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菲律宾是撼动美国同盟体系的多米诺骨牌吗

作者:肖河   来源:澎湃新闻  已有 2048人浏览 字体放大  字体缩小

  【编者按】

  菲律宾总统杜特尔特上任以来的一系列疏美亲华的言行,引发了国际政治学界对美国“亚太再平衡”战略前景的种种推测。近日,《外交政策》(Foreign Policy)的一篇文章即收录了3位学者对“杜特尔特转向中国是否会在亚洲引发连锁反应”的不同观点。其一认为这种连锁反应很可能出现;其二认为东南亚国家会选择倒向中国还是继续追随美国还很难说;其三认为中国的邻国不会全身心地投向中国,它们更愿意维持平衡和它们的选择的灵活性。澎湃新闻(www.thepaper.cn)“外交学人”近期邀请相关领域的专家撰文继续深入讨论这一话题。除了菲律宾,美泰同盟也早已出现问题,而白宫也将在不久后易主,奥巴马苦心经营的“亚太再平衡”是否真会如上月《金融时报》的一篇文章所言,在他卸任后“沉入太平洋的波涛之中”?

  菲律宾总统杜特尔特 视觉中国 图

  自杜特尔特当选菲律宾总统以来,原本各取所需、顺风顺水的美菲关系马上就显示出了急转直下的态势。双方不仅在由禁毒政策引发的人权问题上交锋不断,而且杜特尔特还一改前任阿基诺三世的对华强硬路线,积极接近中国并且通过正式访问获得了大量资金援助。后一变化也使得世界舆论不仅开始关注美菲双边关系不稳,而且逐渐开始猜测这一“杜特尔特现象”是否会引起其它国家的连锁反应,彻底动摇奥巴马政府在其任期内苦心打造的对华“再平衡”的战略部署。

  目前看来,不仅美国接连派出包括助理国务卿拉塞尔在内的各路使节频频到访马尼拉、一探杜特尔特政府真意,就连美国的盟友日本,也表现出了对菲律宾改变对华政策的深深担忧。在过去一周内,安倍政府精心谋划了一系列方案,企图在确保在杜特尔特访日期间,重新营造出菲律宾依然站在美日一边、未从“南海仲裁案”的裁决结果上后退的印象,以扭转这一“同盟反转”的汹汹世论。

  与此同时,在与中美战略角力沾边后,美国政策也展现出了对美菲关系和菲律宾外交调整的高度关注。有人认为杜特尔特现象不仅已经动摇了美国的南海和整个“亚太再平衡”战略,还将进一步推动越南从制衡中国转向接近中国,削弱其它国家的对华制衡意识;有人则认为虽然菲律宾已经无法依赖,其它国家也可能会出现动摇,但是也会促使一部分国家更加坚定的追随美国,因而对美整体战略的影响将错综复杂、祸福难料;当然,还有人认为杜特尔特的政策调整不会从根本上危及美菲同盟,中国诸邻国也不可能真心实意地倒向中国,至多是要重新在中美间找寻平衡,以保持自身的灵活性。目前看来,虽然“面临剧变”的观点最能吸引眼球,但是“变化有限”的态度在华盛顿依然是主流。

  对于杜特尔特现象是否会影响到美国的东亚布局、乃至动摇整个亚太再平衡政策这样的复杂命题,很有必要将其分解为三个逻辑更为简单、同时彼此间又环环相扣的小问题。

  第一,美菲当前的外交冲突的实质是什么,又是否会导致美菲关系的本质性改变?第二,驱动菲律宾外交变革的动因是什么,其在损害美菲关系的同时,是否一定会导致中菲关系的升温,乃至使得中菲关系超越美菲关系?第三,菲律宾的外交变革是否足以影响其它国家的对华政策,而这种影响又是否一定会推动其它国家效仿菲律宾,而不是反其道而行之?

  美菲疏远并非因为战略利益冲突

  首先,就第一个问题而言,美菲双方目前在人权和国内政治秩序问题上确实存在着尖锐的矛盾。不管是杜特尔特还是奥巴马,都不可能轻易地在涉及这一政治声誉的问题上轻易后退。可想而知,美方的强硬态度很可能以多种不为人知的方式激怒了杜特尔特,再加之霸主长期以来“高高在上”的态度和种种积怨,最终引爆了这位新总统的强烈反弹。

  但是,无论冲突如何激烈,美菲军事安全关系呈现急剧不稳的主因并非是双方的战略利益发生了显著的变化,而是受到了各自国内政治的限制。特别是对美国而言,自冷战至今,这种国内政治危及与战略盟友关系的例子更是屡见不鲜。事实上,无论是在独裁政府还是民主政治之下,美菲关系都经历过多次类似波折,但是从未动摇过美菲同盟关系的实质。

  需要特别强调的是,即使杜特尔特真的兑现了“让美军离开菲律宾”的狠话,也并不代表美菲同盟的终结,这是因为美国在菲律宾的军事存在和海外基地与美菲的军事同盟分属两个不同的条约。前者源起于于1947年美菲签订的《军事基地协定》(Military Bases Agreement),后者则是基于1951年的《共同防御条约》(Mutual Defense Treaty)。在1992年,就曾经因为菲国内民族主义和反美情绪高涨而拒绝延续到期的《军事基地协定》,导致美军撤出菲律宾,但是双方的同盟条约仍然持续有效。

  当前美军在菲律宾的活动,则是基于分别在1998年和2014年签署的两项关于双边军事合作的协定。因此,即使杜特尔特真的废止2014年的《强化防卫合作协定》(Enhanced Defense Cooperation Agreement),双方依然是拥有共同防御义务的盟友关系。而军事盟友则始终是主权国家体系中两国所能拥有的最高程度的互信和合作关系。

