产业大变革。由于技术进步以及生产效率的提高,在很短的时间内,作为世界上第一大石油消费国和进口国的美国,就超越沙特阿拉伯成为世界最大的石油生产国(在2014年6月),从而大大降低了石油进口的依赖程度。
  2005年,美国石油的进口依存度为60.3%,2015年降低到了24.1%。短短的十年时间,进口依存度降低了36.2个百分点。其中,对OPEC成员国石油进口的依赖程度也在不断下降。2015年,来自OPEC成员国的石油只占美国进口石油的30.6%(2005年时为40.7%)。按照这种趋势发展下去,美国不仅可以减少对于OPEC成员国的石油进口依赖,也很快可以实现石油的自给。
  以石油为代表的能源产业的发展,给美国带来了两方面的重大变化:其一,页岩油产业的繁荣直接创造了成千上万的就业机会;其二,石油生产的增加也大大减少了能源的进口,大大减少了美国货物贸易的逆差。过去,石油进口一直是美国货物贸易逆差中的最主要组成部分,现在已经大大减轻。比如,2008年高峰时期,美国石油贸易赤字高达3914亿美元,占了美国货物贸易赤字的47%,而到2015年,这两个数字分别为879亿美元和11.5%。
  因此,特朗普政府如果废除能源产业中的种种限制,促进石油和煤炭等产业的生产,那么,美国就可以实现产业以及就业的同步增长,并减少对于进口石油和能源的依赖,甚至实现贸易盈余。但是,煤炭和石油等化石能源的消费增长,却会增加温室气体的排放,影响美国在全球气候变化协议中的承诺实现。
  第七,通过税收优惠(甚或关税惩罚)以及政府采购等形式,留住美国企业和它们的商务活动。
  2016年11月30日特朗普在个人推特上宣布凯利公司(Carrier Corporation)不再将1000多个工作机会从美国的印第安纳州转移到墨西哥。促使凯利公司做出这种改变的原因在于两个方面:其一是特朗普的劝说——印第安纳州给予该公司700万美元的税收优惠;其二是特朗普的威胁——威胁减少、甚至终止其母公司的联邦政府合同,同时,威胁对于将生产或者其他经营活动转移到海外的公司的产品或者服务进口,征收高额关税。同样的方式,特朗普试图运用到更多的公司身上,比如,打算将产业轴承生产从印第安纳转移到墨西哥的雷克塞德公司(Rexnord Corporation)等。
  从短期和单个案例来看,这样做也许能够带来一些改变,实现在美国创造更多就业的目标。但是,长期效果如何却值得怀疑。因为在开放市场经济条件下,在区域、甚或全球范围配置资源,获取最大利润本是企业天经地义的事情。特朗普政府却要通过各种办法改变企业经营的约束条件,促使美国企业留在国内经营。这样做只具有短期效果。长期来看,跨国公司的经营活动不会仅仅基于某个国家的某个政府的某项不确定的政策优惠之上的。并且,正如美国著名贸易专家罗伯特·劳伦斯所评论的那样,“这样做,也开辟了一个非常不好的先例,即:标志着一个以规则为基础的经济体制在向以交易为基础的经济体制转变”。
  以上我们分别讨论了特朗普的七大贸易政策。对这些政策,我们不应该孤立地、单个地看,而应该联系起来、系统地分析。单个地看,似乎七大政策中的不少政策都很难实现政策目标,也根本不可能得到实施(参见表1),但是,综合地看,这些政策却有很强的内在联系。特朗普之所以要退出WTO、退出TPP,并叫嚣着要对中国和墨西哥的进口产品征收高额关税,就是因为他反对美国企业和产业的海外转移,反对区域、全球生产网络下,美国作为最终消费者的地位;他并不反对贸易自由化,而是反对引发美国产业转移的区域和多边的贸易自由化。自然地,他同时也要大力推动双边自由贸易谈判和市场开放,为美国产品和服务创造更多的出口市场机会。这样,特朗普贸易政策的核心就是稳住、甚至阻止区域化和全球化的进一步发展,将美国企业和产业留在国内,并通过双边贸易协定打开外国的出口市场,从而,为美国工人创造更多的就业和财富。
  因此,我们可以总结出特朗普上台以后,预测美国贸易政策的如下几个变化:
  1)促进出口,适当减少进口,尤其是石油的进口。这样,美国的贸易平衡会得到很大的改善。
  2)虽然不会针对某个国家的进口产品采取全面的、长时间的、大幅度提升关税的措施,但是,却会在某个时期、针对某个国家的某种产品采取更多的、幅度更大的反倾销、反补贴、保障措施、甚至暂时性的关税保护。
  3)与此相伴随,和主要贸易伙伴之间的贸易摩擦会加剧:一方面,美国会更加关注其他贸易伙伴的政策变化及其对于美国的影响,另一方面,也会更加积极地推动自身的出口贸易以及对外投资的扩大。
  4)通过双边谈判,和主要贸易伙伴缔结新的贸易和投资协定;而基于政治和战略考验与一些小国缔结双边协议的意愿会大大降低。
  5)在多边、诸边领域中,大力倡导和推动投资和贸易自由化,推动和倡导新的议题,引领全球贸易规则和投资规则制定的动力有可能会减弱。
  6)进行国内改革,创造更好的条件留住本国的企业和产业。
  (本文经授权转载自微信公众号:社科国贸。原题为:“特朗普上台后美国贸易及相关政策的变化和影响”。原文载于《国际经济评论》2017年第1期。转载请注明原文出处。澎湃新闻进行重新编辑,经作者审订。)
发布时间:2017年01月20日 来源时间:2017年01月20日
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