  虽然杜特尔特和白宫的关系持续紧张,但是两国民众和两国官僚部门和军队之间的联系却依然牢固。在社会层面,根据2015年的皮尤民调,菲律宾民众对美国的好感度高达92%,同时菲律宾移民还占美国总移民人数的4.5%;在经济联系方面,美菲的双边贸易额自1980年以来每年都超过200亿美元,同时美国对菲律宾的政府直接投资和年度游客数量也远远高于中国。此外,在冷战后菲律宾一直希望进一步提升自己的国际地位,军费开支逐年增长。杜特尔特的日本之行,同样带回了来自日本的海空武器装备。在这种牢固的双边基础下,很难想像杜特尔特就有意愿和能力改变美菲关系的军事同盟实质。事实上,菲方对《共同防卫条约》的主要不满,在于美国没有在条约中承诺其适用于那些菲律宾声称拥有主权的岛屿。可以说,与其说菲律宾真的不需要美国,不如说是认为美国不能完全满足他们的需求。

  因此,杜特尔特的外交政策虽然显示出了极强的灵活性和变化性,但很可能只是策略调整,不会改变美菲关系的性质,同样菲律宾的社会基础恐怕也不支持实质性的改变。

  由民族主义情绪驱动的外交政策缺乏稳定性

  其次,针对第二个问题,可以看到驱动杜特尔特外交调整的主要动因始终是追求“中等强国”地位的民族主义情绪。虽然杜特尔特本人很可能是一个冷静地游走于中美日等大国之间,试图通过“多重外交”来获取最大筹码的现实主义者。但是其之所以能够与仍然存在领土争议的中国突然接近的原因仍然是煽动起了菲国内与美国的对抗意识,让部分民众对于美国对菲国内政策的批评、对美国在菲境内的军事存在“突然”间感到非常不满,进而使得中菲接触变得不那么突兀。从这一点上来说,杜特尔特可能确实是在特定的政治环境下选择了一条能够有利于推进自身国内禁毒政策的理性道路,但是客观上却进一步放大和利用了菲律宾的民族主义情绪,而正是这种情绪使得美国的安全价值和中国的经济价值都无法说服菲律宾以一种更为稳定、理性与平和的方针来指引双边关系发展。

  以此而言,也很难说杜特尔特现象是一种能够反映菲律宾长期取向变化的趋势性征兆。虽然杜特尔特对华外交手腕可以灵活,但是也不可能在事关民族主义的原则问题上让步。未来,一旦菲律宾的国内政治需求发生变化,依然要警惕南海领土争端再次剧烈发酵。

  其他国家并无调整对华政策的空间和必要

  最后,在第三个问题上,杜特尔特的外交调整所产生的影响则可能更加有限。目前看来,近期越南和中国的关系有所回暖,习总书记在访问越南时也提出了打造“中越命运共同体”的说法,这一进程主要是基于越南政府自身的权衡考虑。从时间上看,越南的这一调整还要远远早于杜特尔特上台,因此从逻辑上也不能说是菲律宾的政策变化推动了越南与中国接近。而除了越南以外,东南亚的其它国家也并没有明确地表现出对中国的“强烈制衡倾向”,基本都是坚持在中美两国之间游刃有余,争取最大的经济和安全利益,它们并没有像菲律宾一样大幅度调整对华政策的空间和必要。

  至于更深层地动摇美国的盟友体系,则显得更加困难。美国在西太平洋地区有五个签署了各类防卫条约的军事同盟,它们分别是日本、韩国、澳大利亚、泰国、菲律宾。美国与这五个国家的同盟都具有深厚的政治、社会和历史基础,并且美国在东亚的“轮轴”式同盟体系与西欧的情况不同,其各同盟国主要是基于与美国的共同利益而成为联盟体系的一部分,彼此之间的横向影响并不大。

  就目前的现实而言,日本、澳大利亚对中国的战略提防在持续上升,菲律宾的外交调整甚至使得日本更加积极地巩固美国的东亚布局。韩国由于朝核问题的升级,积极推进了萨德系统的部署,与美国的安全联系是在巩固而非削弱。而泰国虽然与中国关系历来较为稳定,但是困扰中泰关系的“他信问题”主要是源于泰国自身的政治结构,来自菲律宾的策略性调整恐怕根本无法对中泰关系产生多少影响。可见,不论是东南亚国家还是美国的东亚盟国,大多都没有像菲律宾一样进行外交调整的动机,其产生的连锁效应即使存在,也将极为有限。

  一言以蔽之,杜特尔特现象产生的根源是菲律宾的国内政治需求,而非国际战略利益变化的结果,因此并不具备引发连锁反应的可能性,更遑论动摇美国的东亚联盟体系。而美苏冷战时期的尖锐对抗史也说明,某一阵营内成员立场的剧变所产生的影响将是非常复杂的,几乎不可能引起所谓的连锁反应。即使是伊朗这样的“关键盟友”,伊斯兰革命也并未导致周边盟国背离美国,更何况杜特尔特的外交调整还根本没有到达革命的程度,而菲律宾的影响力也还不及彼时的巴列维政权。其中原因就在于各国在选择盟国或者是偏好国家时,通常是将复杂的国内政治需求和双边问题摆在第一位,因此一国的外交政策调整很难产生单向度的连锁反应。

  (作者系中国社会科学院世界政治与经济研究所助理研究员)

发布时间:2016年11月02日 来源时间:2016年11月01日
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